□ 陈 瑶 赵玉霞 刘峻宏/文
国际航空枢纽是国家或地区发展的重要战略资源，也是实现可持续发展和社会进步的关键因素。
国际枢纽建设的重要基础是国际航权资源。本文围绕国内十大国际航空枢纽建设的目标，通过分析我国国际航权配置政策的沿革与发展，借鉴欧美等民航发达国家的航权管理政策经验，深入阐释分析现行政策在促进枢纽建设方面的不足，探索提出航权配置政策的改进和完善建议。
2009 年，民航局制定了《国际航权分配与使用管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）。受限于当时国际航空运输发展的实际情况，《暂行办法》侧重于市场准入管理，对远程国际航线实行“一条航线一个承运人”的政策，因此在施行中，出现了缺乏量化评价标准、事中事后监管薄弱、管理程序较为粗放等问题。
2015 年，为落实国务院简化行政审批手续的精神，促进国际航空运输发展，民航局下发《关于试行简化周边地区部分国际航线经营许可行政审批手续的通知》（民航发〔2015〕26 号），对空运企业经营我国至新加坡、马来西亚、泰国、越南、缅甸、文莱、老挝、柬埔寨及马尔代夫航线的经营许可，由单一具体航线改为以目的地国为设定范围，不再限制指定承运人数量、运营航线及运营班次。2017 年，为推进与东盟国家航空市场一体化进程，再次下发《关于扩大国家航线经营许可适用范围的通知》（民航发〔2017〕28 号），进一步扩大该政策的适用范围至周边11 个国家。
随着我国国际航空运输市场不断开放，航空公司开辟国际航线的积极性高涨，国际航空枢纽初具规模，国内航空公司的国际竞争力逐步增强。我国国际航空运输发展环境的变化，要求有序扩大市场准入，进一步引入竞争。为适应我国国际航空运输发展进入新阶段的需要，2018 年，民航局制定了现行的《国际航权资源配置与使用管理办法》（民航发〔2018〕39 号）（以下简称“《办法》”）。《办法》采用量化打分体系分配航权，最大限度减少自由裁量权，分类管理、细化程序，明确将国际航线分为一类国际航线和二类国际航线。其中，一类国际航线不限定指定承运人数量、航线表、运营班次及运力安排；
二类国际航线根据航程差别，细分为二类远程国际航线和二类非远程国际航线，分别采取不同准入管理政策。由于二类远程国际航线航权资源稀缺，供给与需求的矛盾较为突出，《办法》对此类航线承运人数量提出了“渐进、有序”的准入思路，逐步引入竞争，渐进打破“一条远程国际航线一家承运人”的规则。《办法》在一段时间内有效地适应和促进了我国国际航空市场的发展，较好地提高了我国国际航空竞争力，促进了航空公司理性竞争、差异化经营。
（一）欧美航权管理模式
美国自1978 年出台《航空业放松管制法》后，经过几十年的市场化运营，美国运输部放松了远程航线准入标准，由航空公司作为市场主体自主决策形成了由美航、达美和美联航三大航空公司作为美国远程国际航线市场的主要承运人的格局。
欧洲多国制定了航权分配规则，其主要考虑的因素包括：航权分配结果是否能使旅客利益最大化、通过开辟新的航线是否能促进航线市场发展、航空公司是否能最优地应用所分配的航权、航权分配方式能否促进航空公司之间的竞争、能否促进区域发展等，基本也以定性分析为主，定量分析手段较为匮乏。
（二）其他国家航权管理模式
澳大利亚国际航空服务委员会在分配航权时会考虑公共利益即申请承运人运营能力、消费者利益、旅游业利益、贸易利益、民航产业结构等。此外，还会考虑航权分配所带来的竞争利益，包括：航空公司与其他国家承运人竞争能力、航线现有航空公司数量、服务差异化前景等；
新加坡航权委员会则是依照新加坡航行（航空服务牌照）条例指定的广泛事项清单考虑授予或更新定期航空服务牌照。该清单包括航空公司国籍、财力和服务能力、航权的可得性、飞机类型等十多项内容；
马来西亚航空委员会在分配国际航权时除了会考虑相关因素的同时，还会将航空公司新开航线的意向公布，并限定期限允许其他航空公司提交竞争性投标，或提交反对意见、保留意见或陈述，综合评定各方反馈后决定航权分配结果。
总体来说，因各国经济水平不同，政策环境以及民航发展状况、市场结构的差异，航权分配方法也存在很大的不同，只能提供参考和思路借鉴。但具有共性的一点是，定性分析在各国在分配航权资源考量中仍占据一定地位，究其原因，主要是国际航权分配时需要考虑的因素多且复杂，为了实现兼顾公平与合理，定性分析能较好地体现政策的兼顾性与全面性，便于操作。而我国民航也处在一个由高速发展向高质量发展的转型时期，为了更好地发挥政策引导与激励作用，定量与定性相结合的航权资源配置政策仍然是当前更符合我国国情和民航发展阶段的有效手段。
《办法》实施一年多后，一场世纪疫情彻底影响和改变了国际航空市场格局。2023 年以来，国际航空市场逐渐复苏，国际环境日趋复杂，我国的国际航空市场也将面临新的挑战与契机。为了更好适应当前国际市场格局变化以及我国民航战略规划需求，本文聚焦国际枢纽建设的目标，对当前航权配置政策推动枢纽建设的不足之处进行分析，并探寻改进和完善的空间。
（一）航权配置政策未能有效引导航空公司聚焦枢纽机场始发拓展国际航线
1.对于航权完全开放的一类国际航线市场，枢纽机场和其他机场的承运人准入原则实行同一标准，没有对国际航空枢纽与其他机场之间进行差别性的约束。例如，《办法》中对一类航线的承运人不设置数量限制，获得一类航线许可的航司可自由选择始发机场拓展国际航线。由于已经赋予了市场足够的自由发展空间，因此在此类市场上主要是市场因素对国际航线网络发展起主导作用，航线广度和厚度的增加都是市场自由竞争的结果，而非政策引导的结果，在枢纽导向性方面航权政策基本失去引导作用，不能很好地将市场资源有效聚集到枢纽机场。例如，2019年1～10月，民航局共审批国内航空公司申请的一类客运国际航线47条。在这些新增航线中，长沙8条，南宁8条，上海浦东6 条，其中，长沙和南宁虽不是国际枢纽，但在新增航线方面却领先于其他国际枢纽机场。
2.对于资源稀缺的二类国际航线市场，特别是二类远程国际航线，为了避免单条航线或城市对间航线的同质化竞争，《办法》设置了承运人数量限制，而国内主要国际枢纽始发至热门航点的航线承运人数量已趋饱和，很多航空公司选择以非枢纽机场开通直飞国际热门航点城市的航线。例如，以美国航线为例，2019年除十大枢纽机场以外，杭州、武汉、南京、厦门、青岛等城市均开通了飞往美国纽约、洛杉矶、旧金山、拉斯维加斯等城市的直飞航班，中美直飞航线成为国内最大的目的地洲际航线，这些机场在一定程度上分流了北上广三大航空枢纽的二线城市国际客源，制约了我国航空枢纽建设发展质量，同时还无形中强化了美国的机场枢纽功能。此外，大多数二线城市的客源不足以支撑洲际航线的运营，基本靠地方政府补贴维持运营，造成了国内资源损耗。
（二）航权配置政策未体现“一市两场”差异化定位
2019 年北京大兴机场投运，2021 年成都天府机场投运，包括早在1999 年上海浦东机场投运时上海所形成的“一市两场”，全国已有3 个城市（北京、上海和成都）形成“一市两场”格局（见表）。此外，包括重庆、广州等城市也将新机场建设纳入政府工作计划。针对“一市两场”的航权资源配置，尽管民航局2018 年下发《北京“一市两场”国际航权资源配置政策》中明确了综合推进北京新机场和北京首都国际机场两个大型国际枢纽建设，统筹实施北京“一市两场”国际航权资源配置工作以求充分发挥北京新机场“国家发展一个新的动力源”的战略作用，但是新增“一市两场”的差异化定位改变了现行航线网络格局，原本的《办法》缺少对新增“一市两场”差异化定位的考量，需要根据新的变化进一步更新完善。
目前国内3 个拥有“一市两场” 机场布局的城市及机场定位情况统计如表：
（三）航权配置政策未建立有效事后评价跟踪机制
《办法》出台后，为承接相应监管要求，民航局于2019 年7 月1 日起正式实施《国际航权监测管理办法》，着重关注航空公司虚占航权、随意变更航班计划等航权资源使用效率不高的现象，但未建立对航权资源配置结果的跟踪评估机制，航权配置完成后对单条国际航线上的包括竞争情况、收益情况、消费者利益、市场利益、资源使用效率等市场贡献度指标缺少监控和评价，因而未能建立有效反馈和改进机制，不利于政策的长远发展和完善。
（一）进一步突出国际枢纽建设政策导向
1.放开以十大国际航空枢纽为始发地的航空公司数量限制。当前的一类航线航权配置政策未限制单条航线或者城市对上的承运人数量，在某种程度上引导了竞争，但也有可能引起价格战，不利于航线的长期生存，同时也没有突出对国际枢纽的支持，甚至还有可能削弱国际航空枢纽竞争力。此外，国际航空枢纽作为全球航空网络的重要组成部分，会面对全球顶流航空公司的充分市场竞争，如果单方面限制国内航空公司数量，也无法有效起到引导适度竞争的作用。国际航空枢纽的核心功能是提供航班中转服务，必须要具备相当规模航班量的能力，空运企业数量限制会制约国际航空枢纽竞争力培养和长远发展。同时也会导致航空公司在部分市场上形成垄断地位，缺乏推动创新和改进服务的激励，从而导致价格垄断或服务效率低下，无法满足日益增长的旅客出行需求，也会导致国际航空枢纽的竞争力不足。因此，建议在国际一类航线资源配置中，针对国际航空枢纽和其他机场制定差异化政策限制，放开十大国际航空枢纽航空公司数量限制，对其他机场设定航空公司数量上限，既引入竞争，又避免同质化竞争，充分发挥市场在资源配置中的作用，提升航权资源使用效率和航空公司竞争能力建设，从而有效引导航空公司聚焦枢纽机场始发拓展国际航线。
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2.坚持“一地一策”，最大化发挥十大国际枢纽各自的优势。对国内十大枢纽城市，进一步细分其覆盖的国际市场，以最大化利用国内“干支通，全网联”的通程航班网络，提高国际客源中转效率。建议将较大权重比例的航权资源分配至第一梯队的北京、上海、广州三个核心国际枢纽，以提升其国际航线网络覆盖率，增强大型国际枢纽竞争力。同时，所有远程长途航线以及飞往各国（地区）的首都或行政中心的航班集中至三大枢纽执行。按照其规划定位，明确各自所覆盖的国际市场，将剩余权重比例的二类航权按区位分配至第二梯队的七个枢纽机场。此外，针对“一市两场”的国际枢纽，可以根据其机场的功能定位，在原有分配比例的基础上，上调一定比例的权重，以加快其机场群的航线网络布局建设。建议在国际二类客运航线资源配置中，明确加大航权资源向国际航空枢纽倾斜的比例，一方面可以拓宽北上广的国际航线网络，增强其国际枢纽竞争力；
另一方面可以方便各区域国际旅客以最短距离入境我国，并利用通程航班，便捷通达国内目的地。
3.优化二类航线航权配置评分体系，增加枢纽发展指标权重。针对当前国际航权配置中枢纽导向不明晰的现状，建议优化二类远程航线航权资源配置的评分机制，进一步突出枢纽发展类指标的权重，同时剔除无法激励航空公司从国际枢纽机场始发拓展航线的指标以及其他弱化枢纽机场权重的指标，将其替换为对枢纽机场贡献度的指标，进一步突出枢纽地位，引导航空公司聚焦国际枢纽建设。突出二类航线中枢纽指标权重需要结合实际情况采取多种方法进行分析和评估，从而更好地优化航线网络和提高航空公司的竞争力。
（二）增加基地航空公司与国际枢纽机场之间的粘性
枢纽建设离不开航空公司的航线网络布局规划，航权资源是构建国际航空网络的基础，而航权资源的最终使用者为航空公司，可以说国际枢纽建设与基地航空公司的发展密切相关。建议通过航权政策手段建立基地航空公司与枢纽机场之间的关联性，特别是兼顾尚无大型基地航空公司的枢纽机场，如西安、乌鲁木齐、哈尔滨等，将有限的航权资源向枢纽机场集聚，引导航空公司从国际枢纽始发拓展国际航线，增加枢纽机场航线的深度和广度。通过航权政策深化国际枢纽机场与基地航空公司之间的战略协同关系，促使基地航空公司深度参与国际枢纽建设。
（三）明确体现“一市两场”差异化定位
现行《办法》对北京“双枢纽”的差异化定位没有明确界定，在进行稀缺航权资源配置时将北京“两场”视为同一航点，但北京首都机场主要依托国航等基地航空公司，北京大兴机场主要依托东航、南航等主基地航空公司。由于各航空公司的国际市场定位并不相同，实行同一配置标准不利于差异化发展。建议将现有的3 个拥有“一市两场”格局的城市以单个机场为航点，重新界定配置范围，细分配置标准，以实现航权资源的有效配置。
（四）完善国际航权配置监测机制
建议增加国际航权配置效果的事后评价机制，首先需要对单条航线上的价格、客座率等经济效益指标进行监测，充分了解航权配置及使用的实际情况，这就需要政府相关部门、航空公司、保障单位的数据接入与共享。其次，可以通过建立一套评分考核机制，对单条航线的运营品质数据进行动态评估，设置相关指标阈值，超过则视为此条航线配置效率低下，需要清理或重新配置等。此外，还可以借鉴马来西亚的航权管理模式，引入竞争者意见，允许在使用效率低下的航线上提交竞争者申请，以推动持有航权航空公司主动提升资源使用效率。
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