张家铭
摘要：《电子档案单套管理一般要求》是为满足我国电子政务和档案法规发展的需求而制定的。本文分析了该标准的制定背景、主要内容，并讨论了其主要特点、理论意义与实践价值，进一步提出了《电子档案单套管理一般要求》如何适应信息技术发展，以及在档案信息技术国产化方面进一步改进的建议。
关键词：电子档案 单套管理 实践价值 技术规范 安全管理
Abstract：The General Requirements for Sin？ gle Set Management of Electronic Archives is for？ mulated to meet the needs of the development of Chinas e- government and archival regula？ tions. This article analyzes the background and main content of the standard， discusses its main features， theoretical significance， and practical value. It further proposes suggestions for how the standard can be further improved in adapting to information technology development and in the domestication of archival information technol？ ogy.
Keywords：Electronic archives；
Single set management；
Practical value；
Technical stan？ dards；
Security management
《电子档案单套管理一般要求》（DA/T 92—2022）（以下简称《要求》）于2022年4月7日由国家档案局正式发布，并自同年7月1日起实施。此举标志着我国檔案管理领域在电子政务快速发展的背景下又迈出了重要一步。作为我国第一个对电子档案单套管理进行深入规范的行业标准，新发布的《要求》回应了电子档案管理在实践中遇到的一系列挑战，如电子文件的可复制性、易篡改性及对特定设备依赖的问题。《要求》为档案管理工作人员、技术人员及相关管理者提供了重要的参考和指导，为我国电子档案管理工作的规范化、系统化发展奠定了坚实基础。本文深入分析了《要求》的主要特点和意义，对其主要框架、核心内容进行了详细解读。此外，还就《要求》在实际应用中的价值进行探讨，并为促进其广泛应用和持续优化提出进一步完善的建议。
一、《要求》的制定背景
《要求》的制定背景深植于我国全面依法治国的大环境和档案数字转型的新时代。它的出台既是对国家层面关于电子档案管理新诉求的积极响应，亦是前沿理论研究与实践经验在电子档案管理领域深度融合的结晶。
（一）政策与法规的修订
自2016年起，我国分批启动了关于企业电子文件归档和电子档案管理的全球性试点工作，[1]直至2021年10月，共计24家企业顺利通过验收，昭示着第三批次的企业试点工作已完成。[2]特别是随着2019年4月，《国务院关于在线政务服务的若干规定》的发布[3]及2021年1月新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的实施，[4]两者共同赋予了电子档案与传统纸质档案同等的法律效力。此外，2021年6月中办国办印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》[5]，强调了全面实施电子档案移交与接收流程的重要性，确保凡应归档的电子档案无一遗漏，进一步明晰了档案信息化及电子档案管理在未来档案事业发展蓝图中的核心地位，为推行电子档案单套制管理提供了坚定明确的支持与政策引领方向。
（二）电子档案管理理论的演进
在电子文件和电子档案的概念界定上，陈兆祦于1987年提出“大文件观”，将档案视为文件的一个子集，这一理论对后续关于电子档案定义的探讨产生了深远影响。[6]进入21世纪后，冯惠玲在2003年提出了统一电子文件与电子档案的概念鸿沟，二者皆被纳入电子文件的范畴。[7]然而，蔡学美在2011年提出了迥异见解，强调电子文件与电子档案在管理对象、业务环节及效用方面存在根本性的区别，为电子档案管理的理论基础增添了新的维度。[8]2014年，国家档案局发布的《电子档案管理基本术语》进一步具体化了该定义，明确指出电子档案为具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。[9]
在单套制理论研究上，钱毅于2017年基于电子档案的技术信号特质，提出了将电子档案区分为模拟轨与数字轨，并提倡“单轨运行+双套保存+多份利用”的管理模式，以满足档案管理的现实需求。[10] 2018年，鲍志芳等人对这一理念进一步扩容延展，主张“轨”的界定时段应囊括“套”的界定时段，且其涵盖面更为广阔，倡议归档环节应当明晰“轨”与“套”的界限。[11]苏焕宁等于2020年界定了单套制的概念边界，即电子文件以单一电子形式归档和保存，揭示了电子档案管理正沿着更高效率、更简化模式的路径转变。[12]
在单套制的可行性上，更多的是从实践角度进行梳理。孙大东与袁丽娜在2018年揭示了单套制管理模式在节约资源、提升管理效能及优化文件检索流程等方面蕴含的独特优势，这一见解无疑为电子档案实施单套制管理提供了积极的价值导向。[13]时至2020年，苏焕宁和陈永生通过分析国际数字化转型背景下的挑战，发现双套制模式可能诱发的资源冗余损耗问题，并指出其难以做到对档案内容的精确全面展现，从而暴露出其固有的局限性。而徐拥军于2021年通过分析国家战略布局与档案工作政策文件，将单套制推举为电子文件归档的理想优选策略，明确强调了其在驱动档案事业高质量发展方面具有的关键指导意义和有力推动作用。[14]
（三）行业标准的建设
在标准研究方面，钱毅在2009年的《电子文件管理标准体系架构研究》[15]中强调了在构建电子档案管理标准体系时宏观理论的重要性，如信息生命周期、文件连续体模型及OAIS模型等。赵屹在2017年的研究中，经过对ISO在电子档案管理领域相关标准的梳理，发现ISO关于电子档案长期保存的标准数量最多。这些标准详细规定了框架、方法、系统、存储库、存储条件、数据交换、文件格式等方面的规范要求，为我国电子档案管理标准的制定提供了宝贵的参考和借鉴价值。[16]
李海涛等人在2018年的《近三十年来国内外电子文件管理标准对比研究——以ISO与SAC电子文件管理标准为例》中，从时间、标准数量、采用关系和主题内容等方面系统比较了国际标准化组织和中国标准化管理委员会制定的电子文件管理相关标准，揭示了我国在电子文件管理标准制定中存在的问题，并提出了完善建议。[17]
2020年，倪晓春、王英玮在《中国档案标准体系建设回顾与思考》[18]中对中国档案标准体系的建设历程做了全面回顾，分析了不同发展阶段的特点，并提出了积极参与国际档案标准化工作的建议，旨在拓宽视野并构建一个多元共治、协同高效的新档案标准体系。
徐拥军等人在2022年的《我国电子档案管理标准建设现状与推进策略》[19]中，分析了当前我国电子档案管理标准体系面临的挑战，包括标准缺失、体系散乱和与国际接轨滞后等，强调了完善我国电子档案管理标准体系的迫切需求。
综上所述，通过法律政策的推动和相关理论研究的引导，《要求》的制定旨在解决电子档案管理领域存在的问题，同时对接国际最佳实践，推动我国电子档案管理向更高效、规范、国际化的方向发展。
二、《要求》的主要内容及评述
《要求》共有10章、2个附录、12篇参考文献，附录A和附录B分别是资料性的电子档案管理制度、技术和工作规范及规范性的电子档案单套管理可行性评估指标。
（一）范围
第一章针对系统、制度、资源及安全等领域的建设要求，明确了电子档案单套管理的基本原则框架，提供了评估实施可行性的方法，即它是面向多种类型的组织机构，并可用于开展单位电子档案单套管理工作的可行性考核。《要求》对各类组织建立和优化电子档案管理体系具有指导意义，通过确立基本原则、明确具体要求，促进电子档案管理工作的标准化和规范化。此外，《要求》中提出的可行性评估方法，为实施电子档案管理工作、促进电子档案管理工作不断优化提供了有力支持。
（二）规范性引用文件
第二章列举了本标准实施中必须参照的其他规范性文件，包括：GB/T 18894—2016、GB/T 33480—2016、GB/T 22240—2020等8项国家标准，以及DA/T 46—2009、DA/T 58—2014、DA/T 70—2018等7项档案行业标准。详细列举这些标准文件，既保证了《要求》在实践中的完整性和一致性，又体现了电子档案管理标准的制定是一个需要与信息技术、档案管理等领域现有标准相互协调的跨领域集成过程。
（三）术语和定义
第三章以GB/T 5271.27和DA/T 58—2014等规范性文件为依据，明确了本标准的关键术语及其定义，涵盖了电子文件、电子档案、电子档案单套管理、电子签名等8个核心术语，保证了《要求》在各类型组织中的通用性和对行业理解的一致性。本章通过对这些关键术语的定义，既为《要求》的理解和执行打下了基础，又为行业内外的有效交流起到了促进作用。准确的术语界定明确了电子档案管理领域的关键概念和范畴，避免了实践过程中的歧义和误解，保证了从制定标准到评估和完善的每一步都能在一个共同的认识层面上，为电子档案单套管理工作的科学实践和标准化工作提供了坚实的基础。
（四）总体原则和要求
第四章对电子档案单套管理的5项基本原则进行了明确规定。这些原则都是为了保证电子档案管理的系统性、来源的可靠性、管理过程的规范性、要素的完整性与合规性，以及电子档案的安全性，尤其是要高度重视电子档案的安全性和可信度。这是开展电子档案单套管理工作的基石，对保障电子档案的安全完整和有效利用具有十分重要的意义。
（五）前置性条件
它除了作为电子档案管理系统實施前必须满足的基本条件外，对前置性条件的规定也在附录B的可行性评估指标中占据了重要位置。这些条件包括：系统建设、信息化基础设施建设、经费与人员配备、建立相关部门工作协调机制、完善培训机制。在可行性评估指标中，用这些前置性条件的满足程度来衡量一个组织是否具备实施电子档案单套管理的基础，包括一级至三级指标，评估内容涵盖了技术准备、制度保障、人力资源及培训等多方面，体现了对成功实施电子档案单套管理的全面考虑，可以有效降低过程中的风险和不确定性，确保工作的部署顺畅、运行有效。综合第五章内容及其在附录B评估指标中的应用，可以得出要有效达成电子档案单套管理目标，既要依赖技术的支持，也需要各部门广泛参与，在组织层面做好充分准备。
（六）制度建设要求
第六章对制度建设层面需达到的电子档案单套管理要求进行了规定。同时，在附录B的可行性评估指标中，对管理制度、技术和工作规范的完备性考量还需参照附录A中的各项制度和规范。这些评估指标要求各组织不仅要有明确的管理制度和技术规范，还要确保这些制度和规范得到有效落实，从而保障电子档案管理工作的有序进行。总体而言，第六章及其在附录B中的评估指标构建了规范且专业的电子档案单套管理运行框架。这些要求和评估机制，从制度和技术两个层面帮助组织对电子档案管理的质量和效率进行全面提升。
（七）系统建设要求
第七章涵盖了办公自动化系统与业务系统建设、电子档案管理系统建设、系统的部署和衔接等几方面的要求。其中，办公自动化系统与业务系统建设要求这些系统具备如下功能：电子文件流转、电子签名、安全认证等，除了这些基础功能，还需具备电子文件在线归档的功能。
电子档案管理系统建设要求明确了电子档案管理系统应支持的基本功能，包括但不限于采集、检测、登记、分类、编目、著录、电子签名、检索、利用、鉴定、统计、处置等，以确保电子档案的全生命周期管理。
系统的部署和衔接要求办公自动化系统、业务系统与电子档案管理系统之间实现有效的部署和衔接。同时，其在附录B评估指标中的应用，规定了办公自动化系统、业务系统及电子档案管理系统建设的具体要求，包括系统部署、三者间的交互通信及技术文档与源代码的移交。
将这些系统建设要求纳入附录B的可行性评估指标中加以考虑，强调了评估组织在准备推行电子档案管理系统时，不应只关注系统的单独功能和性能，还要关注系统间如何有效集成和互操作。该部分的规定指导组织构建技术平台，有效支撑电子档案管理目标的实现。
（八）资源建设与管理要求
第八章及其在附录B的评估指标，突出了电子档案资源在整个电子档案管理体系中的核心作用，着重体现了电子档案资源的建设与管理要求。明确了电子档案格式管理规则、访问权限控制、期满处置要求、形成与流转的指标电子文件的格式要求、归档整理流程和策略，以及资源管理要求。本章以体现对电子档案作为重要资源进行有效管理的深刻理解为宗旨，保证电子档案的完整性、一致性和长期可访问性。
将这些要求作为可行性评估的指标，要求组织充分考虑电子档案的形成、格式选择及整理归档等关键环节，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性不受侵害，方可实施电子档案单套管理。
（九）安全管理要求
第九章及其在附录B的评估指标对电子档案安全管理的措施做了详细阐述。在系统安全层面，依据网络类型建立不同等级的安全系统，落实互信签名要求、实施三员管理及定期安全应急管理。在存储与备份层面，制定存储规划，包括确定存储空间、格式要求，并实现多种备份方式，确保备份与恢复能力。在转换与迁移层面，要求建立转换与迁移策略，进行格式转换，根据基础设施变化进行迁移和更新，及时调整基础设施和存储设备。在安全检测层面，要求开展“四性”检测、存储介质检测、软硬件有效性检测，确保系统和数据安全。在审计跟踪层面，要求建立审计制度，记录与跟踪事件信息，维护跟踪日志。这些措施体现了电子档案安全的系统性考虑和对风险管理的重视，为建立全方位的安全防护体系提供了全面的电子档案安全管理指南。
（十）可行性评估
第十章对电子档案管理系统可行性评估的方法和流程做了详细介绍，并规定每三年至少复评一次，单套管理系统环境或应用发生重大改变时，要立即复评。通过设定5个一级指标、13个二级指标和26个三级指标，详细划分了评估的具体内容。前置性条件的评估结果为“通过”则可以继续进行后续评估，所有三级指标评估结果为“通过”视为通过可行性评估，可开展电子档案单套管理。前置性条件的评估结果为“未通过”，则综合评估意见为“未通过”。
这一部分强调了定期可行性评估的重要性，使组织对电子档案管理体系存在的不足能及时发现并优化，使整个工作体系的有效性和应变能力不断增强。通过这一要求，可以确保电子档案管理体系始终保持在最佳状态，有力地支撑了组织的电子档案单套管理工作。
三、《要求》的主要特点、理论意义与实践价值
（一）主要特点
1.管理体系的系统性
《要求》强调构建全面覆盖电子档案全生命周期的管理体系，确保在统一互联的体系下，使电子档案从生成、流转、归档、存储、利用到保护等各个环节都能有效运转。这一关键要素不仅体现在《要求》的整体架构上，在具体章节中也有清晰阐述。例如，在4.1“整体系统原则”中，《要求》强调了整体性和系统性的重要性，并通过后续的四项要求，指导如何在实践中达成这一管理框架，包括但不限于制定统一的管理政策、实施标准化的操作流程和采用先进的信息技术等。此举既显示了《要求》的前瞻性，也反映了制定者对电子档案全生命周期管理的深刻理解和全面把握。
2.指导理论的科学性
《要求》坚持以档案管理科学理论为指导并贯穿始终。例如，在4“总体原则和要求”中列举的来源可靠原则、程序规范原则、要素合规原则引用了《档案法》的第三十七条，在逻辑上与电子档案的四性即“真实性、完整性、可用性、安全性”相呼應。又如，在7.3“系统部署和衔接”中明确提到相关系统应通过可信的安全接口通信等方式交互，以确保电子档案的来源可靠。《要求》的制定充分体现了档案管理科学理论。
3.组织分工的协调性
在5“前置性条件”中，要求档案、业务、信息化、安全保密等部门建立工作协调机制，对电子档案单套管理工作分工负责。进而在6“制度建设要求”中，提出要规定或明确各部门的职责分工，并体现在具体的管理制度上。《要求》旨在通过建立这些制度，明确电子档案单套管理流程中各参与方的职责和作用，确保管理工作能够有效协调和高效执行。同样，在9“安全管理要求”的9.1.3中，《要求》明确了电子档案管理系统管理员、安全（保密）管理员和安全审计员的授权和职责，并实施三员管理。分工协作、相互配合的要求夯实了安全防护体系建设与维护的制度基础。
4.规范引用的明确性
这一特点是确保高效、规范开展电子档案单套管理工作的关键所在。为保证制度完备性和管理有效性，在6“制度建设要求”中详细列出了所需建立的管理制度、技术规范及执行流程。在8.1.1“电子文件形成与归档要求”中，要求不同类型的电子文件应关联相应的元数据规范，如党政机关电子公文元数据应符合GB/T 33480—2016的要求，这恰好遵循了4.3“要素合规原则”。这些规范旨在为档案管理人员和利用者减少人为差错，提升工作效率，提供明确的指导意见。在保障档案服务质量的同时，这部分内容提出的要求还能够提升档案管理工作效率，体现了制定者对管理工作细节的重视，确保每一步操作都能准确无误地落到实处，从而保持电子档案单套管理工作的高标准和高质量。
5.安全策略的全面性
在4.5“安全管理原则”中，为确保电子档案管理安全、过程可溯、长期可用、风险可控，《要求》强调了建立安全管理体系的必要性。在9“安全管理要求”中，《要求》提出了一项全面而综合的安全策略，它不仅涵盖了电子档案管理过程中的加密信息处理、门禁系统控制，还包括资料的备份与恢复机制，以及对潜在安全威胁的预防和应对措施，确保电子档案的安全性和完整性。
6.持续改进的驱动机制
《要求》强调了电子档案管理制度持续改进的重要性，并通过定期的评估和复审过程得以实现。《要求》在10“可行性评估”及附录B中都设立了对电子档案单套管理效果进行定期检查和评估的方法和指标，以保证管理活动不断适应新的需求和挑战。这其中既包括自评、权威机构评审，也包括至少三年一次的复评办法，为电子档案管理体系的持续优化提供了清晰的方向和强劲的驱动力。
（二）理论意义与实践价值
1.理论意义
我国的电子档案管理工作随着《要求》的实施，进入了新的发展阶段。《要求》严格遵循《档案法》关于电子档案管理的基本原则，重新确立了电子档案单套管理的基本原则，包括整体系统原则、来源可靠原则、规范原则、要素合规原则、安全管理原则。此外，也规定了机关、团体、企事业单位和其他组织实行电子档案单套制的条件，必须优先满足前置性条件，同时在制度建设、系统建设、资源建设与安全管理等方面也需要符合相应要求。在评估方法上，《要求》提供了填补我国电子档案管理评估要素集合空白的可行性评估的指标和要点。
重要的是，《要求》不是简单地堆砌现有条款，而是结合了新时代档案管理的研究成果与实践，清晰地阐述了如何与相关标准配合进行实际应用，如《电子文件管理系统建设指南》（GB/T 31914—2015）、《数字档案室建设评价办法》等。因此，《要求》不但填补了我国档案行业标准的空白，而且展现了我国档案领域理论与实践相结合的研究方法，为加快推进电子档案管理创新发展提供了行动指南，同时也推动了其他相关标准的顺利实施。
2.实践价值
随着电子政务的快速发展、办公自动化系统与业务系统在各行业被广泛应用，《档案法》等法律法规对电子档案合法性的认证及电子档案单套管理试点的成功验收，为实施电子档案单套管理奠定了基础。因此，《要求》的发布与实施，对于电子档案管理领域的单套制推广、创新和发展，都起到加速作用。
在丁德胜和宁鹏飞对《要求》的解读中，特别强调了电子档案单套管理模式背后的三个核心考量：同步接轨国际实践、顺应国家级层面数字化转型态势及提升档案管理效能。这一举措不仅代表着我国档案管理工作在现代化进程中迈出了关键而坚实的一步，更是社会治理现代化战略举措的重要体现。[20]
《要求》的目的在于解决我国电子档案管理当下面临的困局，通过设定严格且详细的管理和技术规范，确保电子档案单套管理模式的有效实施。它不仅构筑了一个标准化与规范化的操作框架，作为支撑我国电子档案单套管理的基础条件，也突显了档案信息化在国家全面数字化转型浪潮中的关键地位，为档案管理领域的高质量发展奠定了坚实基础。综合以上分析不难看出，《要求》的制定是追随国际潮流并满足我国档案管理数字化转型内在需求的必然结果。
四、相关问题思考
《要求》不仅对电子档案单套管理的管理要求与技术要求做了明确规定，而且对电子档案管理領域今后的发展有诸多启示意义。笔者对《要求》深入解读的过程中，发现了对完善电子档案单套管理体系的几个关键问题。
（一）《要求》的修订完善需要匹配信息技术的发展进度
电子档案管理系统要不断更新才能适应日新月异的信息技术。这需要《要求》制定者对当前的技术趋势保持高度关注，并据此调整和优化电子档案的管理策略、技术规范等。例如，钱毅在2023年提出的U型曲线理论[21]，总结出不同的态别对象适用的技术平台和工具有巨大差异。例如，在U型曲线中，“数字态”+“数据态”的管理过程涵盖了电子档案管理，是一种旨在协同各类数据技术和工具、为末端的语义回归奠定基础的动态过程，因此可以透过U型曲线的综合视角指导决策过程中的技术选择，推动技术进步与档案信息化工作协同发展。针对“数字态”之后的各态别采用不同的管理模式，以适应不同发展阶段档案信息化的具体需求，《要求》需要更加关注信息技术的持续发展，辩证地细化管理和技术要求。通过实施分阶段、差异化的管理策略，以求更高效地配置各类档案信息化要素，这也紧扣了《要求》提出的“五大原则”。
（二）《要求》在档案信息技术国产化上需提出要求
1.建议《要求》明确国产技术优先采用原则
当前国际政治经济环境下，特别是在科技封锁、脱钩断链等风险面前，作为保护国家文化遗产和支撑法治建设的关键领域，档案管理的国产替代必要性越来越突出。在这种既提升了国家信息安全，又降低了对外依存度，促进档案信息化高水平发展的形势下，发展国产技术成为关键。档案领域信息技术国产化策略，不仅推动了技术层面的自主创新，也在全球竞争和技术自主可控方面迈出了关键一步。
建议《要求》明确优先采用国产软硬件技术的原则，以备电子档案管理系统的设计和实施阶段使用。确保这些关键技术和设备在性能和安全性方面能够满足或超过现有系统的需求，包括但不限于操作系统、数据库管理系统、存储解决方案及网络安全设备等。
2.推动具有自主知识产权的电子档案格式的发展
在逐步推进档案领域信息技术国产化的背景下，对具有自主知识产权的一系列电子档案保存格式的开发应用，必须提前做好准备。因此，在充分考虑市场需求和技术生态建设的基础上，要立足于程序规范和安全管理原则。如2016年发布的《电子文件存储与交换格式版式文档》（GB/T 33190-2016）介绍的我国自主研发的OFD格式，亦被《要求》的8.1.2要求应用在文书类电子档案正本、定稿、公文处理单等的归档保存范围中。建议《要求》在所列建议使用的格式基础上，要求修改过程稿也采用更高兼容性且安全性较高的国产版文档格式，如由国家电子政务标准化总体组所属的中文办公软件基础标准工作组制定的UOF。
注释及参考文献：
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作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
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