李梦真 吕 晓, 薛 萍
[内容提要] 宅基地资格权是保障农民对宅基地享有资格的权利,为明确其内涵界定及实现方式,利用文献计量、可视化分析等方法梳理其现有的学说与实现路径,尝试厘清与宅基地资格权相关研究主题之间的关系,为深化宅基地制度改革提供参考借鉴。依据 CitespaceⅤ可视化分析结果显示:目前专门针对宅基地资格权的发文量总体偏少,研究机构多为高校,涉及法学和公共管理学等学科;宅基地资格权领域的相关热点可归纳为“资格权内涵界定”、“资格权实现路径”、“乡村振兴”;学术界对宅基地资格权内涵界定与实现方式进行了深入研究,但相关研究普遍认为其在实践过程中仍面临着确权不清及相关制度不健全等问题;宅基地资格权未来的研究趋势集中在权利性质实施、有偿退出等方面。
为保障农户的基本居住需求,切实提升土地财产利益,中央在2018年提出探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”的重大改革举措,改变了宅基地“两权分离”的制度模式[1]。而就立法现实而言,宅基地使用权在《物权法》以及《民法典》中均被明确地界定为在农村集体土地之上建立的“用益物权”[2]。但是宅基地资格权却如同习惯法般存在,尚属未能在正式立法文件中得以明确界定的政策术语[3]。我国宅基地“三权分置”改革的探索过程中,资格权的生成和实现主要形成了“宅基地使用权说”和“成员权说”两种学说[4]。由于“资格”对应于某一主体取得、拥有民事权利或从事民事活动的条件、身份[5],部分学者认为主体资格的获取先于成员权[6],即宅基地资格权是农民享有集体经济组织成员权和获得成员专有利益的前提[7]。作为新创设的权利种类,宅基地资格权内涵界定和宅基地制度实践过程中出现了许多问题亟待解决,引发了学术界的广泛探讨。例如,李谦[8]对宅基地资格权的内涵和权利内容进行界定,鄂施璇、王兆林[9]等对宅基地资格权实践途径等方面进行了深入分析。综合来看,已有研究目前涉及法学、公共管理学、社会学等多学科领域,数量庞大,但对宅基地资格权理论探究与实践案例的总结性研究尚比较缺乏。鉴于此,本研究利用CiteSpaceV软件对CNKI数据库中宅基地资格权相关研究成果进行可视化总结分析,梳理总结国内宅基地资格权的研究热点与进展,期望能为推进宅基地三权分置理论研究与实践进展提供参考与借鉴。
(一)数据来源
本文数据来源于中国知网数据库(CNKI),以SU=(‘宅基地’)、AND SU=(‘资格权’)为检索词在CNKI进行专业检索,在2002-2022年的时间范围内,检索期刊类型的文献,共获得393篇文章。每条文献数据内包含文献题目、作者、研究机构、关键词等信息。将初步检索的文献进行去重和整理,以提高定量分析的科学性与准确性,剔除新闻、会议、征稿通知和不相关研究文献,最终得到377篇有效文献作为可视化分析的基础依据。
(二)研究方法
CiteSpaceV是由美籍华人陈超美教授开发的一款文献可视化分析的软件,适用于动态、多元、可持续的复杂网络分析[10]。基于此,本文以中国知网(CNKI)中获取的有效期刊文献为研究样本,利用CiteSpaceV软件可视化分析后的结果以知识图谱的形式展示出来,以文献聚类分析和文献评述等方法,梳理归纳出宅基地资格权的相关研究热点及演进趋势。
(一)研究作者与机构
研究作者是推动研究领域发展的动力,利用CitespaceV识别出发文量排名前5的作者和机构。如表1所示已有学者在此领域进行了深入研究,但研究作者间的合作较少且多以同一研究机构内部合作为主,研究机构多为高校。
表1 排名前5位的宅基地资格权研究作者与研究机构发文量(篇)
(二)热点关键词共现分析
利用CitespaceV软件对关键词进行共现分析,选取频次3次及以上的关键词出现在图谱上(图1),共含230个节点,252条连线,网络密度为0.0096。图谱中节点及外圈颜色越深代表关键词出现时间越近,节点规模大小代表关键词中心性的强弱。图1所示“宅基地”、“三权分置”、“资格权”、“使用权”和乡村振兴”等关键词中心性较强,说明这些主题为宅基地资格权领域的研究热点。
图1 宅基地资格权研究热点关键词共现图谱
(三)聚类分析
利用CitespaceV对关键词进行聚类分析,选择对数似然比(LLR)算法,保留频次5次及以上的关键词,形成聚类图谱(图2)。当模块值大于0.3时表明类团结构划分显著,平均轮廓值大于0.7表明聚类高效率且具有信服力[11]。本次聚类模块值为0.886、平均轮廓值为0.99,表明此次聚类成功。
图2 宅基地资格权研究热点关键词聚类图谱
将聚类结果汇总整理为宅基地资格权研究文献的关键词聚类表(表2),依据图谱显示结果,结合2018-2022年的研究热点及相关文献,本文将宅基地资格权领域内相关研究热点归纳为“资格权内涵界定”、“资格权实现路径”和“乡村振兴”三个主题。
表2 宅基地资格权研究文献的关键词聚类表
(一) 宅基地资格权内涵及权属界定之论述
1.宅基地资格权内涵界定现有学说梳理
目前学术界关于宅基地资格权的界定大致分五大类学说。第一类是成员学说,认为农村集体经济组织人员凭借其成员身份要求集体免费分配宅基地的权利[12]。第二类是分配请求学说,认为农户基于其成员身份请求集体为其赋予宅基地分配请求权和受让权[13]。第三类是剩余学说,认为宅基地资格权是农户在取得宅基地使用权后分置出次级使用权,该次级使用权进行流转之后所剩余的权利[14]。第四类是独立学说,宅基地“三权分置”不能独倾于其中某一个功能,应构建独立于宅基地所有权与使用权的宅基地资格权,并以此为核心平衡宅基地各权利之间的关系[15]。第五类是包含多重权利组合的复合权利学说,其一为“资格取得权+剩余权”的复合学说,认为在不同的发展阶段宅基地资格权拥有不同的权利内涵,即在宅基地取得前表现为取得获取资格,将宅基地流转之后转变为剩余权[16]。其二是“资格取得权+实体财产权”复合学说,认为宅基地资格权是集体经济组织成员凭借其成员身份,对宅基地享有完整权益的一项权利,具体表现为集体经济组织成员在宅基地分配落地后,获取宅基地确权、抵押、流转、建造住房等权利,实现相关财产权益[17]。
2.宅基地资格权现有学说内涵分析
产权问题始终是农村宅基地制度改革的核心[18]。在现代产权分置过程中,所有权位于分置的第一级,从所有权分置出来的产权位于第二级,此后被分置出的各级产权在内容与期限等方面均小于上一级的产权。由此推论,宅基地集体所有权位于第一级,农户资格权被分置于第二级,宅基地使用权被分置于第三级。将宅基地资格权界定为成员权与产权层级分置理论逻辑相悖。因为将资格权等同于身份权不仅违背产权分置的“同性”规则,也无法从所有权中分置出不同性质的身份权[19]。在分配请求学说中,转让期内收益部分不公平分配及出让期满后宅基地无法及时收回将会造成宅基地制度的混乱。剩余学说认为,宅基地使用权在《物权法》中被界定为一项用益物权,具有权能清晰的内涵,视资格权为使用权的衍生权,可为宅基地资格权的内涵界定和物权保护提供法律依据。然而这种衍生并流转出去的使用权属于一种次级用益物权,与宅基地资格权在权利内容与期限等方面无法完全协调,故宅基地资格权是否可以成为一项独立的物权客体仍存在疑问[20]。在复合权利学说中,“资格取得权+剩余权”需要根据不同的时间段来划分相应的权利内容,但是在权利的前后转变中无法明确权利转变的分界点,不符合权利内涵界定的要求。“资格取得权+实体财产权”将宅基地的资格权取得扩大到实体财产权,一方面超过了宅基地资格权的政策含义,另一方面设置过多权利增加了宅基地资格权内涵的糅杂性,使权利界定变得更加混乱[21]。在此笔者赞同独立学说的观点,将宅基地资格权与使用权相分离并使两者分立于相对独立位置,不仅可以避免出现成员学说中的宅基地资格权身份化现象,也可以摆脱分配请求学说中物权路径依赖风险,为宅基地资格权改革与探索预留出充足的空间。
3.宅基地资格权法律属性界定
我国《物权法》和《民法典》沿袭以物为所有权客体,构建绝对所有权结构的物权理论[22]。宅基地资格权兼具双重权能,即宅基地资格权不仅具有人身依附性的身份权能,还具有宅基地可自由流转、占有、使用与收益等权利[8]。一部分学者认为,新中国成立以来,祖屋产权未发生改变且与宅基地具有历史同源性,因此,宅基地资格权具有非人役权和无期限用益物权的特点,应将此种资格权法定为物权化的用益物权[3]。但也有学者对这一观点持否定态度,认为宅基地资格权是从宅基地使用权中派生出的次级使用权,次级使用权应归属于“债权型利用权”的范畴,而非用益物权[14]。学者刘征峰也认为宅基地资格权属于集体经济组织成员权实体内容,不应直接归属于用益物权[23]。我国宅基地制度改革未偏离一般物权法理,宅基地所有权人主要为农村集体经济组织和国家,其所有权与传统大陆法系中的所有权相对应,故资格权应设为一项独立的用益物权,并具有“类所有权”的属性[24]。
4.宅基地资格权权能组成
在宅基地“三权分置”中,所有权属于农村集体经济组织,资格权属于组织内的成员,并承担宅基地分配请求、出让申请、超过固定使用期限后为农户自动续期等功能[25]。宅基地分配请求权是保障农户在初始分配阶段获取宅基地“占有”权能[26]。在固定期限内,宅基地使用权被设为一项承担收益、处分等功能的用益物权。因此宅基地资格权在所有权与使用权之间有着承上启下的作用,形成“所有权—资格权—使用权”三权分置改革路径[27]。宅基地“三权分置”制度核心是为了保障农户的居住条件,但随着农民进城落户和外出务工等原因,宅基地的居住保障与福利性功能逐渐弱化[28]。宅基地资格权特有的居住保障功能,决定了其权利主体的仅限于集体经济组织内部成员,导致宅基地流转过程中其财产收益功能受到不同程度的限制。因此,孙建伟认为资格权在承担为集体成员分配宅基地功能的同时,还应注入具有相对独立的权利内涵,即兼具人身权和财产权双重功能[29]。在推进宅基地财产化改革的过程中,保持保障农户基本居住条件与还权赋能之间的动态平衡[30]。
(二) 宅基地资格权实现路径梳理
1.宅基地资格权实现的理论研究
为避免宅基地资格权成为虚设,必须加快探索资格权的认定办法、行使条件等实现路径。我国大部分地区习惯以集体经济组织成员的身份来实现无偿请求宅基地分配资格。以“身份权”构建农户资格权推动宅基地从集体内部向外部的流转,实现宅基地从住房保障功能向财产价值功能的转换[31]。户籍是身份认定必不可少的依据。由于户籍与宅基地具有历史同源性,当前大部分地区仍仅以权利人拥有农村户籍来确定其具有资格权。但这会导致对空挂户、外嫁女、入赘婿等人员的资格认定产生偏差[32]。为解决单纯的“户籍决定论”引起的宅基地流转封闭性局势,部分试点地区采取将权利人的实际居住时间、对集体组织贡献等与户籍结合作为资格权认定的依据[33]。也有试点地区坚持“一户一宅”,以户为单位获得向集体请求一定面积的宅基地或份额的资格,还有资格权人放弃宅基地实物将其折现或者换算成股权合并到集体经济组织内,以集体为单位获得宅基地的使用和收益资格[34]。更有将权利主体扩大,以共商共建的形式赋予集体外部人员共同使用宅基地的资格[35]。开展资格权确权登记工作和颁发相应证书,保障其合法权益[36]。此外宅基地资格权丧失、放弃及重新获取等特殊实现方式也亟需探索。农户放弃宅基地资格权应遵循自愿有偿原则,农民进城落户且将户籍迁出农村集体经济组织后可认为符合集体成员资格丧失的条件,但未享受城市社会保障的户籍迁出者,再次申请加入原农村集体经济组织时,原农村集体组织应给予批准[37]。与前述这种暂时性退出相比,永久性退出成员在获取相应补偿后,退出人及其后代都无法再次获取集体成员身份资格,进而失去宅基地资格权的居住和利益保障[38]。
2.宅基地资格权实现的地方实践样态
2018年中央一号文件出台前,“宅基地资格权”一词首先出现于义乌市对宅基地三权分置的改革探索中,政策正式出台后,全国多地出现了一系列地方实践范例。“义乌模式”打破现有的宅基地村庄边界局限,将资格权作为成员权,允许宅基地在义乌市域范围内跨集体经济组织流转,实现宅基地所有权、资格权与使用权的分离[39]。贵州省的“湄潭模式”在实现宅基地对农户居住保障后,转变多余宅基地的土地利用类型,以集体经营性建设用地的利用方式进入土地市场交易。但是从政策含义来分析,宅基地“三权分置”应该是集体经济组织、农户、社会主体三方权利主体同时对宅基地享有不同权利分配[40]。而“湄潭模式”的改革重点在于宅基地转变为集体经营性建设用地后土地使用权的流转,而非政策所强调的对宅基地改革的创新。四川泸县因劳动力流失导致大量宅基地闲置,故采取共建共享的方式允许本集体经济组织之外人员获取进入村集体的资格,可吸引大量社会资金,有效实现盘活闲置宅基地的目标[41]。浙江省的“象山模式”以宅基地“三权分置”政策内涵为导向布置权利分配格局,村集体持宅基地所有权,农户持资格权,投资方持使用权,三方共同签订《农村宅基地使用权流转三方合同》后由投资企业对宅基地及地上建筑进行改造经营或在合同期内进行再流转及抵押,形成以政策支持为基础,以市场为导向的新产业发展模式[42]。“旌德模式”、“象山模式”与“义乌模式”在改革本质上都是对宅基地制度进行改革,但在“旌德模式”中,地方政府在确权登记方式上产生了相应创新,通过为交易当事人颁发宅基地所有权证、农户资格权证和宅基地使用权证三个证书来区分交易主体不同的权利类型[4]。
3.宅基地资格权实现的障碍与破解路径
宅基地所有权和使用权在相关制度演变中已得到较为完善的发展,但宅基地资格权在实现过程中仍存在着权利主体不明、实现路径不清和实践经验不足等障碍[43]。相关立法缺失是宅基地资格权实现过程中障碍持续存在的主要原因。宅基地资格权保障机制缺失和权利主体不明确造成宅基地资源错配[44]。因此需要建立健全的法律机制,坚持宅基地资格在“三权分置”中的关键地位,推进宅基地资格权的立法进程稳固其保障功能。其次,农村的教育资源分配不均限制了农民认知水平[45]。农户对土地政策认知不足,对自身所拥有的权能模糊不清而缺乏政策响应,阻碍着我国相关法律法规的推进及农户对切身利益的维护[46]。因此,地方政府加大土地政策的宣传力度,提高权利主体对相关法律法规的认知水平是解决宅基地资格权实现障碍的主要措施。此外,宅基地资格权的范围和开放程度也是宅基地实践探索过程中的一个重大敏感问题。对此,需要根据农民的城市就业情况以和社会保障程度逐步开放宅基地资格权范围[47]。谨慎对待宅基地入市交易转变为城市建设用地,认识并建立相关的风险防范机制。
(三) 宅基地资格权实现助力乡村振兴
土地制度变革与经济结构转型使农村劳动力和土地从农村向城镇转移,推动了城镇化发展进程[48]。乡村地区发展逐渐衰退,农村人口老龄化加剧,空心村等问题突出,宅基地大量闲置且具有分散性。为了盘活农村存量建设用地,解决存量宅基地的权属争议和增量宅基地资格认定问题。中央在《乡村振兴战略规划(2018-2022)》中提出宅基地“三权分置”这一创新性的配套政策。即以保障农户对宅基地的资格权及地上住房所有权为前提,对存量宅基地进行流转,为防止农民退出宅基地后居无定所,不能取消宅基地资格权流转与退出的限制[49]。在宅基地“三权分置”政策推进过程中,首先实现资格权对农户居住保障功能和收益功能,而后通过市场机制推进宅基地使用权流转,为推动乡村振兴提供有力支撑[50]。乡村振兴的关键是生活富裕,以资源禀赋和发展优势为着力点的村庄在发展失衡的局面下,探索乡村体制机制创新,以宅基地资格权空间置换促进城乡人员的合理分布以及产业布局重组[51]。
(一) 宅基地资格权研究演进分析
利用CitespaceV对聚类关键词进行时间路径演化分析,并将相关演化信息显示在知识图谱(图3)上。结合时间图谱及大量相关文献,本文将宅基地资格权的研究历程可归纳为四个方面:一是从法律角度探讨宅基地资格权权属问题,从“两权分离”到“三权分置”的制度变迁历程对宅基地制度改革进行法律思考,全方面推进宅基地资格权的法制建设。二是研究资格权与使用权之间的关系,对资格权与使用权的权利性质研究转向权利构造研究。三是发挥部分试点地区改革成功的示范作用,提出资格权确权登记的实施路径,以宅基地资格权实现助推乡村振兴。四是对宅基地资格的研究由权利结构解读转向内在逻辑制度设计。
图3 宅基地资格权研究文献的关键词聚类主题演化图谱
(二) 宅基地资格权研究前沿展望
基于CitespaceV的关键词突变图谱(图4),结合国家对城乡发展和宅基地制度的整体改革动向,本文将宅基地资格权领域的未来研究热点主题总结为以下四方面:
(1)宅基地资格权的权利性质。学术界对于宅基地资格权是否属于用益物权持续进行研究,其权属的界定对宅基地“三权分置”制度推进具有重要意义。加快相关立法建设,解决农村宅基地的错配、隐形流转、违建等问题,明确资格权的权利构成与属性,实现宅基地所有权、资格权和使用权与相应主体对应。
(2)宅基地资格权实现路径研究。宅基地的制度框架封闭、村民自治管理不透明、权利主体不明且现有权利主体难以获得相应居住与利益保障等问题,都在不同程度上阻碍宅基地资格权的实现。未来应该借鉴部分试点地区改革成功的经验,推动宅基地资格权的认定、行使与流转等实现形式进行深入研究。
(3)宅基地资格权有偿退出研究。引导进城农民以获得退出补偿为条件自愿放弃宅基地资格权。但在退出过程中,退出补偿不足、缺乏城市社会保障均导致农户退出意愿不强,农民“带地进城”的现象增多。因此如何建立稳定的退出补偿资金来源机制,完善城镇住房和社会保障体系,加强农户对政策的认知与理解,都是亟待解决的重大难题。
(4)农户资格权保障机制研究。农村人口在城乡融合发展的过程中大量外流,致使大量宅基地出现闲置现象。为保障农民权益完整和实现盘活宅基地的目标,必须探索保护农户宅基地资格权退出、丧失、重新获取以及保留等多种实现途径和制度保障,明确资格权的人身和财产功能,解决宅基地制度改革的后顾之忧。
图4 宅基地资格权突变词演化图谱
本文基于CitespaceV软件对2002-2022年宅基地资格权研究领域的文献进行可视化分析,结果显示,目前以“宅基地资格权”为主题的文章发文量总体偏少,研究机构主要为高校且不同机构间的作者缺乏合作,研究呈现法学、社会学、公共管理学等多学科交叉联系的特点。热点关键词主要归结为于“资格权内涵界定”、“资格权实现路径”、“乡村振兴”三大领域。
(1)学术界对宅基地资格权内涵界定颇具争议,主要以权利主体、权属性质、权能组成及其范围为切入点,对宅基地资格权内涵进行界定并形成了五种学说。各类学说中,权利组成由薄弱单一趋向多重权利复合,涵盖宅基地分配阶段到宅基地使用、收益阶段。虽然界定学说发展不断丰富了宅基地资格权的权利内涵与权能范围,但多重权利复合增加了宅基地资格权的糅杂性,甚至弱化了宅基地资格权的居住保障功能。因此,在未来研究中,应将明确宅基地资格权的法律属性放于首要位置,加快宅基地资格权法制机制构建,实现各项权利与权利主体相对应。完善宅基地资格权的权能组成并保证其权能完整性,充分发挥其各项功能为农户提供保障。
(2)宅基地资格权在实现过程中仍面临着确权不清、权利主体不明、实践经验不足以及相关制度不健全等困境。在城乡二元化发展的背景下,农村人口单向流向城市导致乡村空心化与宅基地大量空置,而资格权的实现困境不仅阻滞了闲置宅基地有效盘活,更是造成了宅基地资源错配。因此,在未来研究中,一方面,借鉴试点地区改革成功的经验,加快宅基地资格权立法进程,建立健全的法律制度稳固资格权的保障功能;另一方面,加强相关政策的宣传与普及,合理引导进城农民自愿有偿退出宅基地资格权,促进资源合理有序配置,推进乡村振兴与城乡融合发展。
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