下面是小编为大家整理的对于落实和扩大职业院校办学自主权若干思考,供大家参考。
关于落实和扩大职业院校办学自主权的若干思考 ——Reflections on the Implementation and Expansion of Vocational Colleges" Autonomy 作
者：
孙长远/庞学光
作者简介：
孙长远，庞学光，天津大学，天津 300072 孙长远(1983- )，男，山东滕州人，天津大学教育学院博士生，主要从事职业教育基本理论研究；庞学光(1963- )，男，山东平度人，天津市和平区人大常委会副主任，天津大学教育学院教授，博士生导师，主要从事教育哲学、职业教育哲学、职业教育发展战略研究。
原发信息：
《现代教育管理》(沈阳)2017 年第 20173 期 第 96-100 页
内容提要：
职业院校办学自主权是政府与职业院校之间关系的直观反映。政府以制定负面清单的方式确定职业院校办学自主权，这是确保职业院校自主发展的必然选择，也是划清政府权力边界以及明确政府与职业院校管理关系的应然要求。当前，我国落实和扩大职业院校办学自主权，应寻求在专业设置权、收费定价权、招生自主权以及民办职业院校的准入权等方面实现突破。政府在落实职业院校办学自主权的路径选择上，应健全职业院校办学自主权的法律法规；通过《章程》建设实现职业院校办学自主权的扩大；建立教育中介组织监督政府的管理行为和职业院校的办学行为。
Reflections on the Implementation and Expansion of Vocational Colleges" Autonomy
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词：
职业教育/办学自主权/负面清单/vocational education/autonomy in running schools/negative list
期刊名称：
《职业技术教育》 复印期号：
2017 年 08 期
中图分类号：G718 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2017)03-0096-05
一、负面清单：确定职业院校办学自主权的应然选择
负面清单(Negative listings)是一种外商投资准入制度，旨在推行“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”，简化或取消行政审批制转而使用备案制度[1]。负面清单最早产生于 1994 年达成的《北美自由贸易协定》(NAFTA)，目前全世界已有 70 多个国家采用这种“准入前国民待遇和负面清单”的管理模式。我国引入负面清单管理模式并开始试点，则是来自于 2013 年 9 月中国(上海)自由贸易试验区的设立，这也引发了社会各界对负面清单管理模式的关注和思考，职业教育领域便是其中之一。
2014 年，国家教育体制改革领导小组办公室发布的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》(教改办[2014]2号)中指出，“探索实施高校依法自主办学负面清单管理，清单之外的事项由高校自主行使并依法接受政府、社会及校内监督”。该意见为扩大和落实职业院校办学自主权作出了指导性说明。负面清单管理是最现代的管理方式，将这种管理方式引入职业教育领域，是社会转型期变革政府与职业教育关系的必由之路。
从根本上说，如何确定职业院校的办学自主权问题，就是如何明确政府与职业院校的关系和政府的权力边界的问题。政府以制定负面清单的方式确定职业院校办学自主权，不仅顺应了职业院校办学自主权发展的必然趋势，同时也框定了政府的权力边界。一方面，负面清单恪守“非禁即准”的法理逻辑，这意味着职业院校可以根据社会发展形势、市场需求以及职业院校自身发展的需要，独立自主地判断“能做什么”“该做什么”；另一方面，职业院校办学自主权的负面清单也是政府的权力清单，实际上这也同时框定了政府的权力边界，政府及其职能部门非经法律授权不得干涉职业院校办学自主权。当然，这并不意味着政府就可以对清单以外的办学事项放任自流，政府的权力与相应的责任是相互依存、不可分离的。因此，政府以负面清单的方式确定职业院校办学自主权还应注意以下问题：
第一，明确政府对职业院校管理的范围和方法以及政府在管理职业院校办学和职业院校在自主办学时各自拥有的权利和承担的义务，这是制定职业院校办学自主权负面清单的重要前提。
第二，进一步明确职业院校的法人地位，只有作为独立的法人，职业院校才能真正拥有相应的权利，才能独立承担相应的责任。
第三，政府在建立职业院校办学自主权负面清单的同时，还要做好规划和引导，注意每一项权利的有限性。
第四，在制定负面清单的过程中，政府要与其他办学主体进行充分有效的沟通与协调。“大学一方面力求拥有更多的办学自主权，另一方面却
不由自主地比过去任何时候更注意政府在社会各种子系统中的协调作用”[2]，因而政府与其他办学主体应以协调共振为宗旨，尽量做到科学合理，其所涉及的主体主要包括：职业院校、教育中介组织、企业、行业组织以及公民个人等。
第五，在职业院校办学自主权负面清单的内容上，应列入的事项主要包括：立法、行政规划类、行政许可类、行政监督评估类、经费分配类、行政指导类、行政处罚类以及行政奖励类等项目。
二、寻求突破：赋予职业院校办学自主权的主要内容
笔者认为，要真正扩大和落实职业院校的办学自主权，就应该在职业院校专业设置权、收费定价权、招生自主权和民办职业院校的准入权方面取得突破。
(一)专业设置权
尽管我国的职业教育相关法规政策已赋予职业教育专业设置的自主权，但是在实践中政府基于保障职业教育公益性实现的考虑，在专业设置方面已经超出了法律的授予范围。政府对职业院校的专业设置采取的是大一统的管理，制定统一的专业目录，职业院校开设新专业必须严格依照专业目录审批。尽管政府的出发点不无可取之处，但是严格按照专业目录审批不但不符合职业教育的规律，而且也会妨碍职业院校面向市场办学、主动适应社会需求目的的达成，更不利于职业院校的品牌和特色建设。在当前我国社会经济快速发展的背景下，市场对合格劳动者的需求日益多样化，传统的专业设置方式已不适应市场发展的节奏，职业院校只有面向人
才市场和劳动力市场，及时调整专业和学生知识结构，才能满足社会经济发展的需要。不仅如此，在民办职业院校的专业设置上，政府同样给予了过多的管制。其具体体现是，主要套用公办职业院校专业设置标准，使得民办职业院校不能根据市场需求灵活设置专业，只能被动地向公办院校“趋同”，导致民办职业院校专业设置缺乏特色，影响了市场竞争力。因此，政府在推进职业教育分类管理中，应针对不同性质的职业院校给予不同程度的专业设置权，尤其是对民办职业院校逐渐下放专业设置权，使其能够灵敏地根据市场需求变化设置专业。必须明确的是，政府赋予职业院校专业设置权，并非意味着政府在这些方面可以撒手不管。实际上，许多职业院校在专业师资准备、实训设备准备、经费准备、专业前景的预测等方面尚不具备独立设置专业的条件，这些情况的存在，不仅会造成职业教育质量隐患，而且盲目跟风也会造成不必要的损失。因此，政府应在职业院校专业设置上建立备案制和核准制，在下放专业设置权的同时，加强对职业院校专业设置的监管与调控。
(二)收费定价权
由于我国对中等职业教育将逐步实行国家减免学费政策，所以中等职业教育将不存在收费定价权的问题，这里仅就问题较为突出的公办、民办高等职业院校进行分析。目前，政府为了防止高等职业院校“乱收费”现象的发生，对高等职业院校予以严格的收费管制，要求它们必须按照有关部门的规定收取学费。这一机械的收费规定使得高等职业院校无法通过收费定价的调整迎合市场供求的变化，从而抑制了部分职业院校通过提升质
量获取更多办学资金的内在动力，也影响了职业教育领域市场机制的高效运作。对民办职业院校而言，政府因担心其过于注重短期营利性的收费行为，统一要求参照执行物价部门的规定，导致部分民办职业院校无法调整各个专业的收费定价，也影响了学费价格传递办学质量信息的功能发挥。事实上，虽然政府的这种担心不无道理，却也在一定程度上存有多余之嫌。职业院校在充满竞争的市场机制中，高收费往往反映了社会和个人对职业院校质量的认可，高成本也反映了职业院校对办学质量的追求，否则这些学校就会因为没有竞争力而被淘汰，因为没有人会选择收费高而办学质量低的院校。因此，政府应遵循市场规律及职业教育发展规律，在价格方面适当放松管制，赋予职业院校一定的收费定价权。如此，公办、民办职业院校才会有更强大的发展动力去提升教育质量，并通过灵活调整收费定价来提升职业院校自身的竞争力。需要明确的是，职业院校的收费也不能无限度地放开，我们还应看到政府收费管制的积极意义。因为职业院校之间相互有比较、有竞争，收费管制能起到必不可少的监督管理作用。完全放开收费并不利于所有职业院校的发展，只应对那些高水平、有特色的职业院校及其专业适当放开收费定价。
(三)招生自主权
生源是职业院校的生命线之一，是职业院校生存与发展的基础，保障职业院校招生自主权是彰显职业教育优势的基本条件。《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》(教改办[2014]2号)提出，“加快推进高职院校分类考试招生改革，高职院校以‘文化素质
+职业技能’成绩为基本依据，自主确定录取标准和录取方式”。根据该意见，我国职业院校在招生方面将会拥有更多的自主权，公办、民办职业院校的自主招生比例也会逐渐增大。但是，招生自主权还应体现在招生批次和招生层次上，职业院校目前在这两方面依然没有相应的自主权。公民的受教育权包含自由选择教育形式的权利，而保障这一权利的前提是学校要有选择学生的自由，或者说，只有学校获得选择学生的自由，学生才能拥有选择学校的自由。从这一角度来看，政府赋予职业院校招生自主权是保障公民受教育权的需要。在此需要指出的是，政府赋予职业院校招生批次和招生层次等方面的自主权必须有一个前提，即学生及其家长对职业院校的办学质量有较多的了解。否则，将职业院校置于普通院校同等批次招生，实际上会有损职业院校的办学效益。因为在现实运行层面的同批次招生中，由于信息不对称等原因，许多学生在报考中不清楚哪所职业院校办学水平高，如果录取后学生才发现并不是自己理想中的院校，反而会影响职业院校的信誉。
(四)民办职业院校的准入权
目前，我国政府及其职能部门在民办职业院校准入制度上还存在着管理过度的现象，这在很大程度上影响了政府积极引导民间资本进入职业教育领域的成效，也影响了民办职业院校平等地与公办职业院校开展竞争。在此方面，与我国形成鲜明对比的是，美国、德国、日本、韩国等发达国家的私立职业院校准入门槛低，成立注册手续简单，职业院校可以自主决定设置专业、自主决定培训内容、积极寻求与企业合作等。因此，我国政
府应认真吸纳和借鉴发达国家的成功经验，积极通过制度创新，确保对民办职业院校办学准入决定权和选择权的尊重，改变一味参照公办职业院校设置标准来制定民办职业院校准入条件的制度习惯；应降低民办职业院校准入门槛，尤其是要针对不同类型、不同层次的民办职业院校的特点，设置不同的准入标准，包括放宽准入设置占地、校舍面积、办学资金、师生比等标准，从而提高民间办学的积极性。放松对民办职业院校的准入管制，不仅会促进更多竞争主体进入职业教育领域，增强市场上已有民办职业院校的生存压力，而且能够通过市场竞争的优胜劣汰法则，催生出一批高质量、有特色的民办职业院校，从而提升我国职业教育的吸引力。当然，一味放松管制可能会导致部分民办职业院校过于趋利，追求短期效应，忽视教学质量等现象的产生。因此，政府必须高度重视并规避放松管制的负效应，在适当放松管制的同时，还应加强对举办民办职业院校资格条件的审查。
三、多措并举：落实职业院校办学自主权的路径
从来没有一所职业院校曾经能够完全拥有办学自主权，职业院校办学自主权从来都是有条件的、相对的。在政府及其职能部门落实职业院校办学自主权的路径选择上，不仅需要健全相关法律法规，而且还需要制定符合职业院校自身发展规律的学校章程以及由第三方来监督政府的管理行为和职业院校的办学行为。
(一)健全职业院校办学自主权的法律法规
健全保护职业院校办学自主权的相关法律法规，不仅是政府实施宏观调控的有效手段，而且也是职业院校实现自主办学的制度保障。只有明确的、强制的法律规定，才能改变现有政府的管理方式，从而实现政府职能的转变，职业院校才会真正具有办学自主权，其权力能力和行为能力才能得到充分的尊重和发挥。
职业院校办学自主权的实现必须建立在完备的法律法规体系之上，只有借助法律法规来确定和维护职业院校具有的各项法律权力，才能增强自主权的可行性。《中华人民共和国职业教育法》(1996)中并没有职业院校办学自主权的相关规定，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》中也只是笼统地规定了学校应拥有办学自主权，执行操作难度较大。因此，当务之急是加强职业教育立法，拓展关于职业院校办学自主权的内涵和外延，并且根据不同层次、不同性质的职业院校的办学需要增加具体的法律条款，增强法律的适用性和涵盖面。国外职业教育的发展经验表明，建立完善的职业教育法律法规体系，以立法的方式来明确政府与职业院校的界限，是维护职业院校办学自主权的有效途径。
(二)通过《章程》建设实现职业院校办学自主权的扩大
职业院校章程是依照行政法规制定的适用于院校内部的规章制度，是职业院校发展的纲领性规范，也是学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则...
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