赵聚军,庞尚尚
(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300350)
党的十八大以来,社会安全作为国家总体安全体系的重要组成部分,受到了中央的高度重视。“社会安全与人民群众切身利益关系最密切,是人民群众安全感的晴雨表,是社会安定的风向标”[1]。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,要维护社会稳定和安全,正确处理新形势下人民内部矛盾,并构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制[2]。2023年中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》亦将“处理新形势下人民内部矛盾和强化社会治安整体防控的主要情况和重点问题”,作为全党大兴调查研究的12个主要方面之一[3]。可见,推进社会安全治理现代化不仅直接关乎民生福祉,更是贯彻落实总体国家安全观和“统筹发展与安全”战略部署的重要举措,是实现社会治理现代化的关键环节[4]。我国已进入到多种社会安全问题不断显露和叠加的风险社会,各类风险的跨界性和关联性不断增强[5],进一步凸显了社会安全治理的紧迫性和重要性。
作为社会安全治理中的基础性领域,基层矛盾纠纷能否及时、有效化解,不仅关乎国家长治久安和社会秩序和谐稳定,更关乎人民群众的幸福感、获得感、安全感和对党的全面领导地位的感知与认同。这主要是因为,当前绝大多数社会安全事件源于作为人民内部矛盾的基层矛盾纠纷。具体而言,当前基层社会安全治理中常常面临着大量因社会主体维权意识日益增强和利益分化而产生的非敌我性、非对抗性的矛盾纠纷,典型如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、生产经营纠纷、劳动争议纠纷、村务管理纠纷、山林土地纠纷等[6],且具有主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等突出特点[7]。因而,在建设更高水平的平安中国、实现社会安全治理现代化的目标之下,各地围绕基层矛盾纠纷化解进行了大量摸爬探索,各类基层矛盾化解机制“百花齐放”,典型经验做法如践行枫桥经验、源头治理、多调对接、社会心理服务等。
与之相对应,学界近年来围绕基层矛盾化解与社会安全治理现代化进行了颇多研究,但也存在明显的提升空间:有关社会安全治理现代化的研究尚停留在内涵阐释阶段,对于具体实践路径的探讨缺乏系统性;有关基层矛盾化解的研究则更为关注具体的对策探讨,比如对于以干群矛盾、土地纠纷、邻里纠纷为主的乡村矛盾纠纷,已有研究提出了制度化“政府兜底”[8]、重建农村社会资本[9]、建构民生法治体系[10]、外部力量介入[11]等多种化解方式,但上述研究多是基于特定时空的单案例研究,在代表性和对策方案设计的推广性等方面存在先天不足。而且,对于实务中所涌现出的多种创新机制,鲜有文献从类型学角度,较为宏观地概括和把握基层矛盾化解机制的不同类型,以及构建与优化的整体图景和基本面向。“社会安全治理的核心在于化解与调处社会矛盾”[12],因此,针对上述研究不足,本文将基层矛盾化解机制的构建和完善置于社会安全治理现代化的宏观视域之下,在厘清基层矛盾化解机制优化必要性的基础上,借助韦伯的“理想类型法”(1)所谓“理想类型法”,可以理解为研究者基于现实社会的一种主观建构,体现着某一时代社会文化现象的内在逻辑和规则,具有一定的抽象性,并不完全等同于现实社会,其为比较在某几方面具有共性的现象提供了可能,是一种用来研究社会现象的分析工具。参见:周晓虹.理想类型与经典社会学的分析范式[J].江海学刊,2002(2):94-99,207.,对近年来各地涌现出的基层矛盾化解典型创新案例进行类型学考察,并从理论层面归纳其中的共性与个性,为实务工作提供借鉴。
社会不安全在很大程度上源自基层矛盾的扩散与累加,以及由此诱发的群体性事件乃至公共危机。优化基层矛盾化解机制正是对社会不安全的治理回应:在党的全面领导和支持下,整合与协调多方资源和力量,不仅可以有效防范由基层矛盾纠纷所引发的社会安全风险,而且可以通过及时介入将矛盾纠纷化解在源头,将各类矛盾纠纷最大程度上在体制内得以妥善解决和终结,防止事态进一步升级与恶化,从而降低社会安全治理成本、维护社会公平正义和平安稳定。
(一)优化基层矛盾化解机制是防范社会安全风险的现实所需
一定程度上,社会矛盾纠纷虽然属于不均衡社会关系的现实表现,但也是社会运行的基本构成之一[13]。换言之,危及社会安全的矛盾纠纷往往蕴含于社会运行过程之中,很难完全避免。当下,我国正处于“深刻的制度转轨和社会转型关键期”[14],客观上加剧了基层矛盾的萌生。一方面,随着社会结构、城乡结构、就业结构和人口结构的变迁,原来的熟人社会、人情社会、封闭社会、单一社会正向陌生人社会、法治社会、开放社会、多元社会转型[15],基层社会的利益关系网络也随之开始发生系统性变化,社会矛盾纠纷随之进入多发期。从数量上来看,全国70多万个人民调解组织每年调解矛盾纠纷达900多万件[16]。
另一方面,近年来包括食品安全、生命财产安全、恐怖主义、金融危机、重特大传染病等在内的非传统安全问题不断显现,“不仅威胁国家内部社会和政权稳定,也影响国家现代化的整体进程”[17]。例如,作为非传统安全问题典型案例的新冠疫情在对深度全球化带来巨大冲击的同时,也一度对我国的社会经济运行造成了严重影响[18],对民众社会心理也产生了一些非积极影响,人民群众变得更加“敏感”,基层矛盾被进一步地激化、放大[19]。又如,由非传统安全因素引发的城市突发事件往往与社会矛盾紧密相连,相伴相生[20],并经由互联网产生“放大效应”,进而造成民众积怨或负面舆论广泛传播。两相叠加之下,社会矛盾纠纷多发凸显,极易诱发和加剧基层社会安全风险。虽然当前绝大多数基层矛盾属于民事纠纷,但部分形成原因及法律关系纷繁复杂,化解难度大,呈现出“剪不断、理还乱”的状态。而且,由于“父爱式维稳”依然未被彻底扭转,政治上又要求“对群众有求必应”,导致“基层社会的任何事项都可能成为信访的事项”[21],并通过属地管理原则最终流向基层政府,在给基层政府带来巨大压力的同时,也极易成为影响社会安全稳定的潜在因素。
(二)优化基层矛盾化解机制是降低社会安全治理成本的必行之举
随着基层矛盾纠纷数量的大幅增加和类型的扩展,治理难度和成本也在不断增大,以低成本高效率为显著特征的基层简约治理体系已经难以维系(2)现有研究表明,简约治理在城市基层治理和乡村基层治理中均受到了诸多挑战,并需对近年来持续不断的基层治理困境负责。参见:张紧跟,谢梦迪.城市基层简约治理何以失效——以G市L区城市协管为例[J].中共福建省委党校学报,2016(7):11-22.,处理矛盾纠纷的低成本时代已然过去。一方面,社会安全治理的高成本首要表现为司法成本的高企不下。以进入到民事诉讼渠道的矛盾纠纷为例,诉讼成本往往包含了项目繁杂的法院费用、高额的律师费用、琐碎的调查费用等[22]。从时间成本来看,民事诉讼程序复杂繁琐,即便运用简易程序,最短也要持续数十天。另一方面,社会安全治理的高成本还表现为行政成本的高耗费。以信访维稳为例,每年党政口(不含人大及法院、检察院、纪委等系统)的信访总量在1 000万以上[23],由检察机关接收的涉法涉诉信访则年均保持在100万件左右[24]。有研究表明,为处理信访疑难纠纷,仅赴京接上访人一次就需派出包案领导、综治工作人员、基层民警及村社干部4～5人,交通住宿费用则多达6000～7000元[25],耗用了基层政府大量人力物力财力。
可见,社会安全治理的高成本现状亟需实现基层矛盾纠纷的及时高效和低成本化解,防止出现因“国家减少或取消资源反哺,基层社会问题就会因为缺少有效化解机制而不断喷涌,从而增加国家的治理风险和治理成本”的后果[26]。对于基层政府而言,通过整合多方调解资源,构建运行成熟、稳定有效的矛盾纠纷化解机制,可逐渐能以较小的成本代价取得良好的治理效果。以司法调解为例,如果在调解结案后,双方当事人均不再上诉和上访,就会解除很多后顾之忧,既稳定了社会,又能节约司法和社会资源[27]。又如,因具有便利性、及时性、法律效力等特征,人民调解对于家庭矛盾、邻里纠纷、民间借贷等纠纷具有明显优势[28],往往可以通过“动之以情,晓之以理”等柔性方式花费较少的时间和费用圆满地解决矛盾纠纷。
(三)优化基层矛盾化解机制是维护社会公平正义的基本保障
社会安全治理的主要任务之一即是促进社会公平正义[29],那么作为推动社会安全治理现代化的关键所在,基层矛盾化解机制理应将维护社会公平正义作为基本价值导向。然而在实践中,面对大量矛盾纠纷,基层政府迫于“一票否决”考核压力和维稳压力,常常会选择“各打五十大板”“政府兜底”等方式进行干预和处理,看似“公平”地快速解决了矛盾争端,但却往往进一步模糊了可能原本就较为复杂的矛盾纠纷事态,利益关系也更加难以协调,导致部分民众认为自身没有得到公平对待,从而产生非公平正义感。换言之,这使得本就由社会成员之间现实利益分配不公引起的矛盾纠纷,再经调解介入之后,又产生了新的利益失衡。同时,上述处理方式也催生了民众的“小事闹大”行动逻辑,以致“信上不信下”“信闹不信理”“信访不信法”等非理性、不公平现象层出不穷。且现有研究已表明,个体的矛盾遭遇会显著影响社会公平感和社会安全感,并产生不同程度的生存性焦虑,在一定程度上引发社会心理危机[30]。据此,就需要在优化基层矛盾化解机制的过程中高度重视公平感的培育和提升,向社会传达公平正义,努力让社会民众在每一起矛盾纠纷化解中都能感受到公平正义,体认到社会安全治理成果。
社会安全治理作为社会治理的重要领域,同样需要遵循“共建共治共享”的治理原则。基于这一理念,可以发现当下社会安全治理显现出独特的双维趋向:一方面,追求党政主导,“始终需要国家或政府的积极介入和系统干预”[31];另一方面,又强调多元主体参与,力求形成党政机关主导下包括市场主体、社会组织、广大民众等在内的复合参与模式[32]。作为社会安全治理的关键组成部分,基层矛盾化解机制同样呈现出上述趋向:不仅需要注重发挥党委政府的主导作用,同样也强调多元参与,以期充分发挥多元主体的治理优势和专业力量。
基于我国社会安全治理的双维发展趋向,本文以党政力量和社会多元主体力量的参与度,作为基层矛盾化解机制类型学划分的基本维度。其中,“党政力量”主要指向投入基层矛盾化解的党政力量和资源,主要关注的是党政力量在矛盾化解机制中所发挥的作用强弱。“社会多元主体力量”则主要指向社会组织、民众等社会多元主体。按照这一划分思路,可以得到四种理想类型的基层矛盾化解机制(参见图1)。需要说明的是,上述划分并非绝对,比如在自治型基层矛盾化解机制中,党委政府并不是“缺位”,而是仍发挥了一定的指导和支持作用。也就是说,党委政府与社会多元主体力量之间既可以协同合作,同时也具有相对的独立性。“治理失序”这一类型仅为理论逻辑推演的结果,现实中并不具有可被建构的可能性,亦非本文研究重点。
图1 基层矛盾化解机制的类型学划分
为反映最新治理成效,本文选取了2017—2021年期间全国创新社会治理典型案例征集活动(3)全国创新社会治理典型案例征集活动由人民网与中共中央党校(国家行政学院)联合举办,旨在通过发掘先进典型和总结提炼成功做法,探索具有中国特色、时代特征、可推广借鉴的社会治理经验。在评审程序上,先由广大网友对入围案例进行公开投票,然后由来自全国人大、中组部、中宣部、中央政法委和中共中央党校(国家行政学院)等单位的专家依照创新性、实效性、真实性等原则进行集中评审。因此,获奖案例均具有较强的典型性、权威性以及治理“示范”意义。文中所列相关经验事实,凡是来自于案例介绍的资料,不再一一注释。中以基层矛盾化解为主题或基本内容的最佳案例和优秀案例(参见表1),并通过本文所归纳的类型划分维度,具体考察上述典型案例中基层矛盾化解的实践内容、基本特征和发展趋向。
表1 基层矛盾化解的典型实践案例
(一)共建共治型解纷机制
共建共治型解纷机制是指在基层矛盾化解中,党委政府凭借政治优势和行政资源,充分发挥自身积极作用,站在矛盾纠纷化解的“第一线”,同时最大程度吸纳群团组织、自治组织、企业、公众等社会多元主体的参与,由此凝聚起矛盾纠纷化解的多方合力与智慧。这一类型的特点是,社会多元主体嵌入治理网络的程度高,机制的构建、治理方式的应用等由党委政府和社会多元主体共同创制,多元主体间呈现为一种合作伙伴关系,体现了广泛的多元治理精神。从所获取的经验材料来看,A1、A4、A5、A7、A8、A10、A11、A13、A14等案例均属于共建共治型解纷机制,其表现形式和具体做法主要包括以下四种。
其一,通过“党建+多元主体”的形式引领基层矛盾化解。以A1案例为例,武汉市武昌区通过推进业委会党组织建设来化解社区内部各类矛盾纠纷。在业委会党组织建设方面,街道党工委和社区党组织督导帮助业委会组建党组织,并通过“双向进入、交叉任职”来强化业委会党组织建设(4)“双向进入、交叉任职”主要是指推荐业委会中的党员担任社区区域化党组织成员,挑选优秀的业委会主任担任社区居委会兼职委员,同时推动符合条件的社区党组织书记、副书记和居委会主任通过法定选举程序兼任业委会主任。;在业委会组建管理方面,通过加强遴选“红色先锋”,切实把社区“两委”成员、机关企事业单位在职党员、优秀志愿者等推荐为业委会候选人;在业委会运行管理方面,加强街道党工委、社区党组织对业委会的监督与考核,健全业委会管理机制,逐步提高业委会的服务水平。又如在A7案例中,山西省朔州市朔城区推动完善街道大工委、社区大党委、网格党小组建设,建立党员包片联系制度,常态化排查化解矛盾纠纷。
其二,通过强化人民调解来推进矛盾纠纷化解。人民调解依托于村(居)委会组织,具有群众性和自治性,属于一种民间性纠纷解决机制[33]。实践中,人民调解的有效性建立在人力、物力、财力获得国家权力全面支持的基础之上,并被整合到国家治理的权力网络中[34],成为窥视矛盾纠纷多元共治的重要窗口。如在A7案例中,上海市浦东新区整合全区行业性、专业性人民调解资源,集约使用硬件设施,打造了全国首家专业性人民调解平台,并为调解员提供职业规划和培训。在A11案例中,河北省邯郸市复兴区升级人民调解,在村(居)、乡、区三级推进民调组织全覆盖,并在矛盾纠纷相对集中的劳动争议、商品消费、征地拆迁、物业管理等领域组建专业性人民调解组织,同时对人民调解员开展业务培训和绩效考核,不断提升其专业调解能力和工作主动性。
其三,通过“一线化解,分级负责”来推进矛盾纠纷治理。以A16案例为例,山东省济宁市嘉祥县在村居、镇街、县级三个层面推行“平安周例会”制度,分别成立矛盾纠纷分析研判小组,对排查出的矛盾纠纷动态管控、逐级化解。在村居一线,平安周例会由村居党组织书记、调委会和治保会成员、网格员、“五老”人员等参加,对排查出的矛盾纠纷及时化解,将疑难纠纷提请至镇街平安周例会分析研判。镇街平安周例会对村居提交的辖区矛盾纠纷进行集中分析研判,并明确责任单位、化解措施和化解时间,对于重大矛盾纠纷则及时向上级领导和部门报告。县级平安周例会由县社会治理协调中心召集,综治成员单位参加,会商研判镇街提交的重大疑难矛盾纠纷,组织多方力量共同化解。
其四,通过完善制度化参与渠道来推进基层矛盾化解。为社会多元主体提供稳定的制度化参与渠道,并合理引导其发挥作用,成为共建共治型解纷机制构建过程中的一个关键问题。以A17案例为例,广东省佛山市南海区在镇(街道)成立区级调解专家库和镇级调解专家库,广泛吸纳各行业具有专门知识或特定经验的专家人才,并组建调解志愿者队伍,邀请“两代表一委员”“五老人员”、专家学者、专业技术人员、城乡社区工作者等参与其中。对于调解人员队伍,通过设立准入门槛、工作职责、职业规范和纪律、遴选和聘用机制对其加强建设与管理,同时制定《关于构建共建共治共享的社会矛盾纠纷多元化解工作机制的意见》《南海区个人调解工作室管理试行办法》《南海区扶持社会第三方力量调解组织发展实行办法》《调解员和调解专家管理办法》,为社会多元主体参与矛盾纠纷化解提供制度基础。
(二)党政主导型解纷机制
党政主导型解纷机制强调党委政府在基层矛盾化解中发挥主导作用,其要点是在党委政府统筹领导下,整合横向多部门行政力量和协调纵向多层级调解资源直接进行矛盾纠纷治理。与共建共治型解纷机制、自治型解纷机制相比,党政主导型解纷机制主要由党委政府创设,社会多元主体呈现出“弱参与”的格局,其组织化参与程度低,且参与范围有限。从所获取的经验材料来看,案例A2、A3、A9、A15、A18、A19、A22、A23均属于党政主导型解纷机制,其主要做法包括以下三种。
其一,通过“智能式解纷”高效率化解基层矛盾。智能式解纷的重点在于将互联网、大数据、人工智能等现代信息技术深度嵌入到矛盾纠纷治理之中,通过构建线上解纷平台或系统来提升矛盾纠纷化解效能。以A3案例为例,江苏省淮安市顺应大数据时代发展趋势,充分运用信息网络技术,在全国首创集信访投诉、查询、服务、分析、监督、管理等功能于一体的信访综合服务管理系统(即“阳光信访”)。该系统内含矛盾纠纷排查研判、办理服务、满意度评价、人民建议征集、社会治理、责任信访等多个模块,在全市9个县区、147个乡镇街道和400多个职能部门布设终端,有效地把城市与农村、市民与农民、部门与基层融合在一起。同时,淮安市将“阳光信访”的经验制度化,建立相应的预防机制、投诉机制、监督机制、评价机制和信息资源共享机制等,为群众提供更加优质高效的信访服务。
其二,通过“一站式集约解纷”推进基层矛盾便捷化处理。一般而言,一件矛盾纠纷的化解往往涉及多个部门,如征地拆迁纠纷的化解至少需要协调财政、国土、住建、人社等多个职能部门[35]。因此,各地往往选择组建实体化“矛调中心”或“矛调大厅”,整合信访、法院、公安、民政、人力社保、卫生健康等多部门力量进驻,通过统一受理和集中处置来解决群众在矛盾纠纷化解过程中多头跑、重复跑、反复跑的问题。A9案例即为“一站式集约解纷”的典型。在该案例中,舟山市普陀区全面升级原有的矛盾纠纷调处中心,统筹协调15个部门建立集矛盾化解、诉讼服务、信息指挥于一体的社会治理综合服务中心,设立诉讼服务、医患纠纷、劳动纠纷等15个办事窗口,并吸纳海事渔事、医疗纠纷、劳动争议等12个专业性、行业性调解组织,推动矛盾纠纷的“一门受理”和“一站解决”。例如,通过推行“一窗受理,兜底化解”有效避免了部门间推诿扯皮的问题,其做法是在中心大厅设立综合窗口,统一受理群众矛盾诉求,根据诉求所属类别和性质流转到相应窗口办理,对责任不清的矛盾诉求则由中心统筹协调处置,发挥兜底作用。
其三,对特定领域或特定类型矛盾纠纷,由党委政府发挥“集中力量办大事”的体制和制度优势,通过构建相应的工作机制来推进矛盾纠纷的快速高效处置,以保障社会安全稳定。如在A15案例中,安徽省合肥市针对辖区内房地产领域的矛盾纠纷,积极发挥主管部门、综治网格化管理的优势,加强对房地产市场信息、维稳信息的监测,力求将可能引发纠纷的不稳定因素化解在萌芽之中。同时,由党委政府牵头,建立由政府相关部门组成的矛盾纠纷化解协调联动机制,并聘请律师等社会专业人士担任人民调解员,引导房地产领域纠纷依法化解。又如在A22案例中,湖南省长沙市高新区充分发挥住建部门作为行业主管部门的核心作用和人社、党群、综治公安、街道等部门的支撑配合作用,以“事前、事中和事后”全过程管理化解辖区内农民工维权问题。
(三)自治型解纷机制
在社会安全治理中,自治型解纷机制强调人民群众是发现和解决基层矛盾的“第一人”,其核心要义是依靠群众和发动群众就地解决矛盾纠纷,维护社会安定。这一机制的主要特点是在党委政府的领导支持下,由人民群众、社区精英、新乡贤等作为治理基本力量,通过合理利用传统文化、本土治理资源和内生治理规则来推动矛盾纠纷化解。在自治型解纷机制中,党委政府并非“缺位”,而是仍提供了一定的工作指导和支持,以及必要的资源支撑。从典型案例来看,A6、A12、A21三个案例中基层矛盾化解机制的重心均在于“民事民议、民事民管”,因此可大致归入自治型解纷机制。以A6案例为例,重庆市永川区以“爱国爱家、勤劳善良、崇德尚法、诚信重义、见贤思齐”为条件标准,在全区推选出1 009名新乡贤,并从中遴选出107名具备法律知识、善于调解纠纷、热心公共事务的乡贤评理员,在此基础上组建“乡贤评理堂”,专门用于普及法律知识、调解矛盾纠纷、反映社情民意。当前,乡贤评理堂已成为永川区动员组织群众和化解矛盾纠纷、坚持经济发展与平安建设并重的重要载体。对于基层矛盾纠纷,乡贤评理堂的主要做法包括以下三个方面。首先,坚持法治思维和法治方式,赋予乡贤评理员普法宣传员、人民调解员职责,使乡贤评理堂成为坚实的矛盾纠纷化解和普法宣传平台。在具体的矛盾纠纷化解中,乡贤评理员通过讲法理、讲情理、讲道理的方式引导群众遇事找法、解决问题用法。以永川区临江镇隆顺村的乡贤评理堂建设为例,该村曾是全镇矛盾最为集中的区域,通过乡贤评理员“事事讲法、处处普法”的不断努力,邻里矛盾纠纷得到有效化解。其次,深化德治维护公序良俗,减少矛盾纠纷的产生和激化。乡贤评理员在当地基层群众中具有较高威望,其一言一行均可以带动良好家风、民风和乡风的形成。乡贤评理员通过日常宣讲、动员等方式,促进孝老爱亲、崇德尚法等观念深入人心,在营造淳朴民风、文明乡风,维护公序良俗的同时,充分发挥了社会价值规范对基层矛盾的预防化解作用。再次,激发民主活力,以自治促进矛盾纠纷化解。乡贤评理员贯彻“从群众中来,到群众中去”的工作方法,在矛盾纠纷化解中充分发挥自身“进得了家门、坐得下板凳、拉得上家常、建得起感情”的优势,积极推进民事民议、民事民办。
基于上述类型学的考察可知,在当下矛盾纠纷化解中,构建共建共治型解纷机制已成为一种潮流,在上述23个案例中,共有12个案例是此类型,表明党和政府在社会安全治理领域的治理理念和方法已发生了切实转变,“共建共治共享”已成为应对基层矛盾纠纷的指导原则和基本方略。同时,有8个案例属于党政主导型解纷机制。从这8个案例中可以看出,对于特定领域和特定类型矛盾纠纷,党政主导见效快,能迅速处置相关问题。但也需要看到,由多个职能部门联合推动虽能有效遏制并解决矛盾纠纷,但多具有临时性,一旦推动力度减弱,极可能面临相同矛盾纠纷“卷土重来”的困境。此外,有3个案例属于自治型解纷机制。这一机制能有效激发基层社会安全治理中的自治活力,且自治主体本身的道德特质及其对地方性知识、村规民约的灵活运用,也进一步确保了矛盾纠纷化解的良好效果。但也应注意,自治型解纷机制的运行往往需要一定的制度性规约和法治保障,以防止其向“人治”倾斜。
进一步对上述所列典型案例进行内容分析和逻辑归纳可以发现,尽管各种基层矛盾化解机制之间存在着差别,但仍具有一定的共性。首先是基层矛盾纠纷化解的价值建构。价值建构保证了化解的价值立场和正确方向,是统摄基层矛盾化解机制构建与优化的“灵魂”,参与化解的各方主体必须在其约束下寻求治理效率以及化解方式。其次是基层矛盾纠纷化解的现实依托,主要涉及基层党建以及多元主体在党组织领导下如何协同合作,基层党建保证了治理过程中对多元主体的政治引领,是基层矛盾化解机制构建与优化的关键与核心,并通过吸纳与服务等方式,在社会安全治理场域形成了“一核多元”的良性治理格局。再次是基层矛盾纠纷化解的主要策略选择。策略选择集中体现了基层矛盾纠纷的治理工具偏好和治理基本思路,主要涉及以情法结合的方式来实现矛盾纠纷的高质量化解。最后是基层矛盾纠纷化解中的技术应用。来自现代数字技术的应用与赋能为政府等行动主体实现既定治理目标提供了“一种新的方法、路径或可能性”[36],意味着行动主体社会安全治理能力的激发和提升,主要涉及如何顺应时代趋势在化解实务中更好地嵌入新技术以进一步提升治理效能。因而,基层矛盾化解机制可看作由治理理念、治理主体、治理方法、治理技术等四个方面的共性要素构成。为更好地为实务中社会安全治理和基层矛盾的有效化解提供借鉴,本文基于上述共性要素为未来基层矛盾化解机制的优化提出建议(参见图2)。
图2 社会安全治理现代化视域下基层矛盾化解机制的优化路径
(一)坚持“以人民为中心”:基层矛盾化解机制的价值底色
“以人民为中心”是马克思主义的根本立场,是中国共产党不忘初心和使命的时代要求,是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容,是我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势[37],具有以人民为本、以人民为先、以人民为主等深刻内涵[38]。作为维护社会安全稳定、解决群众合理合法诉求、保障群众切身利益的重要举措,基层矛盾化解机制显然应将“坚持以人民为中心”作为价值旨归,在治理目标的设定、治理技术的选择、治理过程的设计等方面应始终以人民为本、以人民为先、以人民为主,推动实现社会安全治理由被动维稳到主动创稳、由压制型维稳到疏导型维稳的制度性优化。
具体而言,以人民为本,要求基层矛盾化解应紧紧围绕满足人民群众对社会平安稳定、公平正义等方面的需求展开,不断满足人民群众对美好生活的向往,以有效、稳定的机制建设常态化地解决问题,避免过度依赖运动式治理方式,否则会因“做法随机性、不确定性过强”而积累、催生更多的社会矛盾问题[39]。以人民为先,要求基层矛盾化解要在“不出事”的维稳逻辑与“闹大维权”、“自上而下”的服从型管理倾向与“自下而上”的权益诉求等多种价值冲突之间优先维护好、协调好当事人的合法利益。考虑到基层矛盾的复杂性和广大欠发达地区治理资源的紧缺性,基层矛盾化解应秉持底线思维,在具体的化解中即便不能进一步增进人民福祉,也应避免人民群众在这一过程中丧失幸福感、安全感和公平感。以人民为主,要求基层矛盾化解应充分发挥基层群众的自治作用,“尊重人民群众的首创精神,鼓励群众和社会力量基于生产生活及人际关系恢复和矛盾化解的需要进行自觉创造”[40],如可依托人民调解委员会成立个人调解工作室、社区法律服务室、居(村)民协商议事室等基层矛盾化解自治组织,推动实现矛盾纠纷的自我管理、自我消化和自我解决。
(二)深化党建引领:基层矛盾化解机制的根本依托
“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”[41]。在社会安全治理中,党居于领导核心位置,负责统筹协调和督促指导,并以嵌入与吸纳、组织与服务等方式将自身嵌入到社会安全治理的场域之中,通过“政党在场”将多方主体联结和聚合起来,在基层社会形成了矛盾纠纷化解的治理合力。从现有实践来看,基层党建有效发挥了基层党组织的领导核心作用和党员先锋示范作用,在凝聚不同利益诉求、整合多方资源的基础上,实现了基层矛盾的大量消解。在中央组建社会工作部和地方各级组建社会工作部门,统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设的背景下,基层党建的领导功能、社会整合功能与利益协调功能将被进一步强化,无疑有助于加快构建优势互补、资源互通的解纷机制,实现矛盾纠纷治理绩效与党建之间双向促进的良性循环。为实现上述目标,可从两个方面着力:
一是解决党的基层组织的“弱化”问题,不断提升其核心领导力和组织力,使其真正参与和融入到矛盾纠纷化解之中。这就要求不断推进基层党组织的覆盖程度和嵌入程度,不断完善由党组织领导的关于矛盾纠纷化解主要工作事项、机制建设和突出问题的多方协商制度,整合运用好各类调解资源。同时,应推动基层党员积极参与矛盾纠纷化解。基层社会中的党员等积极分子为党组织发挥引领功能提供了人力基础,有利于保持党组织的先进性[42],其可借助自身的社会资本来有效化解矛盾冲突,并由此可将党的权威渗透和融入到社会安全治理之中,从而避免党的基层组织“悬浮化”“离散化”问题。
二是党的基层组织应扮演好“主心骨”和“粘合剂”的角色,逐步吸纳社会多元主体参与矛盾纠纷化解和社会安全治理,持续推动多元主体的良性互动与协同合作。与政府部门相比,自治组织、社会组织等主体植根于基层各种非正式关系网络中,对民众具有天然的亲和力,往往可以运用心理疏导、个别化应对等手段来精准促进矛盾纠纷化解。因此,在理顺各个主体治理责任、行动边界和治理规则的基础上,可通过组织嵌入、指导监督、民主协商、搭建参与平台等方式推动多元主体参与矛盾纠纷化解。
(三)推动情法结合:基层矛盾化解机制的主要治理手段
法治是实现社会安全和正义的基本保障。将矛盾纠纷纳入法治化轨道解决,可有效避免陷入“治标不治本”“越化解矛盾越多”的怪圈,防止社会安全治理的方式、目标和重心走向异化。当然,在强调依法化解基层矛盾纠纷的同时,还应辅之以柔性的“情治”。其原因在于,运用情感治理的方式,可以将更多的社会关系、本土文化等治理资源运用到矛盾纠纷化解中去,实现理性制度规范与情感治理策略的有机融合,并在保证矛盾纠纷化解公平正义的同时实现社会运行良性有序和人民满意度的提高[43]。
以情法结合的手段来推进基层矛盾化解,即是在遵循法律法理的前提下对矛盾纠纷各方进行说服劝导,通过以情动人、以理感人、以法服人来促使当事人之间形成情感认同和凝聚利益共识,进而有效化解矛盾纠纷。这就要求在具体的矛盾纠纷化解中,应及时关注矛盾纠纷各方的心理变化与情绪反应,如不安、焦虑、猜疑、怨恨等,通过情感疏导和情绪安抚来满足个体的情感需求,使其在“积极的情感互动中获得意义、价值和尊严”[44],从而实现“事心双解”。
另一方面,应建立完善基层党员干部、调解员定期联系群众的工作制度,通过定期走访、入户谈心等方式了解群众诉求和意见建议,将矛盾纠纷及时化解在萌芽状态。这种党员干部、调解人员与群众尤其是当事人之间的情感交流,往往可以在双方之间建立起信任、理解、包容等积极性的情感联结,并黏合彼此之间的情感价值,进而直抵矛盾纠纷的症结所在。而且,更为宏观地来看,通过情法结合方式,群众尤其是矛盾纠纷双方会对基层党员干部、调解人员的情感发生积极转变,并逐渐增强对社区、社会乃至对国家的认同感和归属感,从而有助于筑牢国家和社会安全根基。
(四)强化技术嵌入:基层矛盾化解机制的技术支撑
随着第四次工业革命的到来,以大数据、人工智能为代表的数字技术日渐成熟,并逐渐嵌入到包括社会安全治理在内的国家治理当中,在提升治理效率、完善公共服务等方面发挥着重要作用。比如大数据技术极大提高了对各类社会安全问题的预见性、精准性和协同性,并改变了以往安全工作管理的行动、知识与结构[45]。对于基层矛盾化解而言,技术嵌入和赋能即是要推动实现其信息化转型,也即“从原来简单借助信息化方式处理某项工作的初级水平,向综合运用网络信息技术、大数据、云计算等电子化信息技术高水平转变”[46]。
显然,对于各类基层矛盾化解机制而言,技术嵌入已成为其必备要素和支撑之一,在推进基层社会安全治理中发挥着关键性作用。未来,应强化矛盾纠纷调处流程智能化和信息处理数据化[47]。对于前者而言,可通过尝试开发并借助APP、微信小程序等来化解矛盾纠纷,以提升矛盾化解的回应性和时效性。对于后者而言,则是要畅通自媒体时代人民群众的利益诉求表达渠道,把分散化的群众诉求、建议、批评汇聚起来。对于有条件如财政资源较为充沛的地区,可尝试打造矛盾纠纷在线化解平台,将各类解纷资源集成对接起来,最大限度地提升矛盾纠纷化解效能。
另一方面,应充分利用大数据和人工智能等现代新技术,强化对矛盾纠纷数据的深度挖掘、态势感知和综合研判,提升风险监测预警、社情舆情分析、重大事项指挥调度、事后总结评估等社会安全治理能力。如浙江省诸暨市利用大数据技术对矛盾纠纷进行研判和预警,通过建立社会舆情监测系统开展社会舆情大数据分析,实现了对矛盾纠纷高发区域、高发类别、高发时间、高发人群的智能预警和及时处置[48]。相应地,在推动技术嵌入矛盾纠纷化解的过程中还应加强法治化建设,对技术应用进行合法约束,防止其走向异化,进而生成“治理出现盲区”“算法公正缺失”“责任主体模糊”等多重治理困境[49]。
当下,“我国正处于跨越‘中等收入陷阱’并向高收入国家迈进的历史阶段,矛盾和风险比从低收入国家迈向中等收入国家时更多更复杂”[50]。作为转型期社会安全治理的题中之义,通过构建行之有效的基层矛盾化解机制来调处社会矛盾纠纷便成为其治理要务。基于此,本文选择在社会安全治理现代化视域下以党政力量和社会多元主体的参与度为基本维度,对2017—2021年全国涌现出的23个基层矛盾化解机制典型创新案例进行了类型学考察,并据此提出了实务中基层矛盾化解机制的优化路径。
一方面,通过对实务中多个代表性案例的类型学分析,有助于从整体、宏观的视野来把握和体认基层矛盾化解机制构建的“个性”和“通律”,避免限定于特定区域的小样本案例研究中潜在的碎片化思维和代表性不足等问题。另一方面,在多案例的类型学比较与分析基础上归纳出的对策建议也更为周全,可以最大程度地关照不同地区的实际情形和治理需求,有助于为地方政府构建基层矛盾化解机制和推进平安中国建设提供多样化的思路。总之,在社会安全治理愈发重要的当下,基层矛盾化解机制的构建与优化意味着在具体的治理过程中,应从治理理念、治理主体、治理方法、治理技术等多个方面着手,推动综合施策,变被动治理为主动治理,从事后补救走向源头治理,并及时将成熟完善的经验做法和创新举措固化为制度,不断提升治理效能。当然,基层矛盾化解机制的构建与优化并不意味着要完全消灭社会矛盾与冲突,这既不现实,也不合情理,而是要建设一个能有效协调和控制矛盾冲突的平安社会,保障社会运行既规范有序又充满活力。
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