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“ 十四五 ” 期间优化营商环境的重要意义与重点任务
作者：张占斌
来源：《行政管理改革》 2020 年第 12 期
[作者简介] 张占斌，中共中央党校（国家行政学院）马克思主义学院院长、教授、博士生导师。
张占斌
[摘 要] “十三五”期间我国优化营商环境取得明显进展，进入“十四五”时期，优化营商环境具有特殊重要的意义。要把优化营商环境作为政府推动发展的首要任务。针对当前我国营商环境存在的一些突出问题，精准施策，在市场准入、简化程序、公平待遇、破除垄断、稳定政策、司法保护等多项重点任务上下功夫，着力推进“十四五”时期营商环境的优化。
[关键词] “十四五”；营商环境；政府职能
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
“十四五”时期，中国特色社会主义事业发展进入新阶段。新时代新发展阶段也面临着新机遇和新挑战，面对中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，必须坚持战略思维和底线思维，稳住阵脚、保持定力，真正把我们自己的事情办好，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。政府是推动发展的主体，政府推动发展的首要任务在不同时期有不同侧重。“十四五”时期政府推动发展的重点是打造一流的营商环境，或者说以打造世界一流的营商环境为目标。
2020 年 6 月至 8 月，笔者参加了由全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民任组长的全国政协经济委员会调研组，就“十四五”期间优化营商环境的重点进行专题调研。调研组先后听取了国家发改委、国家市场监管总局、司法部等部门的情况介绍，选取了国有、民营和外资企业共 100 多家进行调研，其中座谈调研 30 多家、书面调研 70 多家。还针对相关问题到北京、天津进行了专项调研。从调研情况看，企业充分肯定近年来营商环境的持续改善，对继续优化营商环境非常关切，提出了很多有针对性的意见建议。
一、“十三五”期间优化营商环境取得明显进展
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视营商环境的改善和优化。党的十八届三中全会对全面深化改革作出部署，中央成立全面深化改革领导小组，系统整体设计，努力推进市场化改革。国务院积极推动“放管服”改革，每年召开全国性会议进行部署，全国人大和地方人大加强了推动营商环境改革立法工作，全国政协和地方政协围绕营商环境改善建言咨政，这些对优化营商环境都起到了非常重要的推动作用。在党政机构重组的同时，各级政府“放管服”举措相继推出，营商环境得到持续改善。据世界银行发布的《2020 年营商环境报告》显示，中国营商环境便利度已跃居第 31 位，比 2018 年提升 43 位，连续两年被世界银行评为“年度十大最佳改革者”，位列东亚及太平洋地区第 7 位。
一是市场准入大幅放宽。大幅削减行政审批事项，终结非行政许可审批。全面改革商事制度，实行全国统一的市场准入负面清单制度。加快服务业重点领域开放，放宽金融业、制造业、农业准入。加大自贸试验区开放试点，开启了海南自由贸易港建设步伐。
二是有效降低企业运营成本。把持续推进减税降费和“营改增”结合起来，2019 年全年累计减税降费 2.36 万亿，2020 年预计超过 2.5 万亿。对各种不必要的证明和繁琐手续进行清理，取消证明事项超过 1.3 万项。对中小企业实行普惠性优惠政策，清理涉企收费和降低融资、用能、上网、物流等成本。
三是注重公正监管执法。推进“双随机、一公开”监管和信用监管、重点监管的结合，全国信用信息共享平台联通 44 个部门。推行“互联网+ 监管”。对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等实行全覆盖严监管。加大产权特别是知识产权保护力度。
四是政务服务更加便捷。各地推出“一站式服务”“一网通办”“最多跑一次”“一次不用跑”“服务事项清单化、标准化”等改革举措。北京市推出企业综合服务包，提供“管家式”服务。开办企业流程持续简化、时间缩短。仅 2019 年，新设市场主体 2179 万户，日均达到 2 万户，市场活力不断增强。
五是法规和政策逐步完善。出台了《中华人民共和国民法典》《外商投资法》《外商投资法实施条例》《优化营商环境条例》等。据不完全统计，2017 年以来，党中央、国务院、各部委出台优化营商环境相关政策文件超过 200 份。北京市、天津市等多地还出台了专门针对优化营商环境的地方性法规、相关政策文件以及实施方案和行动计划。
二、“十四五”期间要把优化营商环境作为政府推动发展的首要任务
经济社会发展的动力，源于市场主体的活力和创造力，这在很大程度上取决于营商环境。营商环境没有最好，只有更好。“十四五”时期，政府推动经济发展并不仅在于直接投资、招商引资，首要任务是优化营商环境。
之所以做出这样的判断，与我们对优化营商环境时代内涵的认识有关。从最宽的角度来理解，就是要坚持市场化、法治化、国际化的原则，建立高标准、高水平、高质量的市场经济。市场化、法治化、国际化是统一的，营商环境是“三化”的统一。这就是国家经济发展的环境，就是改革开放要达到的目标，就是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从狭义上看，就是市场主体经营的环境，包括法治环境、市场准入、政策环境（财税金融）、规划环境、竞争环境、政府服务、基础设施、人力资本，等等。这里有硬件的，更多是软件的。同时，更多取决于治理，把制度优势转变为治理效能，用治理效能实现制度的优越性。社会主义制度要赢得比资本主义制度更大的优越性，就必须解放、创造和保护先进生产力。我国社会主义制度优越性，要通过优良的营商环境展现出来。
营商环境就是市场主体准入、投资、建设、生产、经营、流通、物流、回款等整个活动的环境，可以说是一个价值链、生态圈。我们必须营造一个好的价值链、生态圈。营商环境的好坏由谁来评价？评价的标准是什么？当然，现在国际国内都有一些评价机构，每年就相关问题做出评价。但归根到底，市场主体是裁判者，市场主体说了算。也就是说企业是裁判者，企业说了算。企业认同，愿意创新创业，就说明营商环境好。企业不认同，不愿意创新创业，就说明营商环境差。
“十四五”时期，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步期，也是全面建成小康社会成果的进一步巩固期；是推动经济社会发展再上新台阶的重要战略机遇期，还是落实新发展理念要求爬坡过坎的攻坚期；是国际经济政治格局深刻调整变化带来的严重挑战期，更是维护我国国家利益和经济安全的关键期。无论从底线思维还是战略思维角度衡量，优化营商环境都具有特殊重要的意义，重点可以从三个方面来看：
（一）优化营商环境是坚持和完善中国特色社会主义制度，建立更加完善的市场经济体制，完善治理体系和提高治理效能的需要
在中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化的背景下，为应对世界百年未有之大变局，为实现中华民族伟大复兴的战略全局，我们必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。2020 年 5 月，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，“在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”。按照这一要求，我们的营商环境目前还存在不少问题。必须处理好政府与市场关系、政府与社会关系、市场与社会关系，在关键性基础性重大改革上有突破有创新，解放、创造和保护先进的生产力，重点完善产权制度和要素市场化配置，创新政府管理和服务方式，完善市场经济法律制度，以高水平的开放推动深层次市场化改革，实现“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的要求。这是建设一个好的市场经济体制，体现制度优势，完善国家治理体系，增强治理能力，提高治理效能的迫切需要。
（二）优化营商环境是政府精准推进供给侧结构性改革，增强发展动力和活力，持续推动经济健康发展的需要
改革开放后很长一段时间，地方政府为了推动经济发展，对直接投资、招商引资有极大的热情，GDP 的高增长几乎是“一俊遮百丑”，这让我们看到了很多粗放增长的场景，但也遗留了许多问题，比如一些优惠政策突破底线，圈地囤地不开发，野蛮开采矿产，破坏生态环境等。党的十八大以来，为适应经济新常态的趋势，党中央强调在新发展理念引领下，推进供给侧结构性改革，建设现代化经济体系，从高速增长转向高质量发展。转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，不仅仅是市场的事情，也需要政府更好地发挥作用。优化营商环境是经济发展的重要条件。优化营商环境当然对招商引资和 GDP 增长有帮助，但优化营商环境不仅仅是为了招商引资，也不仅仅是为了 GDP 增长，而是坚持以供给侧结构性改革为主线，在稳住经济基本盘的前提下，不断提高经济增长的质量，促进经济持续健康发展。当前，我国经济发展遇到不少困难，需要增强经济发展的动力和活力。优化营商环境的主体是政府，政府自身也需要精准推进供给侧结构性改革，提供更好的公共产品和公共服务。一方面，市场发挥决定性作用，取决于政府在多大程度上放权、减权、减利，这是一场刀刃向内的向市场放权、给企业松绑、让群众便利的政府自我革命。另一方面，加强事中事后监管也是政府的职责，应从事前审批型政府、经济发展的竞争者，转向服务型政府。这也是对政府增强服务意识、提升服务效率、有效公共服务供给的“大考”。
（三）优化营商环境是保护产业链供应链安全稳定，维护国家产业和经济安全，提升国际竞争力的需要
当前，国际经济、政治、文化、安全等各方面都在发生深刻调整，新冠肺炎疫情全球流行使这个大变局加速演变，世界进入动荡变革期，不稳定不确定性因素增加。经济全球化遭遇逆流、一些国家保护主义和单边主义盛行，民粹主义、种族主义等思潮活跃，社会骚乱此起彼伏，局部战争时有发生；地缘政治风险上升，许多国际公约、国际准则失效，国际秩序重构处在关键路口。大国博弈加剧，美国作为守成大国为维护其世界霸权和领导地位，采取多种措施遏制中国发展，对我国社会主义现代化建设带来不利的国际环境。面对当前全球化遭遇逆流等国际经贸环境的深刻变化，我们必须在一个更加不稳定不确定的世界中谋求国家发展，做好较长时间打持久战的思想准备和工作准备。要形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争的新优势，必须保障产业链供应链安全稳定并提高竞争力。现在这方面已经出现了不利的情况，有些产业链供应链断裂了、脱钩了，有的外企、民企走了，低端的产业、企业生存不了，高端产业、企业却进不来。应对这些问题和困难，一方面要“卧薪尝胆”式的创新，解决“卡脖子”问题，实现自主可控，真正本土化；另一方面，要增强对外资的吸引力和对现有外资企业的粘性，使之不愿意离开中国。这两个方面，都取决于是否能创造世界最优的营商环境。营商环境好了，就可以用国内稳定优化营商环
境的确定性，对冲不稳定不确定的世界。未来的竞争，从一定意义上说就是营商环境的大比拼，国际竞争也是营商环境的竞争。我国社会主义制度优越性，要通过优良的营商环境展现出来，就必须解放、创造和保护先进的生产力。
三、“十四五”时期优化营商环境的重点任务
“十三五”期间优化营商环境取得的成绩，是继续前行的重要基础和良好起点。我们要努力在危机中育新机、于变局中开新局，掌握发展的主动权，必须在继续优化营商环境方面取得新的突破和进展。当前我国营商环境还存在一些问题，主要是：各种准入限制、审批许可等不合理的管理措施还比较多。事中事后监管落实不到位，市场监管不公、检查任性、执法不力等问题依然突出。地方保护主义现象依然存在，各类企业难以平等参与市场竞争。中介机构与行政机关脱钩不彻底，涉企收费存在不合理现象。政务服务意识不强，办事效率不高。我国营商环境与国际先进水平相比仍有较大差距，有些指标排名还比较靠后。总的来说，营商环境在市场化、法治化、国际化方面还有不少差距，需要我们精准施策，补短板、强弱项。综合各方面的情况，“十四五”时期，优化营商环境应突出以下十项重点任务：
（一）减少审批，放宽准入
要继续取消或放宽市场准入限制，打破各种各样的“卷帘门”“ 玻璃门”“ 旋转门”。现在看，市场准入“三重门”放得仍然不够，在市场准入、经营许可、招投标、军民融合等方面，还有改进空间。要继续放宽石油、天燃气、电力、电信、铁路、金融、水利、医疗、教育、文体等基础产业和服务领域的市场准入。现在全国实施了负面清单制度，已经做了不少压减，但负面清单事项仍然偏多，清单之外的障碍也不少。中央和地方层面设定的行政许可还可压缩。要继续压减工业生产许可证，继续清理减并一些资质资格许可事项，取消一些备案登记、年检认定等。要取消各地自行设置的高于全国统一准入要求的各类行业监管条款。
（二）简化程序，线上办理
大道至简，政简易从。当前有的地方政务服务审批事项不够集中、窗口设置不够合理、办事指南不够清晰，大厅办事人员能力素质跟不上，部分事项申报材料多、审批流程复杂、办理过程缓慢、办事成本高。部分企业反映，房地产从拍地到领取施工许可证需要 3-4 ...
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