徐绪卿 韩晓敏
(浙江树人学院 中国民办高等教育研究院,浙江 杭州 310015)
我国民办高等教育政策长期供应不足,且具有明显的“摸着石头过河”的痕迹。这不仅加剧了政策执行的不确定性和复杂性,而且加大了政策理解的难度,使得政策执行阻滞现象愈演愈烈。当下,政策执行阻滞已成为民办高等教育发展进程中司空见惯的现象,导致政策执行低效或无效、国家资源浪费和政府权威受损,亦对民办教育事业健康发展产生诸多负面效应。基于此,本文以民办高等教育政策为研究对象,对其政策执行阻滞现象进行剖析,挖掘深层次根源,分析生成机理,提出相关建议,以期为促进我国民办高等教育健康稳定可持续发展提供参考。
在教育政策执行方面,除了本文使用的“阻滞”一词外,学界还经常使用“偏差”“偏离”“失真”“梗阻”等近似概念。因此,有必要对“阻滞”及近似概念进行简要辨析。“偏差”指运动的物体离开确定方向的角度,英语中常用deviation表示(1)中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,外语教学与研究出版社2002年版,第1470页;第1471页;第1729页;第663页。,而“偏离”指因出现偏差而离开确定的轨道、方向等,英语中常用deviate表示(2)中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,外语教学与研究出版社2002年版,第1470页;第1471页;第1729页;第663页。。由此可知,“偏差”“偏离”是一对同义词,本质上并无太大差别。“失真”即与原来的有出入,英语中常用distortion表示(3)中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,外语教学与研究出版社2002年版,第1470页;第1471页;第1729页;第663页。,与“变形”近似。以上三个词具有一定的共性,都强调事物发展过程中对既定目标的偏离或偏差,且更强调事物运动所导致的结果。“梗阻”即阻塞(block)、拦挡(obstruct),强调事物运动过程中的障碍和不顺畅(4)中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,外语教学与研究出版社2002年版,第1470页;第1471页;第1729页;第663页。。该术语在公共政策学政策执行研究中较为常见。“阻滞”包含“阻”“滞”两个字的内容。《诗·秦风·蒹葭》曰:“溯洄从之,道阻且长”,“阻”即艰阻、难行之义(5)夏征农:《辞海(缩印本)》,上海辞书出版社1980年版,第488页;第970页。。《淮南子·时则训》曰:“流而不滞”,“滞”即不流通(6)夏征农:《辞海(缩印本)》,上海辞书出版社1980年版,第488页;第970页。。“阻”“滞”两个字组合起来,表示某一事物发展过程中出现的艰阻、不顺畅或停滞不前的现象或情形。本文认为,“偏差”“偏离”“失真”“梗阻”等都属于“阻滞”的现象或情形,统一使用“阻滞”一词予以表达更加贴切。也就是说,本文不囿于“阻滞”与近似概念的考辨,使用其广义的含义,既包括政策执行过程中出现的不顺畅或停滞现象(如“梗阻”),又包含政策执行后所导致的不良结果(如“偏差”“偏离”“失真”“走样”等)。教育政策执行阻滞是指受某些消极因素的影响,教育政策执行过程中出现了艰阻、不顺畅或停滞不前,从而产生政策内容失真、政策目标偏离、政策时间延滞等现象,导致教育政策执行低效或无效,使教育政策目标不能圆满达成甚至完全落空的一种现象或情形。
对于教育政策执行阻滞的研究,学界已有诸多成果。国外相关研究大多关注政策目标与政策结果之间的“执行差距”(implementation gap),而“失败”或“执行差距”即是政策执行阻滞的一种现象、情形或结果。因此,相关研究大多围绕影响教育政策执行的因素或理论模型展开。从国外已有研究来看,专注于“教育政策执行阻滞”概念上的考辨尚不多见。国内相关研究中,学者们基于不同的研究需要,对教育政策执行中的“阻滞”概念进行了界定与说明。如:袁振国(2001)使用“教育政策失真”一词,即执行活动及结果偏离政策目标的不良现象(7)袁振国:《教育政策学》,江苏教育出版社2001年版,第208页。;孙绵涛(2010)认为,教育政策执行偏离是指与教育政策目标有偏差或者完全没有执行教育政策,不按照教育政策本身的内容和精神办事,导致教育政策执行的结果严重“走样”(8)孙绵涛:《教育政策学》,中国人民大学出版社2010年版,第194页。;褚宏启(2011)将“教育政策执行偏差”界定为由于各种因素的作用,其行为效果偏离了政策目标,从而产生了不符合政策目标结果的现象(9)褚宏启:《教育政策学》,北京师范大学出版社2011年版,第212页。;徐绪卿(2019)则提出教育政策执行的“滞后现象”,即教育政策具有明确的先导性,但是由于各种主客观因素的干扰,在教育政策执行的过程中出现诸多滞后现象,导致政策的缺失和缺位(10)徐绪卿:《浅论教育政策滞后性现象——以民办高校分类管理政策为例》,《教育与经济》2019年第6期,第72-78页。。上述学者的概念界定无一例外地使用了“不按照”“不符合”“滞后”“不良”等词汇,来描述阻滞所导致的教育政策执行的负效应。虽然使用的术语不同,但表达的意思大同小异,均强调“变形”“走样”,都抓住了这个概念所导致的行为结果是使既定的教育政策目标无法圆满达成或完全落空,即政策执行偏离政策目标。本文认为,“偏差”“偏离”“失真”等更强调行为的结果,而“阻滞”一词则更好地诠释了政策执行过程的复杂性,所表达的意蕴也更丰富。
教育政策执行中出现的“阻滞”现象,实质上是教育政策执行活动及结果偏离了政策的预定目标,这是政策制定主体所不想、不愿或力求避免的。在教育政策执行实践中,阻滞是教育政策执行过程中普遍的伴生现象。执行是政策由理想和计划变为现实的关键环节。教育政策首先表现为教育行政部门为解决特定的教育问题而制定的政策文本,但政策的制定并不意味着问题的解决。从政策的规划和合法化到政策目标的实现之间还有一段相当长的距离,还存在着一个十分复杂的过程,只有通过有效地执行,才能保证政策目标的实现(11)丁煌:《政策执行阻滞机制及其防治对策》,人民出版社2012年版,第29页。。否则,再好的制度设计也只是空中楼阁,再好的政策也只是一纸空文。美国学者Allison(1971)认为:“政策方案对于政策目标的贡献率只占10%,而其余的90%则取决于政策的有效执行。”(12)Allison G T, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Little, Brown, and Company, 1971, p.176.只有通过有效地执行,才能使政策目标由理想转化为现实,推动教育实践的变革。
教育政策执行是检验教育政策科学、合理与否的标准。教育政策执行不仅能检验教育政策的正确与否,而且可以在政策实践中不断地调整、修正、充实和完善教育政策,并为下一阶段的政策深化和制定提供经验与参考,据此不断提高政策质量,最终促进教育问题的顺利解决和教育政策目标的圆满达成。教育政策执行是一种实践活动。在实践中,行动不可避免地要面对风险和不确定性。杜威认为:“实践活动有一个内在而不能排除的显著特征,那就是与它俱在的不确定性。因而我们不得不说:行动,但需冒着危险行动。”(13)约翰·杜威著,傅统先译:《确定性的寻求:关于知行关系的研究》,上海人民出版社2004年版,第4页。因此,教育政策和实践总是处在困境之中(14)大卫·K.科恩,苏珊·L.莫菲特,西蒙娜·戈尔丁:《政策和实践的困境(上)》,《华东师范大学学报(教育科学版)》2010年第3期,第1-12页。。在现实世界中,没有一项公共政策能够一以贯之,丝毫不打折扣(15)李允杰、丘昌泰:《政策执行与评估》,北京大学出版社2008年版,第13页。,教育政策亦不例外,“上有政策,下有对策”“打折扣、做选择、搞变通”等政策执行阻滞现象在教育实践中屡见不鲜。美国教育政策学家福勒通过数项研究证明,新的政策要么根本没有得到实施,要么在实施过程中被极大地改变了(16)弗朗西斯·C.福勒:《教育政策学导论》,凤凰出版传媒集团、江苏教育出版社2007年版,第16页。。加拿大教育政策学专家莱文也指出,政策是被那些将其转变为行动的人们所变形的(17)本杰明·莱文著,项贤明、洪成文译:《教育改革:从启动到成果》,教育科学出版社2004年版,第31页。。由此可知,执行环节作为教育政策落实的“黑箱”,其本身的动态复杂性和不确定性常使政策变现过程面临各种阻滞,导致政策“扭曲”“变形”“走样”,偏离政策目标,政策目标与政策结果之间出现巨大的“执行差距”。总之,教育政策执行不可能总是一帆风顺的,它充满着各种各样的变数。
我国民办高等教育是在改革开放的进程中逐步发展起来的,是在教育政策一片空白的状态下起步的。民间素有举办教育的情怀与传统,私学一直伴随公学在教育事业发展中发挥积极作用。中华人民共和国成立后,由于国际形势的影响和对社会主义条件下私立大学存在发展的认识偏差,私立高等教育一度消失于教育舞台,形成了公立高等教育独占舞台的局面。改革开放以后,国家重视发展教育,确定了科教兴国的发展战略,但各行各业百废待兴、财政经费紧缺,不能有效满足高等教育发展的需求。改革开放前夕,世界许多国家的高等教育毛入学率已达40%以上,而我国仍在个位数徘徊。1998年,欧洲、北美洲和大洋洲国家的高等教育平均毛入学率分别为49%、48%和47%,亚洲国家平均为11%,而中国只有9.8%,低于亚洲国家平均水平,高等教育规模小、水平低(18)数据来源于联合国教科文组织官网。。世界各国高等教育发展的经验表明,开放办学权、鼓励社会力量投入高等教育、增加教育资源供给,是发展高等教育事业的重要途径。改革开放以后,我国高等教育发展也选择了这一道路。在公办高等教育一枝独秀的背景下,要发展民办高等教育,政策的引导、支持和规制显得非常重要。民办高等教育政策具有探索性、独创性,往往在与现有政策的冲突中迂回前进,这就使得政策执行阻滞现象更为突出。下文用两个具体案例予以阐释。
案例一:教育“不得以营利为目的”的政策执行阻滞。1995年颁布的《教育法》明文规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构”,民办高等教育的相关政策根据上位法,也要求“民办高校不得营利”。在以鼓励为主、摸着石头过河的宽松环境下,社会各界对民办高校的营利现象虽有议论,但政府一直对此持宽容态度。民办高校的营利行为伴随民办高等教育整个发展过程,有的地方甚至出现了“学店”现象。虽然这种极端的例子很少,但是营利行为在民办高校办学中非常普遍。“不得以营利为目的”的民办教育政策,一直无法真正得以贯彻落实。2002年全国人大常委会审议《民办教育促进法》草案,争议最大的也是营利问题。经过四轮会议审议,最后颁布的《民办教育促进法》在遵循“不得以营利为目的”规定的同时,提出“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。可见,法律及相关政策实际上已经作了让步。由于“合理回报”实施的具体办法要“由国务院规定”,且后续国务院也没有出台新的政策,这一政策实际上成为一纸空文,使民办高校陷入可否营利的混乱状态。有的民办高校声称不营利,享受着政府的相关补助,背后却实施营利行为。2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”,这实际上宣告了教育“不得以营利为目的”的法律规定已经被突破。2015年,全国人大一揽子修改法律,正式删除《教育法》及相关法律中“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。2016年,修订后的《民办教育促进法》规定:“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校……非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”至此,教育“不得以营利为目的”的政策不再成为普遍遵循的民办高等教育政策,政策执行阻滞最终导致政策的方向发生了改变。
案例二:独立学院转设的政策执行阻滞。独立学院是我国一种新体制办学形式,在国家积极发展高等教育、推进高等教育大众化进程中发挥了积极作用。由于独立学院在发展过程中存在法人地位未落实、产权归属不清晰、办学责任不明确、办学条件不达标、师资结构不合理、内部治理不健全等一系列问题,在一定程度上影响了教育公平和高等教育的健康发展,且部分独立学院严重依赖母体高校办学,稀释了母体高校的办学资源,引发了社会舆论的高度关注。对于独立学院存在的这些问题,教育行政部门希冀通过转设加以规范。自2008年教育部正式启动独立学院转设工作以来,该项工作一直进展缓慢,甚至处于停滞状态。截至2015年底,全国完成转设的独立学院仅有57所,占需要转设学校总数的17.7%(19)根据教育部发布的历年《全国教育事业发展统计公报》整理。。随着新《民办教育促进法》的实施,独立学院转设的任务更加繁重且迫切。2020年初,教育部颁布《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》,提出“能转尽转、能转快转,统筹兼顾、协调推进,分类指导、因校施策”的工作思路和总体要求,并指出“到2020年末,各独立学院全部制定转设工作方案,同时推动一批独立学院实现转设”。至此,独立学院转设制度实行强制性变迁。各地根据文件精神加快规划安排,转设工作也有了较快推进(见图1),仅2020年就有77所独立学院实现转设(含停办和回归母体高校)。加快转设这一政策在执行过程中也伴随着阻滞现象,例如:在一些地方,独立学院的教师、学生及家长对转设工作不了解、不理解、不认可;教师担心工作不保、负担加重;学生担心影响学历、就业和考研;举办者担心投入打水漂等。在多方作用下,抵制独立学院转设的舆情不断发酵,网络上集中出现了大量独立学院转设的不实信息,舆情蔓延10多个省份。迫于安全稳定的压力,一些地方教育行政部门和相关院校暂缓了转设工作。可见,独立学院转设政策执行阻滞导致部分转设工作被迫按下“暂停键”。
上述两个案例从不同侧面分析了民办高等教育政策执行阻滞现象。由于执行阻滞,政策难以持续实施,最终倒逼管理部门放弃或中断政策的执行,给政策的权威性和实施带来严重损害。那么,民办高等教育政策执行阻滞现象产生的根源是什么,具有什么样的生成机理?这些问题是认识与疏解民办高等教育政策执行阻滞现象的基础性问题,亟须深入探究与厘清。
长期以来,民办高校举办者普遍存在的营利性动机及行为与政府对教育机构营利限制之间的矛盾冲突,是民办高等教育政策执行阻滞衍生的基本假设。研究表明,投资办学是我国民办高等教育的本质特征(21)邬大光:《我国民办教育的特殊性与基本特征》,《教育研究》2007年第1期,第3-8页。。既然是投资办学,就可能有营利行为。投资是一种以一定资本为本钱,以获取一定收益为目的的经济行为。投资办学对民办高等教育的最大影响就是举办者将办学过程视作营利过程,从而偏离正常的办学方向。我国以往所有的法律法规都明确规定教育“不得以营利为目的”,但长期以来政府对投资办学缺乏理论指导、实践引导、法律准备和政策供给,在民办高等教育可否营利的问题上摇摆不定,对其办学营利行为持法律禁止、实践默许的态度,使得其政策执行陷入系统性困局。
2002年颁布的《民办教育促进法》仍坚持“不得以营利为目的”的办学原则,但是鉴于“现有民办学校中90%以上都存在投资动机”(22)吴华:《新〈民办教育促进法〉即将实施,民办教育何去何从》,2017-08-07,https://www.sohu.com/a/162899638_379440。的既定事实,该法明确“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这实际上默许了民办高校的营利行为。在《民办教育促进法》实施后,有关部门仍强调“合理回报”不是营利,其带有“奖励”性质,但“合理回报”的相关细则迟迟未出台,加剧了政策与实践之间的矛盾。民办高校的营利行为开始由暗转明,使得“不得以营利为目的”的政策悬置,政策执行阻滞进一步突显。
2016年修订的《民办教育促进法》取消了“不得以营利为目的”“合理回报”的相关规定,允许社会力量选择举办除义务教育阶段以外的营利性民办学校。一时之间,社会资本直接投资举办的营利性民办高校数量大增。一些民办高校举办者因担心政策不稳定、预期不确定,借政策尚未落地的过渡期,明确选择营利性办学,使得营利性民办高校数量激增。不少营利性民办高校所在的教育集团纷纷上市,短时间内达到近百家(23)徐绪卿、周朝成:《制度变迁与民办高校的风险治理研究》,《浙江树人大学学报》2023年第1期,第1-8页。。由于法律对于营利的场景和数额等缺乏细节规制,一些民办高校出现了“逐利”或“暴利”行为,例如,某高等教育集团“一年挣19亿”(24)《一年赚19亿,民办大学是怎么做到的?》,2023-04-22,https://www.sohu.com/a/669200407_121706063。、某上市“教育集团领导父女两人年薪合计3 400多万元”(25)《宇华教育上市20个月:市值增长81% 实控人年薪飙增80倍》,2018-09-18,https://cj.sina.com.cn/articles/view/1068891872/3fb5fee001900blp4。等报道见诸媒体,引发社会强烈反响。针对这一现象,教育部强调“民办学校需以公益性为初衷”(26)《教育部解读民办教育促进法实施条例修订:办学需以公益性为初衷》,2021-05-17,http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2021/53439/mtbd/202105/t20210518_532010.html。,试图干预和限制日趋严重的营利行为。允许营利并未完全解决政策与举办者之间的矛盾,民办高等教育发展中“营利”与“非营利”之间的矛盾将转化为“营利为目的”与“有限制营利”之间的矛盾,政策执行阻滞也将持续存在与深化。
我国民办高等教育发展中存在的“营利”与“非营利”之间的矛盾具有深刻的社会原因。一方面,民办高等教育发展初期社会资金集聚度弱,缺乏大笔资金投入,政府资助与社会捐助又少,使得民办高校从建校到运行都依赖市场运作。可以说,市场机制是民办高校得以生存和发展的基础,举办者往往从市场的角度来评估和执行政策。另一方面,我国高等教育市场并非完全开放市场,与经济领域市场机制起决定性作用不同,当下高等教育仍是一个计划占主体和起决定性作用的有限市场,政府通常用适应性的要求来制定民办高等教育政策。营利性办学和非营利性办学的碰撞,实际上反映了市场和计划的矛盾与博弈。虽然政策已经允许高等教育营利,但是市场主体对营利的自由追求和政策容许的有限营利之间的矛盾仍然存在,政策执行阻滞在所难免。
首先,在民办高等教育发展中,政府一直是社会利益的代表和教育事业的主要管理者,直接参与调节和管理。政府既要保证国家教育主权、政治方向,也要尽可能地提供数量更多和类型更丰富的教育资源,以满足社会需求。同时,政府要协调各方关系,规制和杜绝民办高校的营利行为。民办高等教育政策几经变迁,从《社会力量办学条例》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》到相关配套文件,都坚持和明确“不得以营利为目的”的核心政策理念,相关条文也都贯彻这一精神,因此这些法律和政策出现执行阻滞也是意料之中的事。对举办者而言,既然是投资办学,就必然要营利,营利既是办学的动机,也是办学的动力,还是可持续办学的路径,可见营利是举办者办学的“共性”。2016年修订的《民办教育促进法》赋予营利性民办学校合法地位。举办者通过办学获取经济利益,主要表现为追求成本的最低化和经济效益的最大化,这就使营利与质量成为营利性民办高校办学中难以调和的矛盾。在民办高等教育政策执行过程中,举办者往往会将政策进行是否有利于营利的比较,如果政策对营利有利,执行就会比较顺畅;反之,就很可能消极执行甚至抵抗,造成政策执行阻滞。“不得以营利为目的”的法律规定从根本上忽视了举办者的利益诉求,也与办学实践相脱节,失去了政策执行的基础。
其次,民办高校办学资金来源单一,主要依靠收费来归还贷款、支撑基建和维持运行。徐绪卿(2018)研究指出,学费及住宿费占民办高校办学经费总收入的82%(27)徐绪卿:《民办院校办学体制与发展政策研究》,中国社会科学出版社2018年版,第261页。。因此,民办高校的学生不仅是民办高等教育资源的享用者,也是学校的主要投资者。当学生认为一些政策的实施可能导致学校过度营利、自身学习资源受到挤占、相关利益受到损害时,他们就会奋起反抗,这也可能导致政策执行阻滞现象的出现。例如,独立学院转设有可能使转设后的高校更加“资本化”,遭到学生和家长的强烈抵触。2021年发生的独立学院转设风波(28)2021年夏,在浙江、江苏等地发生了独立学院转设为民办高校、独立学院与公办高职院校联合转设为职业大学而引发的舆情风波。,就是从某高校拟转为企业控制而引发的。学生认为,这可能促使学校办成营利性高校,利润输出可能导致学习资源减少和教学质量下降,损害受教育者的利益,因而采取过激行动阻止政策的执行。
最后,民办高校的长远可持续发展必然需要尊重教育规律和大学基本规范。尽管教育行政部门对办学规范形成了一系列政策,但教育规律与市场规律之间固有的矛盾始终存在。由于经费有限,民办高校既要满足举办者的“营利要求”,也要符合政策规定的办学规范,只能从两者之间寻找平衡,但往往顾此失彼、难以调和,使得政策执行受到阻滞。为保证营利,民办高校在维持办学业务经费必要开支的基础上,尽量压缩一些非教学业务经费。而教育行政部门对办学的各个方面都有规范政策,例如:教辅人员、思政人员需要达到一定的人数,人员经费也要列入预算;生均图书设备都要达标,否则要被挂“黄牌”甚至减少招生名额;学生奖助学金等需要足额提取等。在这种情况下,民办高校就陷入了营利和质量难以兼顾的困境,若要完全达到教育行政部门的要求,就可能出现利润微薄的情况;若要保住较高利润,教学投入就达不到要求,通不过评估。有些民办高校为了通过教育行政部门的审核评估,往往采取临时招聘人员、应急安排预算等短期行为。可见,教育行政部门对民办高校业务指导的相关政策,实际上也普遍存在执行阻滞的情况。在民办高等教育政策制定和执行的过程中,政府、举办者和学生等利益相关者都在博弈,以获取自身的利益。民办高校政策执行阻滞实质上是各利益相关者博弈的综合表现(见图2)。
图2 民办高等教育政策执行阻滞示意图
民办高等教育政策执行阻滞是一种普遍存在的客观现象,但其作用具有两面性。一方面,政策执行阻滞对于一部分尚在探索中的政策而言,可以修正政策目标,纠正原有政策偏差,明确未来政策的发展方向,因此,对教育政策执行阻滞的效应分析不能简单加以否定。如,虽然“不得以营利为目的”的政策执行受到阻滞,但推动了分类管理政策的诞生。另一方面,多数情况下,政策执行阻滞所带来的都是负面效应。所谓负面效应,是指民办高等教育政策执行阻滞带来的消极或不利的影响。教育政策的制定与执行是国家对教育实施宏观调控和持续性变革的重要手段,而民办高等教育政策执行过程中的阻滞现象对民办教育系统性变革与教育现代化产生了诸多负面影响,成为教育改革的“绊脚石”。民办高等教育政策执行阻滞的负面效应主要表现在以下四个方面。
(一)阻碍政策落实落地
任何教育政策的颁布与实施都是为了解决特定的教育问题,但教育政策的制定并不意味着教育问题的解决。只有通过有效的政策执行,才能解决教育政策所关涉的实践问题。民办高等教育是高等教育的重要组成部分,国家出台一系列政策原本是回应社会关切和公民诉求,切实解决民办高等教育发展过程中存在的各类问题,促进民办高等教育良性、有序、健康地发展,但长期深陷“执行难”的困局使民办高等教育成为我国实现高等教育现代化的阻碍。执行阻滞客观上对政策的落实落地造成重大影响,如政策实施不顺利、不理想、进展缓慢,严重的甚至中断执行或弃用。这种由政策执行阻滞造成的障碍,对我国民办高等教育事业发展产生了很大影响。“不以营利为目的”的政策条款虽经政府一再强调,但是“社会反响强烈”,一些民办高等教育研究专家和举办者都呼吁,该条款影响社会力量对教育的投入,导致“不得以营利为目的”的政策难以执行到位。现实中,一些民办高校营利行为愈演愈烈,产生了诸多负面影响;而独立学院转设风波过后,实际上全国大部分省(区、市)已经停止了转设工作,打乱了教育部的转设工作计划,许多地区转设工作已经陷于停顿。直至2023年11月,这项工作才重新得以启动。可见,民办高等教育相关政策长期的执行阻滞,终究使其陷入执行低效或无效的沉疴。
(二)改变政策发展方向
政策执行阻滞不仅影响政策的落地,而且可能引发政策分化甚至改变政策的发展方向。2002年颁布的《民办教育促进法》提出“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”,表明“不得以营利为目的”的政策在法律层面已经松动。不仅如此,由于与“不得以营利为目的”的立法宗旨相冲突,“合理回报”实际上不具操作性,相关政策条款无法落实和执行。为克服“合理回报”政策执行阻滞带来的问题,2015年全国人大实施一揽子修法,删除了《教育法》《高等教育法》《教师法》中不得营利的相关条款。2016年全国人大又审议通过《民办教育促进法》修正案,明确“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”,同时实行分类管理,使得除义务教育阶段以外的营利性民办学校合法化。从“不得以营利为目的”到可以取得“合理回报”,再到“选择设立非营利性或者营利性民办学校”,政策的方向发生了根本的改变。虽然分类管理政策对于“不得以营利为目的”的政策来说不一定是负效应,但是受执行阻滞的影响,新老政策方向大相径庭是不争的事实。
(三)增加政策执行成本
从政策的制定到政策的执行,再到政策的执行评估,均需大量的人力、物力和财力,这实际上也是政策资源投入、消耗的过程。政策执行阻滞使得原有的投入没有发挥应有的效益,重新启动推进实施或制定新的政策不仅浪费原有的政策资源,而且必然增加新的投入和资源成本,从而造成政策资源的巨大浪费。政策资源本身是一种公共资源,而公共资源的浪费意味着国家和人民的公共利益受到损害。例如,独立学院是我国高等教育特殊发展时期的产物,在一定阶段内丰富了高等教育的资源和类型,使更多的适龄人口能够接受高等教育,所以当时国家鼓励具备条件的高校建立独立学院。现如今,独立学院显然已经完成了历史使命,亟待转设。在这个过程中,“校中校”模式的独立学院转设尤为艰难。这类独立学院与母体高校的利益盘根错节,加上转设会使在校师生的利益产生诸多不确定性,因此转设工作遭遇多方围阻,增加了政策执行成本。一项教育政策的制定需要各行政部门、专家学者、社会公众、高校等主体共同出谋划策,而执行阻滞会使政策制定的目标难以实现,甚至使政策遭到弃用,也会使政策制定与政策执行投入的人财物资源和时间成本付诸东流,造成教育资源的大量损耗。
(四)严重削弱政府权威
中央政府及教育部作为教育政策的顶层设计者,其颁布的一系列民办高等教育政策具有权威性、合法性、严肃性等特点。一些教育政策出台后在执行场域中遭遇阻滞,使得政策目标偏离或失真,降低了公众对政府的信任度,削弱了民办高等教育政策制定主体的权威。从民办高等教育发展实践来看,重要政策执行阻滞后出现了一些怪象:无论政策如何调整,似乎都有比较强劲的不理睬、不支持甚至否定政策的声音存在。究其原因,民办高等教育发展中许多政策执行乏力,导致利益相关者对政策制定主体的不信任和政策执行的质疑。
根据公共管理理论,政府的权威理论上来自国家法律的赋权和人民的事权授权(29)李岳龙:《民选政府与人民关系刍议》,《新疆社会科学》2016年第2期,第92-97页。。在社会生活中,政府权威其实更多地来自政府能力和政策绩效,而政府能力和政策绩效需要通过公共政策的执行及其成效来体现。由于政策执行阻滞在很大程度上直接损害了公众利益,政府权威受到质疑和挑战,并有可能诱发公众对相关公共政策的信任危机,严重的甚至爆发舆情,给局部地区的安全稳定带来风险。民办高校的举办者、教师、学生及家长等利益相关者对政府政策的执行持不合作的态度,长此以往将形成政策执行阻滞的恶性循环。久而久之,政策的权威性和社会对政策的信任度都将大打折扣。
政策的执行过程远比过去人们想象和了解的要复杂(30)戴维·T.康利著,侯定凯译:《谁在管理我们的学校——变化中的角色和责任》,华东师范大学出版社2005年版,第91页。。洞悉政策执行过程的复杂性是缓释与疏解民办高等教育发展政策执行阻滞的必要条件。只有充分了解政策执行的动态性、多变性、复杂性、曲折性、艰巨性和不稳定性,才能形成正确的政策认知,最大限度地规避政策执行阻滞。民办高等教育发展是一个教育问题,但更是一个社会问题,嵌套在社会发展变革的系统中,其落实落地程度不仅涉及管理体制、利益博弈、价值取向、文化传统等诸多因素,而且涉及政府、社会、学校、家庭等多元主体。本文无意于也难以通过一篇学术论文提出具体、清晰、明确的政策建议,彻底解决民办高等教育政策执行阻滞的沉疴痼疾,但希冀通过案例阐释明晰这些复杂因素的作用机理,深化社会各界人士对民办高等教育政策执行低效问题的认识,更好地把控民办高等教育发展过程中的矛盾及其带来的影响,实现民办高等教育健康、稳定、可持续发展,为建设高等教育强国贡献力量。
(一)政策制定主体的视角
对政策制定主体而言,要想缓释与疏解民办高等教育政策执行阻滞现象,首先应体认政策执行主体的实践逻辑,表达对阻滞这种实践逻辑的尊重与体察。当阻滞发生时,政策制定主体不是作为“局外人”对政策执行主体严加苛责,而是应该走近甚至走进政策执行场域,反思政策本身的合理性与科学性。回顾民办高等教育政策执行过程不难发现,政策制定与政策执行之间常常存在割裂和对立,即:制定者往往无视执行者所处的特殊生存环境,自上而下地要求、命令、强制政策执行者贯彻落实政策,却忽视了举办者、学校、地方所处的特殊生存环境及利益诉求,从而导致民办高校夹缝生存。其次,相当多的阻滞都是政策执行者的一种实践逻辑。布迪厄(Bourdieu)在谈到“实践逻辑”时说:“谈论实践不是一件容易的事。”(31)皮埃尔·布迪厄著,蒋梓骅译:《实践感》,译林出版社2003年版,第124页。实践受场域、惯习、资本等诸多综合因素的羁绊,有时甚至行动者本人也未必能道明自身行为的动机与内在逻辑,但实践还是如其所是地发生了。民办高等教育政策执行是一种复杂的政策实践,而阻滞现象就是某些政策执行者的实践逻辑。政策制定遵循自身的独特逻辑,政策执行也遵循自身的独特逻辑,但两者不是简单的二元对立,而是错综复杂的关系。最后,要转变立场,从基于经验的决策转变为基于证据的决策,介入、了解、扎根民办高等教育发展实践,深切体察政策执行者阻滞行为背后的深层原因,将其作为反思政策价值合理性与过程科学性的宝贵资源。只有政策制定主体与政策执行主体循环往复、双向交流的持续互动,才能使我国民办高等教育发展政策的执行者了解政策、认同政策,共创政策执行的新样态。
(二)政策执行主体的视角
法国著名思想家莫兰分析了理念转变对教育变革产生的影响,“教育的改革应当导致思想的变革,而思想的变革应当导致教育的改革”(32)埃德加·莫兰著,陈一壮译:《复杂性理论与教育问题》,北京大学出版社2004年版,第108页。。思想变革是教育改革的前提,教育改革反过来又能促进思想变革。因此,对政策执行主体而言,必须破除根植于民办高等教育发展政策执行过程中普遍存在的短视行为、功利行为,转变各方政策参与主体的价值理念,以“立德树人”的初心使命作为行动先导,凝聚政策共识,实现民办高等教育集体行动利益的最大化。教育改革之所以陷入僵局,终究是“利益”二字在作祟(33)吴康宁:《理解“深化教育领域综合改革”》,《清华大学教育研究》2013年第1期,第6-9页。。追求民办高等教育的公共利益应该成为民办高校、政府及教育行政部门的行动指南与价值依归。当前,营利性与公益性之争是民办高校面临的一对基本矛盾,但两者并非相互冲突、互不兼容、非此即彼的二元对立。倘若各方能够树立“营利性是民办高校存在与发展的必要条件,也是举办者投资办学的必然属性,保障其营利性更有利于实现其公益性”(34)潘懋元、别敦荣、石猛:《论民办高校的公益性与营利性》,《教育研究》2013年第3期,第25-34页。的开放包容理念,那么民办高等教育政策的执行也将更加顺畅。可见,理念转变是推动民办高等教育政策执行的前提条件。短视功利的理念导向是当前民办高等教育政策执行阻滞的主要原因,也是掣肘民办高等教育政策执行的内在阻力,主要表现为举办者过度重视办学收益而忽视办学质量,一味地追求自身利益的最大化,偏离了立德树人的初心使命。因此,要克服民办高等教育政策执行阻滞问题,必须转变各政策参与主体的价值理念,以立德树人为行动主导,凝聚政策共识,实现集体行动利益的最大化。
(三)政策执行环境的视角
良好的制度约束、多元的政策联动是保障民办高等教育政策长效落实的外部条件,也是减少或规避不必要阻滞行为的有效策略。民办高等教育政策执行阻滞不仅是一个嵌套在我国高等教育整体发展大局中的教育问题,而且是一个嵌套在社会复杂系统中的社会问题。完善的制度保障可以减少或规避不必要的阻滞行为,使民办高等教育政策执行更加顺畅,如建立民办高等教育政策发展的利益表达机制。利益表达是公民参与政治过程的一种重要形式,而民办高等教育利益表达是指地方政府、举办者、教师、学生、家长、社会公众等利益相关者,为了实现自身或群体的利益诉求,借助一定的手段与方式,通过合法合规的渠道,直接或间接地向各级教育行政部门提出意见、建议或诉求的过程。教育行政部门可以通过灵活多样的方式听取不同利益群体的诉求,征求不同利益群体的意见,事实上这也是一个集聚民间智慧、弥合决策者与执行者之间信息鸿沟、整合利益诉求的过程。当然,民办高等教育政策执行不仅涉及教育行政部门,更涉及国土资源、财政、人力资源与社会保障等诸多行政部门的联动配合。只有制定专门的配套政策,从外围营造良好的政策执行环境,才能协同推进民办高等教育政策的落实落地。
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