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职业教育质量评价的政策需求与制度建设 ——Policy Requirements and System Construction of Vocational Education Quality Evaluation 作
者：
郭扬/郭文富
作者简介：
郭扬(1961- )，男，天津大学教育学院博士生（天津 300072），上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所所长，研究员（上海 200032）；郭文富(1986- )，男，上海师范大学教育学院博士生（上海 200234），上海市教育科学研究院高职发展研究中心办公室副主任，助理研究员（上海 200032）。
原发信息：
《中国职业技术教育》(京)2015 年第 201521 期 第 21-28页
内容提要：
通过分析我国职业教育各方利益相关者的权利需求，针对职业教育质量评价政策方面存在的问题，提出建设职业教育质量评价制度体系的基本思路，重点围绕中国特色职业学校教育的质量评价，确立新型职业教育质量观和评价观，凸显职业教育评价的多元化与跨界性，形成一个“四维整合、五方参与”的框架结构。
Policy Requirements and System Construction of Vocational Education Quality Evaluation
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键
词：
职业教育/质量评价/政策需求/制度建设
期刊名称：
《职业技术教育》
复印期号：
2016 年 01 期
中图分类号：G719.21 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2015)0021-0021-08
与普通教育相比，职业教育具有明显的特殊性，主要体现在培养目标与培养方式两个方面。职业教育应该具有不同于普通教育的评价体系，其质量评价应关注职业院校培养人才的特色。因此，剖析职业教育质量评价各利益相关者的利益诉求，对于进一步完善我国职业教育质量评价政策具有重要的借鉴意义。
一、我国职业教育各利益相关者的权利需求分析
“利益相关者”(Stakeholder)一词首次出现于斯坦福研究中心 1963年的内部备忘录中的一篇管理论文。20 世纪 80 年代，弗里曼在《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中提出了利益相关者的经典概念，利益相关者即指能够影响组织目标实现的或组织在目标实现过程中所能影响的团体和个人。由于法律法规是对利益相关者尤其是对直接利益相关者进行规范的最好文本，我们仅将《中华人民共和国职业教育法》作为认定职业教育利益相关者的基本依据，分析发现我国职业教育所涉及的直接利益相关者及其权利需求如下。
(一)政府及主管部门
政府及主管部门可以行使的权利包括：举办职业学校；指导和扶持职业学校；督导评估职业教育工作；领导、统筹管理职业教育发展。
(二)职业学校
针对学校自身，按照章程自主管理、组织实施教育教学活动，管理和使用本单位的设施和经费，拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；针对受教育者，可以招收学生或者其他受教育者，对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分，对受教育者颁发相应的学业证书；针对教职员工，可以聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分。近年来，尤其需要的是扩大职业学校的办学自主权，增强其自主办学和自主发展的能力，依法保障其在专业设置、招生规模确定、学籍管理、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权。
(三)行业企业
举办职业学校或委托学校实施职业教育与培训；参与职业学校的办学、决策；联合学校试验开发新技术及标准制定；利用金融、税收等手段支持企业参与职业教育；获得政府主管部门及学校人才培养、校企合作的指导与服务。
(四)受教育者
作为职业教育的对象，也是学习的主体，享有以下权利：接受教育教学；接受奖励资助；接受学业评价；维护自身权益；接受就业指导。
二、职业教育质量评价政策方面存在的问题
(一)政策现状与职业教育相关主体的权利需求不适应
突出表现为职业教育相关主体的权利需求实现程度得不到有效评价。长期以来，由于教育质量的抽象性，评价教育质量难度很大，因此，将教学工作与教学过程评价作为重要衡量标准。职业教育质量评价更多的是为
了评估而搞出一套评估方案的单一模式，职业教育相关主体的权利需求实现程度得不到有效评价。
(二)质量评价政策体系滞后，存在“政策漏洞”且日益凸显
在计划经济向市场经济转型阶段，伴随着职业教育事业规模的急剧扩张，制度政策需求异常旺盛，制度政策的有效供给必然出现不足。当前其突出表现，一是在政策上，职业教育质量评价面临“合法性危机”的问题。以高职为例，目前评估工作主要是依据 1990 年的《普通高等学校教育评估暂行规定》，而暂行规定只讲政府评估，未涉及社会参与，这在制度政策上限制了评价创新。二是在实践上，职业教育面临评价标准滞后的问题。如在《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》中，高职百名学生配备教学用计算机台数要求仅为 8 台，而现今中职教学用计算机拥有量每百生已要求不少于 15 台，等等。
(三)“跨界性”不足也是政策缺口的突出表现
由于职业教育自身具有教育与经济的双重属性，要求职业教育系统开放与合作，然而由于职业教育质量评价政策更多的是因袭于普通教育，自身的类型特征体现不充分。目前，支持跨界性的相关政策尚未成为具体的制度安排，体现跨界性、多元主体参与的质量评价体系远未建立，行业企业以及第三方评价尚未真正参与到质量评价中来，因此，提升多元性是制度政策设计的重要着力点。从职业教育自身的特殊性出发，建立职业教育质量评价制度体系，需要各利益相关者共同努力，多元主体参与，进行系统的顶层设计。
(四)传统的评价模式相对单一，存在一些弊端
由于教育教学质量的抽象性，人们往往习惯于将学校工作和教学评价作为职业教育的单一评估标准，单一的评估模式容易导致一些弊端。如，传统评估方法上的以静为主，导致学校把主要精力放在大量佐证材料的整理上，甚至出现做假现象，忽视了对人才培养工作全面的总结；评估结论上的等级观念，导致学校之间的互相盲目攀比，忽视了对自身存在问题及原因的深入分析、整改。即使是近年来改革成效显著的高职院校人才培养工作评估，其评估重心仍主要在学校层面，对内涵建设的引导深入到专业、课程层面不够，导致评估结果的好差与学校领导相关，不利于有效发挥专业主任、一线教师的积极性；行业企业专家虽然参与了评估，但用教育部门的指标体系和评价方式，其作用的发挥还非常有限。
(五)各类社会组织公共治理作用发挥不充分
我国拥有世界上最大规模的职业教育体系，各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强，政府部门不可能像以前那样“大一统”管理与控制。职业教育作为社会的一个子系统，随着形势的发展变化，迫切需要加快实现由办教育向管教育转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理。因此，推进教育治理体系和治理能力现代化，要注重培育和支持社会组织承接政府职能转移，充分发挥社会组织的作用，推动管办评分离。
(六)质量评价制度体系缺乏顶层设计
建设与现代职业教育体系相适应的质量评价制度是一项系统工程，需要在较短时间内形成新的体制机制，必须要有一个框架性的设计，政府要为未来我国现代职业教育质量评价制度体系的建设当好“舵手”。总体上看，当前现代职业教育质量评价制度体系仍然不够完善，存在制度缺口，缺乏顶层设计。下一步，要改变“摸着石头过河”的发展方式，制度政策设计要更加“按照职业教育的规律办”。鉴于我国的实际情况，制度体系建设应坚持分步实施，根据经济社会发展的阶段性特点和实际，确定阶段性任务、工作重点、具体模式等。
三、职业教育质量评价制度体系的建设思路
(一)明确基本前提：重点围绕中国特色职业学校教育的质量评价
从国际职业教育比较来看，政府主导、行业指导、企业参与是世界各国尤其是发达国家推进职业教育健康发展的普遍规律；但学校究竟是作为职业教育的主体还是合作方或参与方，则由于各国发展职业教育的基本模式不同，从而使得学校教育在职业教育中的地位和作用也有不同[1]。建立在学校教育框架基础上的职业教育体系，是基于我国基本国情的战略选择。我国作为一个人口大国，劳动年龄人口平均受教育年限相对较低，人口受教育程度需要进一步提高。同时，伴随着中国经济高速发展，直接刺激产生了对大批高技能人才的需求。2012 年国民经济和社会发展统计公报显示，全国劳动年龄人口达 9.3 亿人，首次出现下降。在 2030 年以前，中国劳动年龄人口将会稳步地、逐步地有所减少[2]。有专家认为，廉价劳动力时代的结束就是技工时代的开始，而且还会再进入高级技工时
代、专业人才时代，这是新人口红利[3]。因此，全日制的、适龄青年的、职前的、学历的、中职与高职并重的职业教育体系成为中国特色发展道路的选择。
我国职业教育走出了一条自身发展之路，类型特色不断凸显。《2012中国高等职业教育人才培养质量年度报告》将中国特色的高等职业教育论述为“高等教育中主要实施专科学历教育的高等学校教育，职业教育中以招收应届高中毕业生为主的全日制教育，培养目标是生产、建设、服务、管理一线的高技能人才，以政府为主导、以学校为主体、校企合作共同育人，以服务为宗旨、以就业为导向、走产学研结合发展道路”。《2012中国中等职业学校学生发展与就业报告》认为中等职业教育是“国家教育事业的重要组成部分，现代职业教育的重要主体，工学结合校企合作的培养模式，‘进得来、上得起、学得好、出得去’，不可替代的经济社会贡献”。政府主导、学校主体、全日制教育、培养技术技能人才、校企合作等逐渐成为中国特色职业教育的关键词，职业教育正在发生质的飞跃，改革思路基本形成共识。因此，构建我国职业教育质量评价制度体系，必须立足于我国现代职业教育建设的实际，重点就是围绕职业学校教育的质量评价，充分凸显现代职业教育体系的 3 个重要特性：一是外部适应性，适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，质量评价必须把适应社会需要和增强学生发展能力作为根本标准，要有行业企业等社会各界的广泛参与；二是内部适应性，体现终身教育理念，强调人的终身发展，质量评价既要重视培养学生的学习能力，也要强调面向人人，坚持全日制教育与各
类职业培训并举并重；三是内在协调性，质量评价要兼顾中等和高等职业教育协调发展，统筹协调各级政府、各个行业在评价中的作用。
(二)形成基本理念：确立新型职业教育质量观和评价观
当前，职业教育人才培养仍在很大程度上面临着“下不去，用不上”的结构性矛盾。以农业类专业为例，过去 10 年中等职业学校培养了大批农业类专业学生，仅“十一五”期间就有 300 多万毕业生。但是人口普查数据分析发现，过去 10 年全国具有高中文化水平的农业人口仅增加了 6万人。那么，职业教育为农村和农业培养的大批人才哪里去了？解决技术技能型人才供需结构性矛盾，亟待建立新的职业教育质量观和评价观。事实上，职业教育质量与职业教育的使命、目标以及执行结果高度相关。我们认为，基于职业教育的使命和目标，职业教育的质量观应该由学生发展、学校工作、政府责任、服务贡献等 4 个维度组成[4]。其中，学生发展是教育质量之本，是衡量职业教育质量的结果性指标；学校工作包括办学资源和教学过程，是衡量职业教育教学质量的描述性指标，在以往的教育评价中具有十分重要的地位；政府责任是职业教育督导督政的重要指标，由于我国职业教育在同层次学校教育中的回报率和吸引力较低，市场难以调节高素质劳动者和技能型人才短缺的矛盾，政府推动成为职业教育质量的保障性指标；服务国家和地区发展战略是职业教育适应经济社会发展需要的重要使命，是衡量职业教育质量的贡献性指标。
在新的职业教育质量观基础上，需要加快确立服务区域发展的职业教育质量评价观。转变单纯以升学率、高端就业率等为评价指标的传统质量
观，围绕十八大关于全面建成小康社会、服务城镇化和现代农业发展的要求，鼓励职业学校毕业生在三线城市、在县域和农村地区就业，逐步建立毕业生专业对口率等评价指标，围绕“培养什么人”，评价“如何培养人”，形成新的职业教育评价制度，解决毕业生“下不去”的结构性矛盾，引导职业教育为当地工业化、城镇化、农业现代化服务，突破全面建成小康社会过程中的人力资源瓶颈，实现职业教育改革红利。
(三)构建制度体系：凸显职业教育评价的多元化与跨界性
结合我国经济社会与文化教育的发展背景，进一步推进管办评分离、服务教育治理体系和治理能力现代化的要求，我们提出到 2020 年教育现代化基本实现之际，构建适应转型期发展需求、体现“跨界性”评价目标与任务、多元主体参与、社会评价为主体的现代职业教育质量评价制度政策体系，推动形成“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的新格局。具体而言，这一制度体系应该是一个“四维整合、五方参与”的框架结构，具有社会评价为主体的特征，与中国特色现代职业教育体系相适应的制度体系。所谓“四维整合、五方参与”就是以学校评价、专业评价、教学常态评价、政府责任评价等 4 个维度为主要内容，政府、学校、学生、行业企业、第三方专业组织等多元主体共同参与；社会评价为主体意指把职业教育的评价权和监督权更多交给社会、回归社会，推动管办评分离，形成“社会评职业教育”的教育治理模式，这包括发挥行业企业的作用和第三方专业组织的功能。
图 1 “四维整合、五方参与”社会评价为主体的职业教育质量评价制度体系
1.“四维整合”
学校、专业、...