丁依霞
（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）
新冠肺炎疫情是“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”[1]，给我国社会治理带来严峻挑战。为充分保障疫情期间社会生产和人民群众生活的基本需要，发挥信息化在辅助疫情研判、强化应急处置能力、提高服务效能等方面的支撑作用，《国家卫生健康委办公厅关于加强信息化支撑新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》《工业和信息化部办公厅关于运用新一代信息技术支撑服务疫情防控和复工复产工作的通知》《国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》等政策文件相继实施，旨在充分发挥在线平台远程、高效、智能、便捷等优势，助力统筹新冠肺炎疫情防控（以下简称疫情防控）和经济社会发展。
在此背景下，各地纷纷加强包括政务客户端、政务微信、政务小程序等在内的移动政务平台建设。其中，具有快捷化入口、轻量化应用、场景化服务等特点的政务小程序在此次疫情防控中表现突出，成为政府运用信息化技术进行战“疫”的“黑马”。调查显示，截至2020年2月中旬，疫情防控政务服务类小程序上线数超百个，政务类小程序用户环比2019年底增长近60%[2]。为此，本文以我国31个省级政府（不包括港澳台地区）疫情防控的信息化举措为对象，通过对其中的政务小程序和疫情防控专题的考察，分析政务小程序在此次疫情防控各阶段的作用发挥情况，以期为疫情防控常态化下推进移动政务发展、提高社会治理水平提供参考。
（一）样本选择
文本考察自新冠肺炎疫情暴发以来31个省级政府中运用政务小程序及其设立的疫情防控专题的具体内容和变化情况。选择省级政府的原因有三：其一，省级政府是地方层面负责疫情防控的最高决策主体，不论是启动疫情防控突发公共卫生事件应急响应级别，还是采取各项防控措施，都呈现出“省级统筹”的特点；
其二，省级政府在全国一体化政务平台建设格局中发挥着重要的作用，其政务小程序建设具有典型性和代表性；
其三，从可比性和材料的可获得性来说，省级政府层面的相关资料更全面，有利于研究的开展。
（二）案例情况
本文通过对微信小程序、支付宝小程序、手机百度小程序等平台的检索发现：截至2020年12月末，31个省级政府中有30个省级政府在第三方互联网平台开通了用于疫情防控工作的省级政务小程序，见表1所列。其中，有22个省级政务小程序开设了专门的疫情防控专题，如“北京通”小程序的“新型冠状肺炎防控专题”、“粤省事”小程序的“疫情区域”等。总的来看，除个别专题所涉内容仅包括信息发布或信息举报外，其他都是较为综合的疫情防控专题，涵盖疫情动态、防疫政策、科普宣讲、监督举报、复工复产等诸多内容。
表1 省级政府政务小程序疫情防控专题开设情况
（一）疫情防控的不同阶段及主要任务
本文根据我国新冠肺炎疫情形势的变化和疫情防控措施的演变过程，将此次疫情防控分为疫情初始期、应急超常规防控期和常态化防控期三个阶段。其中，自2019年11月底至2020年1月22日为疫情初始期。此阶段，少数新型冠状肺炎病例在武汉被发现，随后确诊病例数开始上升，但社会各方对突如其来的公共卫生风险既没有充分重视，也甚少采取应急管理措施。对疫情演变及其影响的预见不足，以及在一定程度上存在的误判、忙乱无序和决策迟滞，导致对疫情防控部分存在盲目招架和被动应付的局面[3]。自2020年1月23日至2020年4月7日，即武汉封城期间为应急超常规防控期，也是我国新冠肺炎疫情发展的高峰时期。此阶段，31个省级政府相继启动重大突发公共卫生事件一级响应，本土疫情防控战进入最为胶着和困难的状态，“我们举全国之力实施规模空前的生命大救援，用10多天时间先后建成火神山医院和雷神山医院、大规模改建16座方舱医院、迅速开辟600多个集中隔离点，19个省区市对口帮扶除武汉以外的16个市州”[4]。可见，在着力进行人员救治的同时，严格人员管控、尽快遏制新冠肺炎疫情扩散是该阶段防疫工作的重中之重。自2020年4月8日以来，即武汉正式解封后，我国疫情防控进入“外防输入、内防反弹”的常态化防控期。此阶段，我国已取得疫情防控中湖北保卫战、武汉保卫战胜利的重大成果，本土疫情得到有效控制，但境外输入病例、国内零星散发病例和局部暴发疫情等风险依旧存在。在做好常态化精准防控和局部应急处置有机结合的同时，进一步推动复工复产复学、促进经济社会发展也成为此阶段的重点任务。
（二）政务小程序的作用与内容
综观疫情防控各个阶段的特点和重点任务，以及省级政务小程序疫情防控专题的主要内容，政务小程序在疫情防控不同阶段的作用与内容分析如下。
1.信息公开
2020年1月，中共中央政治局常委会会议强调，要及时准确、公开透明发布疫情，加强舆论引导，加强有关政策措施宣传解读工作，增强群众自我防病意识和社会信心。面对不确定的疫情，及时、公开、权威、真实的信息不仅是对抗病毒的“最佳消毒剂”，也是粉碎谣言、消除社会不安的“最佳良药”，还可以改进人们的健康行为、提高社会整体健康水平[5]。为此，各省（自治区、直辖市）自疫情初期就建立了信息公开机制，通过政务小程序将新增确诊病例数量、累计确诊病例数量、危重症病例数量、确诊病例活动轨迹、密切接触者数量等信息公之于众，并积极宣传科普知识和防控措施。除了以上这些基本信息的通报外，各省（自治区、直辖市）还创新运用大数据、人工智能、云计算等技术，加强数据采集、监测和分析，为疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等工作提供更加智能和更有价值的信息。如浙江省率先推出县域新冠肺炎疫情风险地图，将疫情风险等级分为高、较高、中、较低和低五个等级，并在地图上用红、橙、黄、蓝、绿五色标识，为社会各方提供重要参考。
2.健康码服务
作为此次疫情防控中最重要的创新形式之一，健康码于2020年2月由浙江省首创，旨在便于加强人员的动态管理。随后，健康码迅速在全国范围内得到推广，成为各地支持企业复工复产、促进人员安全有序流动的最佳利器。为进一步方便人员出行和跨省流动，国家市场监督管理总局（标准委）发布了《个人健康信息码》系列国家标准。2020年12月，国务院办公厅出台《关于深入推进“互联网＋医疗健康”“五个一”服务行动的通知》，以实现防疫健康码的统一政策、统一标准、全国互认、一码通行。为配合“外防输入”的防控新要求，各省（自治区、直辖市）还自2020年4月起纷纷推出健康码国际版，为减少疫情跨境传播提供保障。如此，打通多地多部门数据推出的健康码，实现了数据从采集、汇聚、整合、抗疫的全生命周期、全链条管理，为复产复工复学提供信息支撑，成为应对全球挑战和实现可持续发展的新“数字常态”[6]。
3.医疗服务
作为政府与社会公众打交道的移动政务平台，政务小程序提供了包括科、教、文、卫、体等在内的各项便民服务。新冠肺炎疫情期间，为避免线下就医带来的交叉感染风险，“互联网＋医疗服务”成为更多人的选择。政务小程序顺应公众需求，不断丰富服务内容、创新服务模式，积极引导公众通过政务小程序获取远程医疗、预约诊疗、在线支付、报告查询、药品配送、健康管理等服务。如有省级政府上线“核酸和抗体检测结果查询”服务，并将其纳入“防疫健康信息码”服务，随后还与新冠疫苗注射等信息绑定，推出“多码合一”等便民服务。此外，国家卫生健康委员会于2020年6月发布的《关于做好信息化支撑常态化疫情防控工作的通知》进一步明确了加快建设“互联网+医疗健康”服务监管平台，支撑各级各类医疗卫生机构便捷入驻并提供服务。
4.出行服务
尽管减少不必要出行和保持社交距离一直是阻断病毒传播的必要之举，也是疫情防控各阶段的基本要求，但群众合理的出行需求应当被满足。为此，各省级政府政务小程序因时因势调整不同时期的出行服务内容，努力保障群众平安有序出行。如：在超常规疫情防控期间实施严格的人员和车辆出入管控，最大限度地阻隔病毒传播；
自超常规疫情防控阶段起推出同程查询服务，整合其他平台的出行大数据，为社会提供管控参考；
在常态化防控阶段继续推出游客服务，进一步完善健康码、核酸检测、行程查询等信息，从而最大程度方便游客出行，助力经济社会发展。
5.互动服务
增强政府与公民的互动，是国家治理现代化具有体制吸纳力、制度整合力和政策执行力的体现[7]。疫情期间，尤其是超常规疫情防控阶段，省级政府在其政务小程序通过“互联网+督查”“12345热线”等开设公众申报和提供疫情线索的渠道，群防群治战疫情。一方面，公众能够通过这些渠道发布求助信息，获得必要帮助。如超常规疫情防控阶段疫情最为严重的湖北省，面对短时间疫情快速蔓延、医疗资源严重供不应求、线下求助渠道力所不及的状态，“鄂汇办”小程序推出的“新冠肺炎疫情线索求助”和“滞留人员上报求助”等栏目及时为这些群体提供帮助。另一方面，借此强化社会监督，尤其是群众对疫情期间聚众活动、哄抬物价等情况的反映，督促各地有关部门履职尽责，减少不作为、慢作为、乱作为等现象。依托互动渠道，将基层声音直达决策层，成为全面把握社会运行态势、社会治理模式优化与提供针对性决策的重要方式[8]。
6.复工复产服务
复工复产关系到疫情防控所需物资的保障，关系到基本民生和社会稳定，关系到全面小康社会的建成，关系到我国对外开放和世界经济稳定[9]。为统筹疫情防控和经济社会发展、加快恢复生产生活秩序，不少省份在其政务小程序推出了复工复产服务，为企业尤其是小微企业和个体工商户提供包括复工复产供求对接、企业员工健康申报、惠企政策查询、补贴申领等在内的政务服务事项。如北京市于2020年2月起在其微信小程序、支付宝小程序和百度小程序上线复工复产专栏，推出惠企政策库、定制公交、人才共享、远程办公、线上招聘等相关服务，努力实现疫情防控与营商环境优化的“双赢”。
（一）重复建设
省级统筹是我国“互联网+政务服务”的主流发展趋势[10]。省级政府作为地方层面负责统筹电子政务发展的最高决策主体，统一规划和统一建设覆盖省、市、县、镇、村五级的一体化政务小程序。但在此次疫情中，不少市、县级政府面对突如其来的疫情，往往依据自身考虑建立新的线上平台，而非借助原有的省级一体化平台。这些新建平台尽管在实现本地线上线下物资调配、满足本地群众需求方面有一定价值，但由于各地信息化能力、资源条件、疫情情况等不尽相同，导致地区间的合作与交流难以开展，阻碍了其服务价值的有效发挥。
（二）建设不充分
政务小程序建设的不充分问题指的是其建设质量问题，即建设水平和服务能力有待进一步提高，不论是同战略规划的目标，还是和群众的期待相比，都存有一定距离。一般来说，平台建设遵循先建起来，再连起来，最后用起来的规律。但疫情期间，连起来和用起来的顺序反了，很多平台建起来了，但没有连起来，导致疫情防控中数据、人员、资源等难以有效协同和进一步配置。移动政务不是独立于现实社会的“空中楼阁”，而是政府服务体系乃至整个社会运转的一部分。不论是何种渠道、平台、窗口输出的服务，最终服务资源均将来自其管理部门与社会公共服务部门的支撑半径[11]，服务功能的有效发挥离不开线下各类主体和资源的支撑。但在疫情防控中，线上线下脱节的情况时有发生，如人员、车辆的入城登记，即使入城时在省级政务小程序注册了，但由于数据和信息的共享问题，进社区时依旧需要前往居（村）委会二次填报。
（三）建设不平衡
建设不平衡问题反映的是政务小程序建设的结构问题，即不同行政区域之间在建设数量和质量上的不平衡。从数量上看，有的省份建设的平台多，有的省份建的平台少。如京津冀、苏浙沪等多平台建设且平台开发水平较高，而少数省份未在其政务小程序平台开设疫情防控相关服务。从质量上看，有的省份推出的服务多且推出时间早，而有的省份平台建设相对滞后。具体表现有：疫情防控专题推出时间不同，且专题涵盖服务存在差异；
推出口罩预约等重点服务的时间不同，福建、广东、浙江、上海等领先，而湖南、四川等相对滞后。
（四）信息互认问题
信息互认问题代表着平台间的数据和信息共享问题。在疫情处于应急超常规防控期，由于严格落实人员管控等防疫措施的需要，各省份重点下好自己的一盘棋。但随着疫情得到有效控制和人员返岗复工的逐步开展，如何及时完善信息互认机制，实现安全、有效、有序的省际交流成为省级政府需要考虑的重要课题。如31个省级政府都推出了健康码服务，但彼此之间的健康码互认机制却一度“难产”，且有的省份之间虽然签署了相关互认协议，却面临在基层社区难以得到有效执行的问题。如此一来，正常的人员流动受阻，不仅造成因隔离带来的群众不便，也不利于复工复产复学和社会经济恢复。
不论是重复建设、建设不充分和不平衡问题，还是信息互认问题，都反映出政务小程序建设中存在的碎片化、分散化现象，表明其离国家政策愿景中的标准统一、整体联动、业务协同、全面实现一网通办的要求还有很大距离。为进一步推进政务小程序建设、更好发挥其在统筹疫情防控和经济社会发展中的积极作用，提出以下建议。
（一）完善顶层设计，提高省级平台的统筹协调能力
省级政府是地方层面统筹协调突发事件应急管理的决策主体，其应对疫情时的核心责任是为包括行政体系、医疗机构、供应商、志愿者和社区居民等在内的多元主体提供规则、建立秩序、促成集体行动[12]，以提高上下联动、左右协同、联防联控的应急治理水平。为此，需在顶层设计层面对政务小程序建设进行综合规划，避免平台重复建设、资源调度无力、行动协调无效等问题。具体来说，一方面要立足省级一体化平台，统筹部署和发布疫情防控的相关举措，借助政务小程序的透明高效、移动便捷、双向互动、系统集成等优势，更有效地集中起最广泛的社会力量，实现统一指挥下各类社会主体的有序参与和功能耦合；
另一方面要通过省级一体化平台与国家一体化平台的高度融合，发挥省级政府承上启下的协调作用，全面配合全国疫情防控工作。
（二）加强数据治理，推动平台从“能用”到“好用”
作为政府公共生产力的来源之一，数据治理对提高政务小程序建设水平和服务能力至关重要。为此，需着力促进跨地区、跨部门、跨层级的数据共享和业务协同，攻克政务服务的分散化和碎片化难题，推动平台从“能用”到“好用”，从而更好满足疫情防控各阶段办事群众的合理需求，实现真正意义上的“掌上办、不见面”。一方面，加强横向部门间的协同，负责政务小程序建设的信息化部门、宣传部门或政务服务部门要发挥好统筹“放管服”改革的作用，加强和卫健委、公安、财税、民政、海关等部门的合作，提高数据和信息的互联互通水平，提高疫情防控的速度和效率；
另一方面，加强纵向部门间的协同，省级政府需统一决策部署，紧扣疫情防控和社会秩序恢复的重点任务进行系统性谋划安排，完善从省到市、县（区）、镇（街道）的数据共享机制，提高各层级政务服务的联动协调能力。
（三）推广建设经验，弥合平台间的“数字鸿沟”
政务小程序建设中存在的“东强西弱”现象不仅造成了政务服务“数字鸿沟”问题，也使得不同地区在疫情防控中的表现参差不齐。中西部省份相比东部省份来说，更容易陷入“本领恐慌”的尴尬境地。与其苛责其表现不佳，不如思考如何因地制宜、探索适合自身发展的建设路径，实现政务小程序建设的“弯道超车”。为此，需在立足自身实际情况的基础上，学习借鉴现有的成功经验，特别是与本地区在经济发展、人口规模、资源禀赋、技术条件、疫情情况等方面具有相似之处地区的成功经验，从而为我所用，提高政务小程序的建设水平。如江西、湖北、湖南等省通过引入、联合，依托既有互联网企业的基础设施和运营能力，分别推出“赣服通”“鄂汇办”“新湘事成”等政务服务品牌；
又如贵州、重庆、四川通过积极推进大数据发展，推进政务数据资源的共享与交换。这些都是以各地发展基础和资源禀赋为依托，制定实施差别化的精准措施，从而突破发展限制、提高政务服务能力的有效经验。
（四）强化区域合作，实现平台间的一体化发展
作为公共产品的一种形式，政务服务具有非竞争性和非排他性的特点，均衡普惠是其重要发展方向。为此，需加强区域之间的合作，推动省与省之间的优势互补和差异化协调发展，推动政务服务的深度一体化。如自长三角一体化发展战略上升为国家战略以来，苏浙沪皖积极推动包括政务服务在内的一体化建设，三省一市在健康码互认、产业链协同、就业招工合作、基础设施建设、经济政策协调等领域强化一体化合作机制，实现疫情防控从各省市的“自我防控”到更大范围内的“协同防控”，发挥出“3+1>4”的效应，在全国范围内提供了统筹有力、合作有效、竞争有序、互补共赢的区域合作新模式。又如四川、重庆、贵州、云南、西藏等西南五省区市于2021年4月签订《西南五省政务服务“跨省通办”合作协议》，8月在其政务小程序等在线平台上线“西南五省跨省通办服务专区”，为企业、群众提供更加便利的异地办事服务。
新冠肺炎疫情的出现成为政务服务小程序发展的一个重要契机，使其快速成为移动政务的“新标配”及社会治理的一大“数字利器”。面对疫情防控常态化的要求和疫情影响长期化的现实，政务小程序要以便于人民群众的方式提供疫情信息、优化线上服务、回应公众关切，真正为公众所信赖。总的来说，面对新冠肺炎疫情对国家治理体系和治理能力的考验，政务小程序凭借其快捷化入口、轻量化应用、场景化服务等优势，做到了因时制宜、因地制宜的精准施策和适度创新，实现了政务服务在突发公共事件中的有效供给，为满足社会公众和市场主体的生活生产需求提供了高效便捷通道，体现出“互联网+政务服务”在有力支持疫情科学防控和保障社会生产生活正常运转中的时代担当。
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