岳诗瑶，裴 岩
中国人民公安大学，北京 100038
海外产业园区，商务部称之为“境外经贸合作区”。本文所讨论的“一带一路”沿线中国海外园区与之观点保持一致，即指我国在“一带一路”沿线建设或参与建设的，具有共享的基础设施、畅通的上下游产业链以及良好社会政策环境等优势，从而吸引不同国家（地区）企业入驻并形成空间集群的特殊区位环境。在2017 年5 月15 日“一带一路”国际合作高峰论坛和2018 年9 月3 日中非合作论坛北京峰会上，习近平先后提出了办好产业合作园区、新建和升级一批经贸合作区的要求。海外园区作为一种对外投资合作的创新模式，不仅能起到推动企业抱团“走出去”、规避海外风险的重要作用，还能得到东道国政府和社会民众的深层次认同，推动国际经济合作优化升级［1］。2023 年是“一带一路”倡议提出十周年，自1990 年开拓国际市场、2000 年“走出去”战略提出以来，我国海外园区开始走向全球。在“一带一路”倡议的助力下，我国在“一带一路”沿线的海外园区数量、规模、辐射范围和影响力等方面均取得显著成果。截至2022 年底，我国在“一带一路”沿线国家直接投资达650.3 亿元，建设的海外园区累计投资达3 979 亿元，为当地创造了42.1 万个就业岗位［2］，并打造了“六走廊三通道”“丝路驿站”等一系列合作共赢的亮丽名片。以中埃·泰达苏伊士经贸合作区、泰中罗勇工业园、中白工业园等为代表的标杆海外园区蓬勃发展，取得了经济效益与社会效益的最大公约数，为推动经济全球化贡献了中国力量。
在国际社会中，安全作为一种特殊的政治，与国家利益紧密相连。当前，国际社会“黑天鹅”“灰犀牛”事件接连出现，国际安全事件的不确定性、复杂性、紧迫性等情境特征交互叠加，“一带一路”沿线安全风险挑战加剧。一些恶劣安全事件给我国在“一带一路”沿线建设的海外园区带来了严重的人员和财产威胁，挑战着我国的海外利益安全。在保证项目运营和安全风险防控的双重压力下，“一带一路”沿线中国海外园区安保工作正面临着供给不足与需求旺盛的不平衡，“高风险，低安保”的安全供需差距不容忽视。
党的二十大报告提出，要加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益，提高防范化解重大风险的能力，严密防范系统性安全风险。如前所述，海外利益规模的日益扩大与海外安全风险的日益复杂对我国海外利益保障能力提出了更高的要求，以海外园区为重要代表的“一带一路”沿线中国海外利益载体保护是我国各界长期以来关切与讨论的热点。因此，在“当前国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富、时空领域比历史上任何时候都要宽广、内外因素比历史上任何时候都要复杂”［3］的情境下，探究“一带一路”沿线中国海外园区安保体系建设，是当前促进“一带一路”沿线我国海外园区安全健康发展、完成海外利益保护任务的重要议题。
（一）承载利益价值高
“一带一路”沿线中国海外园区是我国经济创新提升、稳外贸稳外资的主阵地，高密度承载聚合了我国的海外利益价值。
从时间维度上看，我国在“一带一路”沿线的海外园区特许经营年限大多达30至50年，建成后还需5 至10 年才能形成规模、进入经营盈亏平衡和回报期，总体而言，投入时间成本高。从空间维度上看，当前通过商务部确认考核的海外园区，平均规划面积达16.14 平方公里，最大规划面积达91.5 平方公里，其中，通常由中资企业进行“五通一平”、管网、办公大楼等大规模投资建设（如表1所示）。
表1 “一带一路”沿线部分园区建设规模情况
从经济价值维度上看，大部分海外园区投资规模达在5～10 亿美元，计划投资规模更是最高达56亿美元，海外园区招商引资和运营过程将吸引大量跨国企业投资入园，形成高价值、高密度的海外利益聚合。此外，在海外园区的基础上形成的大量官方或非官方的贸易合作、外交合约等无形利益价值更是难以估量。
（二）本地适应性凸显
正如经济全球化不是单纯的资金往来，“一带一路”沿线中国海外园区的运转也不仅限于生产经营领域，还兼具政治、文化、经济、公共利益等多重属性，在与当地社会双重互动中形成了紧密嵌入的关系，具有“一个产业激活一个园区，一批园区繁荣一座城市”的本地适应性特点。一方面，这是由海外园区独特的属性决定的。海外园区的制造与采购紧密依赖本地资源，与当地上下游产业、科研单位、劳动群体形成密切的联系，员工职住通勤、企业与周边居民区的社会文化互动等方面都比较活跃。另一方面，这种本地适应性得到我国大力支持。当前，我国正在大力推进资本、劳动力、技术、各类标准等生产要素共同“走出去”，推动其他生产性和服务性企业入驻海外园区，加强海外园区的本土化程度，积极引导海外园区生产经营与本地深度融入、落地生根，并已经形成了“百人培训计划”“鲁班工坊”等宝贵经验模式。
（三）多元化主体聚合
从构成主体上看，多元化的主体聚合是海外园区区别于其他海外利益主体的显著特征。作为一个大型区域性产业集群地，“一带一路”沿线中国海外园区通常在东道国的政策支持或直接合作下由我国政府或者中资企业投资建设，建成之后吸引我国、东道国以及其他国家的跨国公司入驻。海外园区主体构成多元：从所属国籍来看，其聚合了我国、东道国以及加入海外园区跨国公司所属的其他各国；
从主体层次来看，囊括了国家层面、加入海外园区跨国公司层面、安保公司层面、国际社会组织层面、当地社会层面的各方力量。这种多元聚合的主体代表着多重利益取向，在海外园区内形成产业集群与复杂的产业链条，并由海外园区延伸至周边地区乃至全球，推动了“一带一路”沿线产业开发和经济全球化价值链的建构。
（四）政策导向性较强
较强的政策导向是“一带一路”沿线中国海外园区区别于设立在其他区域园区的重要特点。2019年6 月14 日，习近平在上海合作组织比什凯克峰会上提出，构建“丝绸之路经济带”，要创新合作模式，加强“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通［4］。其中政策互通是重要保障，为务实合作及海外园区建设实施提供了充分的政策支持与发展的风向标。在“一带一路”倡议下，截至2021年末，我国已与145 个国家、32 个国际组织签署了200 余份合作文件［5］，并深化同各方发展规划和政策对接。一方面，在国内，商务部每年开展国家级海外产业园区评选并为其提供2 亿元补贴，相关省市也从政策上给予其参投园区大力支持。另一方面，在国外，基于“一带一路”倡议与哈萨克斯坦“光明之路”、沙特阿拉伯“2030愿景”等沿线各国发展战略契合度，我国也积极通过签订谅解备忘录、联合声明、合作协议等方式，形成了“泰国4.0”“两廊一圈”“中白工业园协定”等专项政策体系。在充分的政策导向下，我国海外园区充分利用政策优惠，借力发展，形成了一批高质量的政府高层次合作型园区，充分体现出强有力政策“保驾护航”的优势。
在我国海外利益日益拓展和“走出去”安保能力存有挖掘空间的情况下，探索适应我国现阶段海外利益安全的保护模式，安保体系建设优化应当提上议程［6］。
“一带一路”沿线中国海外园区安保体系，是指“一带一路”沿线中国海外园区为应对各种社会安全风险，依据风险管理的理念、方法、技术设计构建的系统化、常态化、规范化的安全保障系统。海外利益是国家利益的延伸，作为我国海外利益的重要载体，我国对“一带一路”沿线中国海外园区的安保体系制定了一系列政策文件（如表2 所示），并承袭了国内“条块结合”的管理模式。一方面，以统管央企的国资委为典型代表，通过加强考核、加强监管、安全培训等方式对我国海外产业园区提供专门化的管理和服务。另一方面，由各级政府在本单位职能范围内对海外园区开展员工派出培训与事件协助调查等工作。此外，我国还构建了以外交部、公安部、军队等为主体的日常外交领事预警体系和紧急情况部门协调联动的应急协同体系，当海外园区发生突发事件后可以迅速行动，在提供领事保护、撤侨等行动中发挥无可比拟的作用。
表2 “一带一路”沿线中国海外园区相关文件
除了得到国家层面的普遍性海外利益安保保障，在海外园区内部日常性、本地性的安保工作中，“一带一路”沿线中国海外园区内部的园区管委会、入区企业以及东道国也在实践探索中形成了符合当地特色的安保体系模式。一方面，海外园区管委会为了给入区企业提供更安全的经营环境，从而更好地招商引资，在选址与建设前期可以聘请专业安保机构对项目所在地区及整个项目的安保状况进行评估，及时发现潜在风险。在海外园区运转期间也会购买安保服务，运用专业安保团队与安保设施，通过专门的安保管理系统进行园区整体层面的安全维护。另一方面，入区的各国企业为满足自身更高层次的安全需求，也可以另行聘请安保公司，为其营地安保、作业场所安保及出行安保提供服务。此外，海外园区的东道国也会为海外园区提供基本的安全检查、地区维稳、应急救援等安全保障。
（一）当前“一带一路”沿线的安全风险威胁
研究显示，自2013年以来，中国在60多个“一带一路”参与国家投资的1 674 个基础设施项目中，约有14%的项目（234 个）遭遇了麻烦［7］，恐怖袭击、社会动荡、文化冲突等对“一带一路”建设的正常运转造成了显著冲击（如表3 所示）。总结归纳外交部发布的风险预警与相关安全事件新闻，可以看出，“一带一路”沿线中国海外园区当前主要面临政治动荡、恐怖袭击、公共卫生、治安混乱、宗教文化冲突、舆论舆情以及基础设施短缺等七类安全风险威胁。
表3 “一带一路”沿线中国海外园区安全风险事件案例
从发展态势上看，海外园区对社会安全风险事件敏感性、不确定性与复杂性的情境特征凸显，安全风险不但数量多、转化门槛低、触发敏感，而且难以预测、演化过程不明确。此外，这些安全风险涉及的次生关联事件交织，形成复杂链式效应与“涟漪效应”，容易导致风险与损失扩大，挑战海外园区安全运营。
（二）“一带一路”沿线中国海外园区的安保难点
1. 选址多为高风险地区
受我国国际战略布局与产业转移基本逻辑等因素影响，目前，我国在“一带一路”沿线布局的海外园区大部分都位于发展中国家（地区），其中不乏一些安全形势不稳定的地区。据《2023 年度全球恐怖主义指标报告》，作为“一带一路”倡议的首批响应者之一，阿富汗连续第四年成为受恐怖主义影响最大的国家，叙利亚、黎巴嫩、巴勒斯坦等国家更是长期处于战火之中，但我国在以巴基斯坦为代表的上述国家建设海外园区的力度还在不断加大［8］。区别于社会安全条件好、政策稳定、安保体系较完备的发达国家（地区），部分“一带一路”沿线国家（地区）政治稳定程度有待提升，政府的社会管控能力、治安保障能力、应急管理处置能力堪忧，往往维持自身安全都已乏力，缺乏为我国海外园区提供安全保护意愿与能力。少数共建国对“一带一路”倡议持怀疑态度，但又想借此谋求利益，在动机上更是增加了不确定风险［9］。因此，在“一带一路”沿线，这些选址于“受冲突影响和高风险区域”［1］的园区异军突起，在事实上形成了一批受到政治动乱、恐怖袭击以及治安混乱等影响的“高风险园区”，给海外园区安保工作带来了较大挑战。
2. 相关利益主体复杂
海外园区多元主体聚合，从而形成了复杂的利益主体关系。正如前文所述，这些影响海外园区建设运营过程及结果的入区企业、园区管委会、入区企业国家政府、当地居民与意见领袖、海外与本地安保公司在园区范围内共享公共服务与资源。然而，这些利益主体数量庞大、立场不一、实力参差、关系复杂、行为难料，在政治、经济、外交等目的驱动下形成了错综复杂的利益关系，并在利益驱动下相互博弈，对其所属国家外交、贸易、产业布局等产生扰动，形成关联多向的利益关系链条。综上，想要确保海外园区安保体系平衡稳定运行，不仅需要考虑各园区主体的需求与实力，还需要考虑多主体之间的相关关系，一旦处理不当，容易引发经济利益冲突，外溢为安全冲突的不良事件。
3. 安全形势动态演化
正如学者所言，一旦与我国接壤的“一带一路”发展中国家发生重特大突发事件，容易引发全球性风险［10］。由于国际社会的无限复杂性与风险的动态演化性，风险治理往往“决策于未知之中”，海外园区的安全形势在动态发展中不断演化加剧，社会安全风险挑战呈现出的“三个更加突出”特征［11］，使园区安全形势动态演化。
一方面，在海外的特殊环境下，“安全化适当性困境”［12］凸显，各主体对海外园区高度关注的同时，出现了将任何公共议题都视作“存在性威胁”的“过度安全化”的偏执，海外园区安全风险具有从小型向大型演化的趋势。另一方面，作为利益群体复杂多样的综合大规模场域，海外园区多属性、多样态的安全风险互相关联耦合，其安全风险呈现出从个别向整体演化的情况。此外，当前海外园区面临的社会安全风险伴随着时代的发展和人们对风险的认知提升而不断增加与深化，海外园区面临的舆情滋扰、信息网络袭击、深度伪造、无人操控武器等新形态安全风险日益严重，新型风险逐渐萌生。
（一）安保手段相对滞后
在当前国际社会新形势下，包括海外园区在内的我国海外利益正面临着情报挑战、政治快闪、信息煽动等新型安全风险挑战，但我国在“一带一路”沿线海外园区安全风险治理方面较为传统，治理思维、安保手段等略显滞后。在治理思维上，目前海外园区在建设运营中对于各种安全风险依旧多倾向“事后消除影响”的“事件中心主义”思路，满足于应对解决已然出现的安全事件，对通过预测预警与细颗粒情报研判防止风险转化的手段重视不够，甚至存在照搬现有海外园区经验的“经验主义”“路径依赖”问题。在治理手段上，当前海外园区安保主要依靠“硬安保”，偏好通过加固围墙、增设监控、扩大巡逻队伍规模等方式将海外园区置于层层封控的“真空”环境下，用物理防护提高海外园区安保“硬实力”，但对于文化冲突、宗教冲突、员工冲突等海外园区较容易发生的“非直接对抗性”风险重视不足，忽视了发挥文化、公益和认同等软实力作用。在这种情况下，相对落后的风险治理措施在面对新样态风险挑战时容易失灵，从而使我国海外园区直接暴露在新的安全威胁之下。
（二）安保主体存在“能力—便利性”矛盾
我国军队、警察等国家力量具备强有力安全保障经验与能力，一直以来积极维护着我国海外园区的安全。但受《联合国宪章》等国际法律条款影响，运用军队、警察等国家安全资源的便利性在海外园区被大幅削弱，在不干涉主权与内政原则的考虑下，国家提供海外利益保护的长效性难以发挥。同时，我国采用“直接撤离”的“高重心”安保手段成本高、波及大、便利性弱，面临着临时动用困难、远程投送不便等现实困境［13］。与之相对应的是，以私营安保公司为代表的非官方安保主体在国际环境中采取行动受制约较少，相对灵活便利，但存在保障能力欠佳等短板。我国海外安保公司发展不够成熟，与世界顶级保安服务标准相比还有差距，能独立开展海上武装护航、海外安全咨询、海外安全培训等业务的公司较少，在提供有力安保服务的能力方面还有较大的上升空间。
（三）安保供给分散
即便辅以国际警务合作、海外安全应急管理等复合型安保手段，受“条块结合”架构影响，当前，我国在“一带一路”沿线海外园区安保工作中多采用对风险属性进行分类后交由相应领域职责部门处理、将安保责任分散在各责任主体的模式。但事实上，已有学者指出，单一部门在面对某一突出安全问题时往往缺乏独立解决的能力与动力。例如，外交部门可能较缺乏协助扩展中国海外经济的能力和兴趣，经济部门衡量合作项目在东道国的政治、社会和安全收益方面也并非专长［14］。此外，多元治理主体之间的权力关系不均衡，弱化了治理网络的合作内涵，容易出现协同惰性及责任与效率困境［15］，在风险耦合叠加的新形势下，这种分散的安保供给在应对当前转化扩散叠加的整体性风险损害时显得不足，不利于实现安全风险的整体应对与化解。
（一）推进安保防线关口前移
针对海外园区承载利益价值高的安保重要性特点，我国要考虑到各种难以预料的情况，做好风险信息预警评估与安保经验交流，发挥信息情报与经验教训的先导作用，将安保防线关口前移，有效预防风险转化，降低风险成本。
1. 深化风险信息预警评估
对于“一带一路”沿线高风险地区的海外园区，应当深化风险预警评估意识，推进防控端口前移，将安全风险化解于未然，从而缩小影响范围，减少财产损失。具体而言：一方面，将风险预警评估做在前面，在建区选址前的风险评估检查中发挥情报信息先导作用，加强安全风险情报搜集的精细度，重点就当地具体范围内的社会情况与海外园区利益类别分布、地理分布、层次分布，开展研判并分析其风险态势、风险烈度，进而对高风险海外园区、高风险点位进行详尽的风险评估设计。另一方面，将风险评估监测贯穿到海外园区设计、建设、运营全方位全过程，时刻跟踪监测内外环境，强制性开展定期评估与抽查评估。此外，减少对国外机构情报信息的依赖，从总体国家安全观出发，形成中国视角下的安全风险观念与评估视角，打造贴合我国国家安全需要与标准的风险评估模型，从而提高评估信息搜集的深度、及时性以及对我国海外园区的适用性。
2. 打造安保经验共享平台
在实践中，我国在“一带一路”沿线建设海外园区已经形成大量的安保经验，这些经验模式是我国在“一带一路”沿线乃至全球范围内推进海外园区安保体系建设的宝贵财富，亟待整合归纳并交流共享、提高效用。据此，可以在线上线下整合各方经验信息，探索打造由号召力与影响力强的国家、当地使领馆牵头，安保需求旺盛的海外园区企业、安保经验丰富的国际知名安保咨询公司、视野前瞻的专家智库等参与的常态化交流共享机制与经验情况共享平台。另外，还可以根据实际情况定期开展学术年会、地区安保模式经验分享沙龙、重点情况与前沿问题研讨会等，探索创设地区间安保经验宣传推广网站，动态更新各种新情况、新策略，集思广益解决地区间安保重难点问题。以上都可以为未来在“一带一路”沿线开设海外园区降低安保试错成本、提高海外园区建设的总体质量与团结交流度、打造海外园区“命运共同体”提供帮助。
（二）提升非官方安保力量能力
考虑到我国非官方海外安保力量板块薄弱，要从海外私营安保公司与海外园区员工端入手，重点提高非官方海外私营安保力量水平，有利于提高海外园区安保整体水平。
1. 推动我国海外私营安保力量“走出去”
为深化海外园区本地适应性，给我国在“一带一路”沿线海外园区提供更加专业的安保服务，缓解前文所述的“能力—便利性”矛盾，亟待打造一批高水平的中国海外私营安保公司，推动我国海外私营安保力量“走出去”。提高我国海外私营安保力量的安保能力：一要加强对我国安保公司的政策支持，加强资质审查与监督指导，制定与国际接轨的统一行为标准与行业规范，并及时为安保人员持械立法、外派签证、法律适用等疑难问题定论解惑。二要提供智库支持，充分发挥公安院校、专家智库的平台作用，并在此基础上建立海外园区安保风险信息库，为私营安保工作海外作业提供及时的战略支持。三要重视安保教育培训，提高私营安保工作人员的业务能力与素质，提升安保公司及员工的境外安全咨询、安全培训、安全管理、安防设备能力水平，从而加快培育一批实力过硬、经验丰富、市场竞争力强、专业化水平高的海外安保公司，为我国“一带一路”沿线海外园区提供更专业高效的安全保障。
2. 提升海外园区员工的安全素养
员工作为海外园区内最有活力、最前沿的因素，其日常行为也代表着国家形象，其安全素质水平关乎海外园区的安全运行，存在被“过度安全化”的风险，因此，亟须打造专业素质过硬、安全意识坚定的员工队伍。一方面，要加强员工培训，夯实员工安全防护能力，在“不培训不派出”硬性规定的基础上进一步提高标准，将培训内容细化到掌握具体派出国家（地区）的风险预防与应急处置，将员工塑造成为海外园区安保体系运转环节中的有机力量。另一方面，要挖掘高素质人才，重视专业人才培育，建立专业人才定向培养机制、实践人才返校培训机制，提升派出人员队伍的整体安全素质，鼓励科研院所开设海外园区安保对口专业课程，推进校企合作，建立专项研究基地，为未来我国在“一带一路”沿线建设高质量海外园区提供高水平人才队伍支持。
（三）打造“园区式”安保体系
海外园区区别于其他海外利益的特点对安保体系提出了新的特殊要求。充分考量海外园区本土化、区域化、聚集化等特点，打造“园区式”安保体系，是新时期我国“一带一路”沿线海外园区推进安保体系建设中值得重点探索的方向。
1. 构筑园区安保“软防线”
单纯加固围栏警戒对于海外园区这一规模庞大、涉及领域广泛、本地适应性强的场域安保而言，优势已不明显，构筑安保体系“软防线”具有现实的必要性与可行性。
一方面，海外园区建设要做好充足详细的社会基础调查，充分掌握当地风土人情与社会各方力量构成，不仅要与当地政府、军警构建高效协同的安保合作模式，还要尊重当地文化习俗，稳健经营与宗教团体、地方首领等的关系，争取当地社会的支持与认可，建立利益共同体。另一方面，海外园区建设要注重社会形象建设，既要通过提供教育、医疗、交通等公共公益服务，提升园区企业形象，又要创新风险化解思路，通过产业协作、技术交流、人才培养、本地用工等方式让当地的社区能在企业中获得发展，推进用工本土化，营造良好的安保文化氛围，最大程度地获取当地社会的理解和支持。
2. 布局全域一体的智慧安防场景
随着智能技术的不断迭代，安全风险的治理对覆盖区域与程度的要求更高，作为一个大型多元场域，海外园区安保要在当今经验的基础上追求更加全面精准的安全管理和风险控制方式。当前，在智慧安防、智慧园区理念驱动下，作为生产安全与生活安全并重的有机整体，海外园区具有在生产区与生活区全面布局智慧安防的独特应用场景，应破除仅重视生产区安全的思维，通过布局园区全域一体的智慧安防场景，同等重视藏匿于海外园区生活娱乐区的安全风险，防止风险从生活区弥散。
具体而言，海外园区要探索智慧安防均匀一体布局，不仅要将生活区、休闲区纳入统一的智慧安保管控体系，还要通过构建大数据平台，配备高标准的动静态防范措施和设施，重点叠加人工智能、周界声防、智能应急等信息化技术技防手段，形成全园区范围内的人员、车辆、防盗、门禁、消防、监控等集成系统，实现智慧安防系统园区场景全覆盖，为全园区范围内安全风险的早期识别、迅速有效控制，预防减少风险转化提供信息科技支撑。
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