赵聚军 杜梦真
内容提要 随着政府向社会购买养老服务的深入推进，地方政府与社会组织的互动更加频繁和复杂。以天津市F养老院与地方政府的长链条互动过程为案例发现，在政府向社会组织购买养老服务的过程中，二者存在形成“对称性”关系的可能性和可行性，打破了二者为“非对称性”半依附关系的常规认知。具体来看，在“主体跨界—网络再造—空间生产”三个发展阶段，政府与社会组织同时或交替采取直接或间接作用于对方的行为活动，并同时受到对方“即时性回应”的行动影响，其关系逐步实现了从“非对称性”互动到“对称性”互动的跨越转型，最终演化为“对称式互嵌”的新形态。
关键词 政府 社会组织 政府购买服务 对称式互嵌
赵聚军，南开大学周恩来政府管理学院教授、南开大学中国政府发展联合研究中心研究员
杜梦真，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生
本文为国家社会科学基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（17ZDA101）的阶段性成果。
一、问题的提出
中国老龄化程度不断加深，虽然老龄人居家养老的意愿依旧强烈，但家庭养老功能的日渐弱化却是不争的事实。在旺盛的需求下，养老服务得到了快速发展，但依然存在一些现实困境。其中，针对独居、空巢、失能、失智、特困等特殊群体的养老照护，家庭能够发挥的作用通常十分有限，同时在与养老机构常规运营模式的适配上存在一定困难。于是，作为对“9073”养老服务格局的反思与超越，社区嵌入式养老凭借灵活的经营模式、个性化的服务，开始被积极推广。
在社会需求和政策鼓励的合力推动之下，社区嵌入式养老服务迎来了快速扩张。与之相适应，近年来学界也展开了相关研究。其中，除了“嵌入什么”“怎么嵌入”“如何更好嵌入”等围绕养老服务本身的话题，鉴于社区嵌入式养老的承接机构多为民非养老院，也有学者从政社关系的视角，探讨了政府与社区嵌入式养老机构的互动问题[1]。综合现实经验与既有研究来看，“资源依赖是（中国）社会组织面临的共同问题”[2]，社会组织需要依靠政府的政策支持、合法性授权以及资源转移来拓展生存和发展空间，因此在政社互动过程中，政府始终发挥着主导作用，政府与社区嵌入式养老机构之间通常被认为存在“非对称性”的半依附关系。
然而，F养老院作为一个典型的民非养老机构，却在承接社区嵌入式养老服务的过程中，与地方政府之间逐步形成了伙伴型关系特征较为突出的新型关系模式，明显有别于常见的“非对称性”半依附关系。那么，这种有别于常规认知的新型政社关系是如何形成的？对于重塑政社关系又会产生何种影响？本文将结合F养老院与地方政府的长链条互动案例，尝试回答上述问题。笔者在2023年6月与F养老院所在市辖区的民政局、街道办和社区两委，开展了专题座谈，并对F养老院院长进行了两轮深度访谈。文中所涉及经验资料，如无专门指出均来自田野调查。
二、文献回顾：学理与实践的多重张力
政府与社会组织的关系问题，历来是学界关注的重点议题。经过长时间的积累，取得了十分丰富和系统的成果。就国外而言，有关政府与社会组织关系的代表性观点包括“竞争取代”（substitution）、“协作配合”（cooperation）和“适时联盟”（alignment）。“竞争取代”认为社会组织是独立于政府的“竞争性”存在，具备制衡公权力、替代政府履行部分职责的能力[3]。“协作配合”强调社会组织与政府的互利互惠关系：政府的支持能够推动社会组织的可持续发展[4]，与社会组织的合作能够提升政府行动效率、提升民众支持度[5]。“适时联盟”认为政社之间整体保持着“平行且分离”的状态，但在特定情境或具体领域，二者能够在共同目标的驱动下形成松散的搭档关系[6]。
虽然上述研究一定程度上揭示了政府与社会组织关系的复杂性，但终究都根植于西方社会的土壤，将国家与社会的“二元存在”作为基本的理论预设，因此在解释中国政府与社会组织的互动关系时略显乏力。于是，越来越多的国内学者开始探寻契合中国场域的解释模式。通过对国内文献的梳理，本文将学界对政社关系的界定概括为“控制”、“协同”与“合作”三条逻辑线索。
第一，控制逻辑。在国内相关研究中，存在“冲突”与“合作”两种相互矛盾的基本范式，但“控制需求是政府更为根本性的需求”[7]。学界将当下政府对社会组织实施管控的具体形式概括为“分类控制”“浮动控制”“行政吸纳社会”等类型。其中，“分类控制”认为政府对社会组织的控制策略和程度，应依据自身发展需求和社会组织对政府的功能影响进行灵活分类[1]。“浮动控制”本质上是对“分类控制”的进一步丰富，即在影响因素集合里引入了时间和地方层级两个新维度[2]。对于“行政吸纳社会”，学界则存在一定分歧，部分学者强调这一分析范式下政府对社会组织的“限制”和“功能替代”[3]，还有学者则聚焦于政府对社会组织的“渗透和耦合”[4]。
第二，协同逻辑。协同逻辑是指政府与社会组织会在根本利益达成一致的前提下，各自让渡部分权利或利益，以实现“共赢”的目标。但是，协同本质上依然呈现为“非对称性”的交换关系，具体表现为政府通过向社会组织购买服务等形式，实现预期治理目标并促进社会组织的“竞争性发展”[5]。同时，社会组织也会发挥自身优势，通过“资源和关系嵌入”“人力、资金和信息支持”等方式缓解政府失灵压力[6]，换取自身发展所需的物质资源、社会资源和合法性资源。另外，虽有学者提出政社关系可能会出现从吸纳到“借道”的转变[7]，但在“协同逻辑”下，二者的关系并没有发生根本性变革：政府依旧占据主导性地位，社会组织往往只能充当协作配合的主体；
政府与社会组织开展协作主要基于契约和规制，而这并不能带来真正意义上的信任。
第三，合作逻辑。应然状态下，合作逻辑将推动政社关系实现“从非对称性共生到对称性互惠共生”的质变[8]。但现实中，学界经常将“合作”与“协作”“协同”等词语混用。实际上，相较于“协作”（协同），“合作”“作为一种更高形态的‘差异互补机制”具有三个重要特征[9]：目的方面，合作是具有过程导向的连续性自觉行动，在合作之初不存在行动者对于合作目的的商讨，因此允许出现不合目的但方向正确的行动；
主体方面，合作过程中的行动者都是彼此信任的，即政府与社会组织是在相互体谅和相互尊重的基础上开展合作；
过程方面，合作的发展离不开制度化的信任关系，有效的合作“不仅要筑牢责任、信任与尊重的价值基础”，还要“以明确的规则结构規范治理主体的行为”[10]。
綜上，国内学界对政府与社会组织关系的讨论主要被放置于“强政府、弱社会”的现实之下，实然状态的政社关系始终被认为处于非对称状态：政府对社会组织的策略选择虽从控制、替代转变为协同、互补，但主导权仍然掌握在政府手中。社会组织为获取合法性、资源和制度支持，通常在政社互动中处于被动地位，甚至依附于政府。当然，也有少部分学者开始意识到社会组织在政社互动中并非一直处于消极状态：依托自身专业素质形成的核心组织能力，能够成为社会组织保持与政府高密度互动和实现相对“自主性”发展的重要条件[11]。总体来看，已有研究虽具有较强的现实解释力，但仍然存在一些明显的不足。其一，既有研究已经从学理层面提出了政府与社会组织基于“合作”逻辑确立“对称性”关系的价值意义和显著优势，但基本停留在应然层面，对形成和巩固该关系模式的运作机制尚缺乏实证研究。只有厘清社会组织保持独立性、发展性的内驱动力和外部条件，才能够构建实现双方可持续良性互动的解释框架。其二，既有研究通常预设政社互动保持着单一逻辑，但从本文的案例来看，政社关系在二者的互动过程中呈现动态调适、复杂多样的特性。鉴于此，本文将基于所选案例，依据政社双方在行为动机、策略选择和关系塑造等方面的实际特征，从全过程的视域对政社互动关系的演变过程进行追踪和概括。
三、框架构建：政社关系跨越转型的过程逻辑
当前，随着社会组织规模日益扩大、种类日趋多元、专业程度和组织化程度日渐提升，政府已经意识到社会组织所具备的“政府管理的‘减肥剂”“政府与社会的‘黏合剂”等独特的价值功效[1]，逐渐开始采取政府向社会购买服务等方式，将部分公共服务职责交给社会组织并对其进行吸纳和管理。社会组织基于发展需要，通常愿意与政府进行“资源交换”，同时在彼此合作过程中凭借自身专业优势、资源优势、关系优势等，获得一定的自主性发展空间。不同于政府的“分类控制”，在政府与社会组织互动的中后期阶段，双方的高密度、高质量互动往往能够带来强主体链接、强发展动力和强社会效益，从而促使政府和社会组织在广度和深度上达成策略性合作，这或将形塑新型的政社关系。本文将之概括为“对称式互嵌”关系：不同于常见的政府单向度嵌入社会组织的“非对称性”关系，“对称式互嵌”关系具有明显的伙伴型关系特征，社会组织与政府处于相对平等的对称平衡状态。
需要注意的是，在政社互动的早期阶段，由于中国的社会组织普遍存在对政府资源和政策的依赖，两者的关系不大可能天然地处于对称均衡状态。或者说，“对称式互嵌”关系的形成不仅是关系质变的标志性结果，同时也是关系重塑的过程性形态，需要政社双方共同的持续努力并主动进行自我行为调适。这也就意味着如果在中国的现实情境下存在衍生政府与社会组织“对称式互嵌”关系的可能性，那么二者在互动过程中必须且必然同时或交替采取直接或间接作用于对方的行为活动，并同时受到对方“即时性回应”的行动影响。
具体到社区嵌入式养老领域，政府作为“发包方”，在向社会购买养老服务的过程中具有自主选择权，而民非养老机构作为“承包方”，为了获得自身生存和发展的合法性和各类资源，通常与政府的关系始于传统的“非对称性”半依附形态。那么，在政府与社会组织关系从“非对称性”半依附向“对称式互嵌”的跨越过程中，必然会涉及关系转变何以可能、何以可行、何以可持续三个重要问题。
何以可能发生于政府与社会组织互动过程的早期阶段。在这一阶段，政府基于治理责任和现实困境，在既有政策的指导下择优吸纳“圈内”社会组织，使其承担社区养老服务供给的任务。同时，社会组织往往也会基于自身发展需要和竞争压力主动对标政府需求，选择配合政府工作、接受监督管理以获取承接项目的资格。
何以可行是政府与社会组织“对称式互嵌”关系形成的中期阶段。在此阶段，政府与社会组织通过“规制”“借力”“加码”“造势”等策略选择交换和转化彼此的资源。更重要的是，高频次的互动、复杂多变的需求使得二者的着眼点不再受限于现实困境本身的破局，而是主动思考行动者、制度、价值以及行动主体之间关系等重要问题。
何以可持续则兼顾了政府与社会组织良性互动的结果与过程，囊括实然形成与应然发展两个关键问题。对于“形成”而言，政府与社会组织基于观念转变、默契互动、隐性约束积累了对彼此的制度化信任。“发展”则是一个长期量变的过程，是一个将上述政府与社会组织的良性互动在空间结构下不断延展的过程。
四、案例引入：对称式互嵌关系的形成过程与生成机制
F养老院是天津市C街域内享受“区级兜底”政策的一家民非养老院。从性质来看，F养老院与其他小型民非养老院并无差别，但从服务对象来看，却具有显著的特点：近年来接收的养老群体中，80%为低保户和特困供养人员，且多为一些“特殊人群”。其中，既包括刑满释放人员等“潜在不安定分子”，也包括部分不愿意接受养老院“约束管理”的原流浪乞讨人员，还包括部分无法居家养老的“失智”人员。对于上述特殊群体，显然存在许多管理难题，多数养老院的态度是“避而远之”，但F养老院却敞开大门为这些特殊群体提供栖身之所。
如前所述，综合田野调查所获信息[1]，我们发现F养老院与当地政府形成了有别于常规认知的关系模式，即“对称式互嵌”关系。本部分将沿着何以可能、何以可行、何以可持续三个阶段，力求全面呈现“对称式互嵌”这一动态非线性关系的形成过程，并归纳其生成机制。
1.早期阶段：万事俱备，主体跨界
（1）政府：圈内选择，择优吸纳
政府在提供公共服务时，通常倾向于满足公众的普遍性、日常性需求，但在面对少数人的个性化特殊服务需求或者新出现的服务需求时，往往容易出现供给“失灵”现象。针对无法居家养老的失能、失智、特困、刑满释放、流浪乞讨人员等特殊人群，如果地方政府不承担养老服务的“兜底”责任，这些群体就可能“流浪街头”，甚至“倒毙街头”。
我们（街道）送过去的，差不多都是身体有病的，家里没有其他人（法律意义上具有赡养义务的人）的，兄弟姐妹别人也没有照顾的义务。还有就是年轻的时候就没管过家里，在外面不做好事儿，现在子女就不认他、不管他。（访谈记录：JDB-KZ-20230605）
另外，属地责任又要求地方政府必须做到“守土有责”。而且，在新媒体情境下，流浪乞讨人员往往被定义为“弱势群体”，当出现“流浪乞讨人员露宿街头”，特别是“倒毙街头”等极端事件时，“‘敏感事件+情绪化传播就可能推动舆论极端化”[2]。因此，地方政府必须对那些无法进行居家养老的失能、失智、特困、流浪乞讨、刑满释放等特殊群体做好妥善安置。
在自己的区域就有责任嘛，而且现在这个社会，媒体曝出来有个人死在路上，别人也不会管他之前到底是个什么样的人、都做过啥事儿，只会说政府没做好、政府失职。（访谈记录：JDB-KZ-20230605）
现实中，地方政府限于资源条件，通常无法对这些特殊群体实施有效管理和精准服务，因此往往会寄希望于社会力量的参与。于是，“跨界行动”就成为地方政府的常见选择，即通过制定相关政策，积极吸引、规范引导和正向激励社会力量的参与，使其更好承接部分政府职责，通常表现为政府向社会组织购买服务。为降低养老服务供给过程中的不确定性，地方政府通常采取“圈内选择”的行动策略，即充分利用正式或非正式的信息获取渠道，将符合自身治理需要的社会组织纳入“候选圈”，而后“结合技术、关系和信任优势进行选择”[1]，而F养老院正是凭借自身的经营管理优势被政府所吸纳。
（2）社会组织：异质竞争，破圈发展
“异质性”通常被用于研究企业资源与绩效之间的关系。由于社会组织也时常会被放入市场，资源的异质性将会成为组织长期保持竞争优势的重要条件。截至2021年4月，F养老院所在区共有38家民非养老机构。在同质化较为严重的情况下，想获得更大的生存和发展空间，就需要具备“有价值性、难以模仿、不可复制和稀缺的”资源[2]。在自身发展空间被挤压的压力下，F养老院开始在组织经营管理方面下“苦功夫”，瞄准服务受众、提升服务质量，最终在区域内树立了良好的口碑和形象，被地方政府所知晓。
2007年我刚接手的时候，这是个“正常”的养老院，但特别不景气，直到（20）12年政府找到我。为啥能找到我呢，是当初在我这儿住的有个人（轻度失智），跟咱们接触以后，觉得我这人办事做事还行，院里的管理方式也可以接受（之前已经住过多家养老院），口碑比较好。之后还有人在打听，他的那个亲戚就推荐了咱们这儿。就这样，一传十十传百，政府差不多就知道有咱们这个地方在。（访谈记录：YLY-YZ-20230617）
而社会组织为获得更多的异质性资源、谋求更大的发展空间，会主动选择“破圈”，以直接获取或间接链接更多的外部支持。换言之，社会组织在登记注册的业务范围内寻找新的工作任务或服务内容，依托自己的特质、能力积极融入公共服务供给过程，凭借自身的管理模式、服务质量、外部效益，提升被接受度和被认可度。在与政府的互动过程中，F养老院不断调整任务目标和经营模式，使自身的发展能力与政府的需要更加匹配，进而成功“入场”。
就说这些所谓的“社会人儿”，把他们分到别的“正常”的养老院，原来住得好好的老人，人家就不干了。（访谈记录：JDB-KZ-20230605）
2.中期阶段：水到渠成，网络再造
本文讨论的是政府、社会组织、服务对象三者之间的政策网络再造，属于治理范式下网络管理的策略选择，主要关注政府与社会组织资源、利益协调分配机制的构建，以及政策网络的运行如何兼具合法性和高效性。
（1）政府：管扶并举，借力提效
政府对社会组织具有管理和扶持的双重责任：一是依托制度、合同对社会组织提供服务的全过程进行规制约束、考核评估；
二是对入住人员中失智、刑满释放、原流浪乞讨等特殊人群的食宿、医疗等相关事项进行必要的“兜底”，对社会组织解决自身存在的问题给予帮助和指导。社会组织则需要保障入住人员的基本生活、基本健康和生命财产安全，对救助人进行生活、医疗照料，对突发疾病的人员及时送医救治。
2015年的时候国家出台了一个文件，是专门针对流浪乞讨人员的相关文件，从那时开始，我们就特别注重这一块儿了。当时找到F养老院，就是把这个地方当作一个建设的点，专门来接收流浪乞讨人员，2015年我们就签了一份协议书。（访谈记录：QMZ-KZ-20230605）
同时，政府也通过必要的政策工具为社会组织的功能实现让渡发展空间、提供必要资源。一是针对社会组织自身的发展进行补贴，包括对社会力量投资新建或购置建设并形成产权的非营利性养老机构发放一次性建设补贴，对公建民营、社会力量投资建设的非营利养老机构发放床位运营补贴，等等。二是对社会组织服务对象进行补助，这些补助兼具一般性和特殊性，比如针对低保户、特困供养人员、残疾人员等特殊群体，实施全国统一的救助办法，发放低保金、特困供养护理补贴、残疾人津贴等。对于社会组织接收的其他特殊群体，地方政府亦有不同的支持政策，甚至形成了非正式的鼓励举措。
低保金、護理补贴几乎都会用来缴纳他们养老院的托养费，但也给他们自己留一点“零花钱”，不够的政府进行“兜底”，把托养费补齐。特别是在我这儿住的这些人呢，政府有开“绿灯”，医药费政府是100%报销的，恐怕有一部分人也是图这个医药费。（访谈记录：YLYYZ-20230609）
随着社会组织在养老服务中的作用日益突出，甚至发挥着不可替代的作用，政府开始意识到不应将社会组织简单理解为“一次性购买服务”和“临时性委托协作”的行动主体，而应将其定位为能够保持长期合作的互惠伙伴，二者的互动过程亦不宜再简单机械地依托于合同条款的约束规定，而应采用“一事一议”和“一事一策”的互动机制，以更加灵活地发挥彼此的功能价值。
2015年的那份协议（区民政局依托F养老院建立流浪乞讨人员“流浪驿站”），后来就没有续签，但其实一直按这个职责在做。相当于是我们已经建立了私人关系了，就不用再签这个协议了。（访谈记录：QMZ-KZ-20230605）
（2）社会组织：弹性加码，造势赋能
资源匮乏、资源依赖已成为学界对社会组织发展困境的共识性看法，这意味着为了获得更多的资源与发展机会，社会组织必须通过资源嵌入、关系嵌入、信息嵌入等多种方式嵌入政府政务运行的过程中。就F养老院而言，为扩宽资源渠道、谋求发展空间，其必须面对并处理好来自街道和区民政局的多重治理“期待”：既要履行好既有合同已经划定的相关职责，为养老院入住人员提供养老照护服务，还须承接或辅助政府完成部分超出自身业务范围的行政性工作任务。本文称之为“加码”。
有时候街道给你一个电话，我就要去做，实际上这事儿跟我一点关系也没有。就好比我这儿之前有个人突发疾病，人送医院了，没有身份证，银行卡也不能用，街道让咱们也想想办法。银行，咱熟啊，他们就给办了社保卡让我先用。但这人第二天就死亡了，这按理来说到这儿，就该街道接手了，但他们还是让我来干，我就在医院开完票、打了病案首页，材料备齐了给街道送去。（访谈记录：YLY-YZ-20230609）
但这种“加码”并非政府单方面强制，社会组织自身也会进行比较和考量。在“加码”的过程中，社会组織能够充当养老服务网络各主体的联结中介，处于网络中的“结构洞”之中。后天形成的优势地位使得社会组织在承接部分职责时可以选择有所为、有所不为，凭借自己的成绩积累、情感积累，做到对于政府部门指派工作的“加减协调”“弹性加码”，即自主决定是否承担、承担多少本不在自身组织边界内的服务。值得一提的是，在这个社会组织与地方政府频繁互动的过程中，社会组织实际上已经开始与政府“站在一起”。
他们想做些坏事儿也不会瞒我，但我跟政府是“一码齐”啊，我知道了就反手打电话告诉街道，谁去你那里，你们要有个防备，别搭理他，他就是讹钱。……我想到他入狱前就是修电脑的，就舍了2000块给他买了个二手电脑，自打有了电脑，他就天天干这个，也不想着找事了。（访谈记录：YLY-YZ-20230609）
更重要的是，“弹性加码”大大增加了社会组织与其他主体协商谈判的“筹码”，甚至地方政府对养老院做出的越级上访等“出格”行为也会选择容忍，并主动承担一些跨部门、跨行政边界协调等超出本职工作范围的工作，这显然在客观上有利于社会组织的“自主性”发展和影响力扩大。
之前养老院还打了两场房屋租金纠纷的官司。2019年房屋租赁合同到期，H区供销社不想再把房子租给我们，我就给区民政局、市民政局写信。在我这儿住的一些人知道以后，在信上就挨个按手印，还有一部分人直接去市政府去信访。最后这事儿也算解决了，当时区民政局的人就带着我去了市供销社，恳请他们能够帮忙。（访谈记录：YLY-YZ-20230617）
3.后期阶段：渐进积累，空间生产
空间生产实则是一种新的公共空间的抽象建构，能够“进一步形塑相关行动者的思想和行动，使其转向长效性、组织化的合作行动实践”[1]，最终使政府与社会组织形成良性互动关系并具有可持续性。
（1）政府：充分信任，谋求合作
“信任作为一种道德资源使我们的目光越出自己的同类人”[2]，政府与社会组织基于信任的合作，会使双方不再将自身拥有的优势条件作为利益让渡和资源交换的筹码，而是转化为促成彼此合作、实现整体利益最大化的“催化剂”。信任的产生，部分源自双方在前期的良性互动，主要维系于双方主体的自我规范和道德约束。
我去街道结账的时候，街道就会给我讲“您别受了累还赔钱”，那意思就是“该做的做”（该涨钱就涨钱）。从我的角度涨钱，街道肯定不驳，他们也信我。但我从来不做额外的，咱得有理有据，不能狮子张口。（访谈记录：YLY-YZ-20230609）
合作的产生虽不需要制度的强制和诱导，但合作的高质量和可持续却也离不开刚性约束“在场”。究其原因，合作的基础是信任，是没有利益计算、不含利益风险的互动过程。如果政府或社会组织中的任何一方出现过度谋求单向度利益、恶意操纵等行为，都必然导致“信任体系”的崩塌。因此，合作的产生与发展还需要依托情感认同以外的其他因素，包括空间内部制度流程的正向引导、违约成本的反向限制等，以共同促进双方长期有序地良性互动。
以前在这儿住的有个人，得了特别严重的肝病，政府给他出钱他还不说政府的好，经常在外面造谣，说他住在（F）养老院怎么怎么不好。只要有反映，先不管消息是不是真的，我们肯定都是要过去的，这也是例行公事。虽然我们之前也了解过F养老院，但我们也得挨个问到（入住人员），问一下有没有虐待老人、饮食不卫生诸如此类的事情。（访谈记录：QMZ-KZ-20230605）
（2）社会组织：价值重塑，殊途同归
在本文追踪的案例中，经过政府与社会组织的多次高质量互动，社会组织获得了自身发展所需要的资源条件、合法性地位、制度支持等，进一步拓宽了自主性发展的空间。同时，社会组织在政策网络的建构过程中对政府及其工作人员有了更为具体和深入的了解，开始逐渐突破“利己利他”的思维模式。
有这样的人（特殊群体）呢，各街（道）总是会想着送到我这儿。因为从收费、从管理、从做事，要是问的话，我估计他们（区内其他民非养老院）口碑不会比我好，因为他们有时候不像我们那么规矩。比如他们带人看病去，事后还得以各种理由找街道、找民政收费，但我就是收完托养费这一笔钱，剩下的就全包了。像医药费，肯定也是我先垫付，完事以后街道三个月一结账。有时候也会拖欠到半年一结，街道它也不容易。（访谈记录：YLY-YZ-20230617）
自身价值理念的转变、彼此信任默契的积累、外部环境的变化和内部力量的驱动使得政府与社会组织最终形成一种相互依赖但又各自独立的“对称性”关系，在面对棘手或突发问题时主动合作，开展平等对话和民主协商，彼此自觉发挥各自的最大价值。这种通过“行为主体自我的自治”实现主体之间相互信任，并在隐形在场的约束条件下有序互动的过程，即为“空间生产”过程。在养老服务供给发生的公共空间里，“空间生产”表现为双方通过“对称式互嵌”形成新的互动关系，关系的维系和发展又将重塑抽象意义上的“空间”，在此空间下的“再生产”，使得社会组织更加注重自身在公共领域应该且可能发挥的社会责任。
五、结论与讨论
结合观察案例，纵观“对称式互嵌”关系形成的全过程，政府与社会组织的互动主要经历了“主体跨界—网络再造—空间生产”三个发展阶段，而这三个阶段也恰好构成政府与社会组织关系发生质变的前提条件（何以可能）、实现机制（何以可行）和发展路径（何以可持续），三者缺一不可。具体来说，在“主体跨界”阶段，发生跨界的条件和能力是极为重要的因素，特别是社会组织必须在“入场”前期通过树立良好的口碑和社会形象被政府所知悉，进而成功获得“入场券”。也就是说，社会组织的前期准备使得政府的职能转移和赋权成为扩大其自身发展空间的重要条件。在“网络再造”阶段，地方政府的互动策略可概括为管扶并举，社会组织则是主动“加码”造势。沿着上述互动策略，在经过高频次的互动并协力解决各类复杂难题后，政社之间开始形成新的网络结构。“网络再造”阶段是决定政社关系发生质变的关键阶段，能否顺利“启下”取决于二者“合作”所需要的价值、规则和认知能否被重新构建。在“空间生产”阶段，政府与社会组织基于前期的良性互动，积累了对彼此的信任，开始出现真正意义上的合作：政府不再仅仅依靠权力控制、制度规范、合同約束来管理社会组织，而是通过主动沟通、问题协商等平等对话的方式与社会组织开展“合作”；
社会组织亦不再拘泥于一时的利益得失，而是积极与政府信息共享、责任共担。当然，特定空间下合作行为基于对彼此价值的判断以及彼此之间的信任积累而产生，其发展主要受行动者自我控制的影响，但仍不能忽视空间内部制度与共识的作用，这是建立信任的基础、提升效能的保障。
说到底，在类似政府向社会购买公共服务这样的“非敏感”场域，社会组织发展受到的外部干扰实际是比较少的，大体能够做到自主发展。在此情境下，政社之间“对称式互嵌”关系的形成，关键在于社会组织。一方面，地方政府作为合作的“甲方”和“发包方”，具有天然的优势地位和“吸纳”社会组织的本能倾向，因此不能期待地方政府主动去建立与社会组织的平等合作；
另一方面，对于社会组织而言，期待与地方政府真正实现相对平等的合作，就应该抛弃仅仅通过搭建“关系”等手段获取资源的组织倾向，而要努力提升自身的经营能力和专业水平。社会组织作为政府向社会购买公共服务的承接主体，如果都能够像F养老院那样，做到“想政府之所想、急政府之所急”“替政府排忧解难”，甚至使得地方政府在某些特定问题或领域对其产生一定程度的“依赖”与充分信任，那么政社之间就有可能真正地构建相对平等的“对称式互嵌”关系。
不可否认的是，本文对地方政府与社会组织互动机制和关系的研究也存在一定局限性。一方面，本文的研究对象是政府向社会购买公共服务这一特定场域中政府与社会组织的互动关系，特别是F养老院与其他社会组织在服务对象、服务范围等方面存在明显差异，因此研究结论的外部适用性还需要进一步的论证。另一方面，政府与社会组织的互动以及二者关系的形成是一个动态调整且复杂多样的过程，该案例会成为打开“黑箱”的指引，但是无法实现对其关系研究的面面俱到。
〔责任编辑：史拴拴〕
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