潘恒 王高锋 万勇 刘毅 曹咏锋 陈小路
摘 要：为逐步建立健全结构完善、层次清晰、分类科学的应急管理地方标准体系，本文结合湖北省实际，梳理了当前地方标准体系建设现状及省内外发展情况，总结了当前应急管理地方标准体系建设存在的一些问题，有针对性地提出下一步完善应急管理地方标准体系化建设的对策建议，为今后标准化制修订工作规划提供参考和技术支撑。
关键词：应急管理，地方标准，体系建设
DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.10.007
0 引 言
标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用，而加强应急管理标准化工作，对提升综合防灾减灾救灾和应急救援能力，保护人民群众生命财产安全，起着至关重要的基础性作用[1]。2019年，应急管理部印发《应急管理标准化工作管理办法》，成为了机构改革后开展应急管理标准化工作的框架性文件和构建应急标准体系的开端，是使用标准化思维践行应急管理体系和能力现代化的重要体现。2022年，为深入贯彻落实《国家标准化发展纲要》和《“十四五”国家应急体系规划》，应急管理部印发了《“十四五”应急管理标准化发展计划》，紧密围绕安全生产、防灾减灾救灾与应急管理三大中心工作，加快推进标准化与应急管理的全面融合，努力构建适应“全灾种、大应急”要求的应急管理标准化体系。2023年，应急管理部与国家市场监督管理总局联合印发《安全生产国家标准制修订统筹协调工作细则》，通过健全统筹协调机制，明确国家标准制修订程序和组织建设要求，进一步加快标准化与安全生产工作的全面融合。国家对应急管理标准化建设工作的重视和支持力度不断加强，因此，深入研究并不断完善应急管理地方标准体系，对筑牢夯实应急管理基层基础、防范化解重大安全风险、全面提升应急救援能力具有重要的现实意义。
1 地方标准建设现状
1.1 全国现行地方标准情况
根据国家市场监督管理总局地方标准信息服务平台公开数据统计，截至2024年1月25日，全国共制订现行地方标准72，068项，现行地方标准的全国平均值为2325项，数据分析结果如图1所示。由图1（a）全国各省地方标准数量分析可知，江苏省现行有效地方标准数量达到4906项，居全国首列。湖北省现行地方标准有2619项，高于全国平均值294项。地方标准制订数量超过平均值的省份有湖北、山西、内蒙古、四川等16个省，其中江苏、山东、河北、安徽等省份数量较多，共占全国总数的23.77%，各省在地方标准制定力度不一，可能与当地经济发展[2-4]、科技创新[5-6]等息息相关。
1.2 全省现行地方标准情况
湖北省现行2619项地方标准中，有1557项属于农林牧渔类，占比高达59%，农林牧渔类标准占据整个标准体系的主导地位。如图1（b）全省地方标准的行业分类分析可知，剩余的1062项现行地方标准中，行业分类排名前三的分别是公共管理、社会保障和社会组织类（195项）、建筑业类（190项）、水利、环境和公共设施管理业类（127项），均与社会居民经济生活密不可分。如图1（c）全省地方标准类别分析可知，现行2619项地方标准中，方法标准有1112项，通用标准有687项，管理标准有352项，这三类标准占比高达82%。由于农林牧渔行业领域涉及较多种植、养殖、产品加工等方法技艺，导致方法标准中农林牧渔类有788项，占比高达71%。同时，23项安全标准中仅有3项标准由湖北省应急管理厅归口管理。如图1（d）标准制定层级分析可知，省级政府部门和标委会在地方标准制定中发挥绝对主导作用，武汉市级在各市州中排名靠前，与武汉市的经济地位和社会活动活跃程度相匹配。通过对地方标准批准时间、实施时间和过渡期进行梳理分析，如图1（e）可知，从2001年至今，湖北省每年新批准和实施的地方标准数量总体呈现上升趋势。标准过渡期长短不一，最短的无明显过渡期，最长的超过1年，过渡期超过1年的标准仅有5项，体现极少数地方标准实施需慎重和协调。几乎所有地方标准的过渡期均在半年之内，过渡期是2个月的地方标准数量最多，占省内地方标准总数的40%，绝大部分地方标准的过渡期是3个月以内。
1.3 全省应急管理地方标准制修订情况
应急管理是综合性的工作，需要多部门、多行业的参与联动，涉及多环节、多方面的协同支持，应急管理标准体系是将应急管理领域内的所有标准按其内在联系形成科学的有机整体，采用标准化提升应急管理工作是将制度优势转化为国家治理效能的基础保障，是形成高效联动整体合力的必要前提[ 7 ]。湖北省历来高度重视应急管理地方标准体系化建设工作，2018年正式成立湖北省安全生产标准化技术委员会，2020年10月为适应新时代应急管理工作的转型发展，改组成立湖北省应急管理标准化技术委员会（以下简称“应急标委会”），除了原湖北省安全生产标准化技术委员会负责的工矿商贸领域安全生产地方标准的制修订和培训宣贯，又新增负责防灾减灾救灾与综合应急管理两大领域地方标准建设，在2023年成立应急救援装备标准工作组，应急管理地方标准制修订的组织架构进一步强化和优化。应急标委会制定了《湖北省应急管理标准化工作管理办法》，从体制机制层面保障标准制修订效率、标准质量和实施效果。积极培育中国地质大学（武汉）、武汉工程大学、宝武集团等标准化积极单位，加强与湖北省质量与标准化研究院共同合作，2023年更是有1项标准被评为优质省级地方标准。按照“急用先立”和“缺什么、补什么”的原则，制定了《全省应急管理标准化三年行动计划（2 0 21—2 0 2 3年）》，推动出台了《湖北省应急救援人员通用训练规范》等21项应急管理地方标准，其中2项标准已完成复审并废止，充分保证了应急管理地方标准体系的动态更新。另有33项应急管理地方标准已立项正在进行技术评审，初步构建了适应“全灾种、大应急”要求的应急管理地方标准化体系，有效促进应急管理体系和能力现代化。
2 应急管理地方标准体系建设存在的问题
当下各类极端复杂的突发事件不断出现，人民群众的应急管理需求随之快速增加，标准化工作更凸显极大价值和意义，通过深入分析标准供给不足的原因，结合当前实际，目前应急管理地方标准体系建设仍存在一些问题亟待解决。
2.1 标准建设体系衔接性不完善
目前尚未形成标准为法律法规提供支撑、法律法规以标准为技术基础的有机结合机制，大大降低了法律法规和标准的整体效能[8]。通过对19项现行地方标准进一步梳理，安全生产、防灾减灾救灾和综合应急管理三大领域地方标准分别有11项、4项和4项，其中11项安全生产标准仅涉及非煤矿山、安全培训、隐患排查等方面，标准体系覆盖面窄。三大领域在机构改革前自有比较完善的标准体系，相互之间出现条块分割、缺乏统筹、互不通用等问题[9]。更有甚者，部分标准的技术指标和粗细度不一致，各类标准衔接配套难度大，让监管和执法部门困扰，更让企事业单位无所适从。
2.2 标准前瞻性理论研究不够
《应急管理标准化工作管理办法》明确提出：应急管理标准化工作以标准化基础研究为依托，将标准化基础研究纳入应急管理有关科研计划。通过中国知网数据检索发现，省内关于应急管理地方标准体系建设方面的学术文章极少，对新行业、新业态、新形势等“三新”领域理论探索不足，缺乏解决问题的前瞻性认识和研究。目前大多应急管理地方标准比较关注技术层面和操作层面，对应急管理行业基础、安全理念、应急管理要素关系等理论研究较为薄弱，缺少跨灾种基础通用标准[10-11]，且基础研究向标准化研究转化不足，如城市交通[7]、事故调查[12]、水上运输[13]等。加上标准起草单位技术能力有限，导致部分在研标准超期，势必影响了标准的时效性、有效性，甚至一定程度起反作用。
2.3 标准供给不足
地方标准选题不合适、写作不规范等均会导致标准制修订周期较长，影响地方标准供给。每年新发布应急管理地方标准平均不超过3项，大量新行业、新业态、新形势等“三新”领域的标准制修订速度和质量难以满足需求，存在较大供给缺口，如危化品、应急救援装备和技术、防雷[14-16]、煤矿[17]、加氢站[18]、设备设施[19-21]等。由于部分标准技术面广，特别是一些标准涉及部门多，相关方立场不一致，协调难度大，导致越重要的标准越难产[22]。作为标准调整的经营主体，企业在标准创新中的角色没有得到充分的体现，标准的公益属性和较少的编制费用，使得企业往往缺少制定标准的主动性和积极性[23]。
2.4 标准实施和培训宣贯效果不佳
标准在制修订过程中一般由起草单位为主体，未能及时、充分听取标准相关方的诉求和意见建议，导致标准在实施过程中与现实情况脱节，相关配套政策措施不到位，标准实施时缺乏科学的技术指导，缺少对标准实施情况的跟踪调研和疑问收集反馈，导致实施效果欠佳，甚至部分标准适用主体不知道此标准。部分标准多年未修订，不能适应新技术、新工艺、新设备的现状，不符合安全生产实际[24]。而且，仅有少数标准进行了系统培训和宣贯，培训和宣贯方式单一，受众不精准，导致大多数企事业单位和相关人员缺少对标准内容的了解，无法主动运用标准保障安全。
2.5 标准制修订专业人才队伍不强
标准化技术人才是构建和实施标准体系的关键，也是制修订标准的关键[25]。应急管理地方标准具有应急专业技术文件和标准化文件双重属性，标准制修订起草人员缺少系统的标准制修订培训和丰富的经验，委员多是兼职，导致审查时间仓促或研究领域有偏差，很多起草单位对标准制修订程序不了解，导致标准质量不高、周期较长、未反映真实安全需求等。
3 应急管理地方标准体系建设的思考和建议
3.1 强化标准体系设计
进一步完善应急管理地方标准体系架构，明确建立一批基础标准、三类通用标准和若干项方法标准的“1+3+N”应急管理地方标准体系。基础标准是作为其他标准的基础并普遍使用，在国家标准体系内此类地方标准数量不多，主要界定、约定一些与应急管理职能相关的基本概念、定义和原则。通用标准是分别针对安全生产、防灾减灾救灾与综合应急管理三类标准化对象制定的覆盖面较大的共性标准，如通用的安全管理要求和技术，通用的设计、建设要求等。方法标准是针对具体对象或作为通用标准的补充延伸制定的，重点解决某个行业子领域的安全技术要求和方法，数量较多且是标准体系的基础。每个标准项目在立项初期均应确定标准类别，通用标准和方法标准在基础标准框架下统一编排，方法标准依据通用标准制定，又作为通用标准的有益补充。结合当前应急管理的复杂性、严峻性，应加快梳理整合消防、民政救灾、自然灾害防治、森林防火、灾后救援等相关业务的原有标准体系，进一步完善标准体系架构，使标准体系具有系统性、综合性和协调性，在制定应急管理地方标准时要充分考虑法律法规的需求，保持与应急管理法律法规的衔接联动，构建“结构完整、层次清晰、分类科学、协调一致”的应急管理地方标准体系架构。
3.2 强化标准项目选题和预研
应急管理地方标准项目立项前尤其要重视选题和预研。地方标准选题要坚持短、平、快的特点，在地方标准适用地域内紧跟应急管理需求，并满足GB 1.1—2020等标准编制要求。“短”是强调选题小，针对性强，切忌搞大而全。针对某一细分领域中某一技术难点提出解决方案，制定共识性的条款，更益于推动应急和安全行业发展。若制修订一项涵盖不同发展阶段、不同管理环节、不同专业层面的技术规范且取得各方共识，无法在短时间内完成任务，因此对于过大的选题，应鼓励起草单位加强标准化对象的凝练和完善。“平”是指在标准适用地域内所有起草单位、调整对象均可以平等提出标准需求并参与标准制修订，尤其对许多新兴领域，更要鼓励各经营主体主动瞄准前沿领域，先行先试开展标准研究，填补行业空白。“快”是由应急管理地方标准急用先行特点决定的，要求起草单位能够快速提出标准技术要求，编制周期短。同时，要加强选题的预研，关键要明确标准制修订方向，熟化关键技术要点，将涉及面广、技术要求高的应急管理标准制修订工作简单化。预研时，应加强与科研院所、社会团体和企业的沟通交流，充分利用科研院所的技术力量，调动各方参与标准制修订的积极性，就危险化学品、工贸、非煤矿山、地震和地质灾害、水旱灾害、森林消防和综合减灾救灾等领域标准制定现状和需求进行调研。
3.3 强化标准立项条件分析
标准在立项阶段，核心要做好必要性和可行性分析，其中必要性分析主要是通过技术、经济等多角度分析标准的作用和影响，来识别出当前制修订标准最迫切的领域和需求的优先级，主要回答三个问题来明确其紧迫性和重要性。一是是否应该制定标准。标准体现的是客观事物的发展规律，应具有客观性、普遍性、重复性、稳定性等特征，因此不是所有事物均是制定标准的对象，个别、偶然不具有代表性的事物不宜制定为标准。二是标准的目的意义是什么。着重回答为什么制定、解决什么问题、取得多大经济和社会效益、标准缺失有多大影响等问题。三是标准适用哪些范围。标准必须明确界定调整对象和特定情形，标准适用范围与影响范围相一致，适用范围太宽容易导致社会影响较广、协调制定难度大，太窄容易失去代表性且实施意义不大，因此可在前期通过适用范围考察必要性。
可行性分析的目标是确保标准制修订在技术和经济层面必须可行、可操作、可实现、可用性，主要分析当前技术水平和条件下标准制修订的技术可能性和经济合理性，反映了标准制修订的难易程度和影响范围。可行性分析应从资源保障性、技术可行性、衔接协调性、经济合理性和影响偏离性等五个维度论证评判。资源保障性要评估起草单位对标准制修订的人财物保障力度，也要考察起草单位收集和掌握相关国内外标准、科研成果、政策文件等经验总结和解决方案的能力和程度，这将决定标准内容是否全面、合理、准确、高水准。技术可行性主要考察起草单位在标准主题相关领域的技术成熟度、行业关联度、趋势敏锐度等，这是能顺利完成标准制修订的技术基础和关键因素，同时充分考察是否有类似技术替代、是否已有标准或技术文件，这将益于简化制修订过程。衔接协调性源于标准制修订要与相关法律法规、规章制度和标准规范统一协调、相互配套，失去协调性的标准就没有了贯彻实施的意义和前景，且容易造成标准使用混乱。经济合理性是必不可少的，标准要适应当地经济发展水平和需要，其内容既要防止功能“缺钙”又要避免“过剩”，既要满足使用要求又不造成生产浪费。影响偏离性主要评估标准实施后对相关产业的影响是正负偏离或无偏离，标准制修订应在能带来最大经济效益和社会效益的时机，不得制约、损害行业发展。
3.4 强化标准供给及宣贯实施力度
建立标准起草单位管理考评机制和标准实施效果评估机制，对未按时完成的在研标准及时评估必要性和可行性，对发布实施的标准评估经济性和可操作性。按照“急用先行”原则开辟绿色通道，为急需和关键的应急管理地方标准制修订程序尽量简约，加快研制应急管理和安全生产突出需求的通用标准，加快协调各领域优秀方法标准的供给。建立常态化更新机制，按照《标准化管理条例》有关要求，及时清理、废止过时标准，吸取新的经验教训来修订、完善新标准。鼓励加大团体标准的供给力度，畅通团体标准与地方标准、地方标准与国家标准、地方标准与行业标准的衔接转化渠道，为标准成熟贡献宝贵行业经验。充分利用会议、期刊、网络等新媒体加大应急管理地方标准宣传力度，营造重视和自觉贯彻实施应急管理地方标准的工作氛围。强化对应急管理标准化相关从业人员和标准使用人员的标准化培训，普及标准化知识，提升标准化认知，让更多的人熟悉标准、用好标准。
3.5 强化标准制修订人财物保障
为适应当前应急管理新形势、新任务、新要求，迫切需要通过制定激励政策等有效措施，并充分利用省级标准化技术机构的优势，加强应急管理与标准化专业深入交流学习，提高应急专业人员的标准化素养，最终培养一批专业精、懂标准的综合型专家队伍。标准制修订是一项技术性强、耗时长的工作，需要起草单位和合作单位长期的资金投入，尤其对综合类的应急管理规程、规范，要确保与应急管理法律法规配套性和公正性，且地方标准在辖区内有强制性，因此应形成政府部门、社会组织和企业共同投入的机制，积极推动政府部门和大中型先进企业加大地方标准制修订的支持力度和投入保障。适度提高地方标准制修订工作经费或制定奖补政策，从而提高各方参与标准化工作的积极性，形成应急管理与标准化的良性促进。
4 结 语
标准化工作的根本目的，是提升管理效能，在当前应急管理实际需求和大安全大应急的框架下，对应急管理标准化工作提出了更高更迫切的要求，本文从地方标准制修订情况出发，分析并提出了一些完善应急管理地方标准体系化建设的思考和建议，希望对应急管理标准化体系建设高质量发展有一定指导作用。
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作者简介
潘恒，硕士研究生，工程师，研究方向为应急管理与标准化。
陈小路，通信作者，硕士研究生，研究方向为应急管理。
（责任编辑：张佩玉）
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