姜 熙
2021 年10 月,在中央人大工作会议上,习近平总书记提出加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。党的二十大报告中再次提出了“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,统筹推进国内法治和涉外法治,以良法促进发展、保障善治”的战略要求[1]。为了进一步推动体育强国建设,必须以高质量的体育立法来促进和保障体育事业的发展。其中,加强体育事业发展中重点领域、新兴领域、涉外领域立法是建设中国特色社会主义体育法治体系,实现全面依法治体和中国式体育现代化的重要工作任务。本文围绕体育事业发展的重点领域、新兴领域和涉外领域的体育立法展开讨论,探讨以高质量的体育立法助推体育强国建设。
1.1 加快构建和完善中国特色体育法律法规体系的必然要求
在过去几十年,中国体育法律法规体系建设取得了诸多的重要成就,形成了以《宪法》《体育法》、国务院体育行政法规、部门规章、规范性文件和地方体育立法为主体的体育法律规范体系[2]。但是,随着中国体育事业的快速发展,体育各领域面临着诸多的新问题和新挑战,一些重点领域、新兴领域和涉外领域需要通过高质量的配套立法来加以规范和引导。通过加强体育事业发展中重点领域、新兴领域、涉外领域立法,可以为体育事业的发展和体育强国建设提供更为坚实和完善的法律制度基础,也是加快构建完备的中国特色体育法律法规体系的必然要求。
1.2 促进依法治国战略在体育领域的落实,以全面实现依法治体的紧迫要求
体育作为一个涉及经济、文化、教育、科技、健康、社会等诸多领域的重要组成部分,其法律制度的完善、法治化水平的提高,对于依法治国战略在体育领域的贯彻落实,全面实现依法治体具有重要意义。体育领域中的重点领域,如全民健身、竞技体育、青少年和学校体育等,是体育事业发展的关键。只有加强重点领域的立法,确保相关事务在法治的轨道上运行,才能保障体育事业的基本盘持续、健康发展。随着社会经济的发展和科技的进步,体育领域也在不断涌现出新兴领域,这些新领域为体育管理带来了新的挑战,如体育市场监管、数字体育等。加强这些新兴领域的立法,对于防止出现法律空白,保护相关主体权益,促进新兴领域的健康发展具有重要作用。随着全球化进程的加快,体育领域的国际交流和合作日益频繁,涉外体育法律问题也日益突出。加强涉外领域的立法,对于保护我国在国际体育事务中的权益,推动我国对外体育交往的法治化发展具有重要意义。
1.3 推进体育强国建设,实现中国式体育现代化的重要保障
法治是现代化治理的基础,现代化治理注重权力的制约和分配,强调公民的参与和权利保障,而法治恰恰可以提供相应的保障。中国式体育现代化是指在中国特色社会主义进程中,体育事业发展达到现代化的阶段。体育法治能够为体育现代化提供规范和重要的保障。同时,体育法治也能有效解决体育事业发展中的矛盾和冲突,维护体育事业发展的秩序。因此,体育法治是实现中国式体育现代化的重要手段,而体育立法是体育法治建设的基础,体育事业的重点领域、新兴领域、涉外领域的立法则是体育立法中的核心。从立法形态来看,重点领域、新兴领域、涉外领域既属于建构型立法,也属于回应型立法,是推进体育强国建设,实现中国式体育现代化进程中确立新的法律制度和回应新问题的重要手段。
2.1 以习近平法治思想为指引,在体育领域贯彻全面推进依法治国的基本精神
中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位[3]。无论是中国体育的立法活动,还是中国体育的法治实践,始终应贯彻习近平法治思想。习近平法治思想是新时代中国体育法治建设的总指引。加强体育事业发展中重点领域、新兴领域、涉外领域立法必须以习近平法治思想为指引,通过这些领域的立法在体育领域贯彻全面推进依法治国的新理念、新思想、新战略。遵循以人民为中心的核心要义,以权利保障为出发点和落脚点,尤其是使新修订的《体育法》创新的各种新制度、新举措成为新时代体育强国建设的制度保障。
2.2 以体育强国建设实践需求为导向,发挥体育法治的引领、规范、保障作用
体育事业的发展有着其客观的规律。在不同的发展时期,体育发展所需要的治理环境和治理手段是不同的。随着全面深化体育改革、“放管服”改革、“开放办体育”等各方面的推进,新时代参与中国体育事业的主体更为多元,越来越多的社会和市场力量参与到体育事业的发展中,体育领域利益关系也日益复杂。以往以行政手段为主导的治理模式开始向以法治为核心的多元治理模式转变[4]。因此,加强体育事业发展中重点领域、新兴领域、涉外领域立法要把握新时代中国体育事业发展的时代脉搏和客观要求,以新时代体育强国建设的实践需求为导向,探寻体育法治的客观规律,坚持立足中国体育事业发展的国情,通过重点领域、新兴领域、涉外领域立法提高体育法治的针对性、适应性和国际性。
2.3 以体育法治建设全局观的视角,统筹体育法的立改废释纂,并为《体育法典》的未来编纂布局谋篇
党的二十大报告指出,要统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。具体到体育领域,体育立法的系统性是指在整个立法过程中需要有一个完整、连贯的系统设计。以确保所有的体育法律法规、规章、规范性文件和政策可以协调一致地推进国家体育事业的发展。整体性是指要考虑到体育事业的全局和长远发展,营造有利于体育发展的法治环境。协同性是指在立法过程中要考虑到体育法律与其他法律法规之间的协调一致。协同性的体育立法能够促进体育事业与社会其他领域的协同发展,提高体育事业的社会影响力和地位。时效性是指要适应体育事业发展的新情况、新需求,及时进行法律修订和完善。时效性的体育立法可以使法律规定始终保持与体育事业发展实践的紧密相符,为体育事业的持续、健康、有序发展提供及时、有效的法律保障。加强体育事业发展中重点领域、新兴领域、涉外领域立法就要以体育法治建设全局观的视角,统筹立改废释纂工作。同时,体育事业发展中重点领域、新兴领域、涉外领域立法还要全局性的考虑到“体育法典”的编纂问题。2023 年9 月,十四届全国人大常委会立法规划将法典编纂工作列入了规划,这意味着我国法典编纂将有新进展和新突破[5]。由于我国的体育法律制度建设相比于其他领域的法律制度建设,起步相对较晚,体育法律法规的数量和系统性、完备性还有待提高,而《体育法典》的编纂应在体育法律法规体系相对完备的基础上进行。因此,我们需要加强体育法律法规体系的建设,尤其是在体育事业发展中重点领域、新兴领域、涉外领域立法时要前瞻性地考虑到为《体育法典》的编纂布局谋篇,为条件成熟时进行《体育法典》的编纂做准备。
3.1 推进全民健身保障立法
《体育强国建设纲要》的重要战略任务之一是落实全民健身国家战略,助力健康中国建设[6]。尽管新修订的《体育法》已经对全民健身进行了专章规定,但在实际推进过程中,还存在许多具体问题需要进一步明细化,因此有必要在《体育法》的基础上,通过配套立法制定更为具体的实施细则或规章制度。通过配套立法可以对所有与全民健身相关的工作进行全面规定,如国家和地方政府的职责,公共体育服务的供给,各类健身服务的提供和监管,健身设施的建设和管理等。
首先,应尽快完成《全民健身条例》的修改任务。为突出全民健身的重要基础性保障作用,新修订的《体育法》将原“社会体育”章名修改为“全民健身”。目前,我国与全民健身有关配套性行政法规是《全民健身条例》。《全民健身条例》为我国全民健身工作提供了法治保障,对推进全民健身事业全面发展,推动我国从体育大国向体育强国迈进具有重大意义。然而,《全民健身条例》已经实施14 年,我国全民健身的地位和发展环境,以及人民对全民健身的需求均出现了大的变化。党中央、国务院对全民健身工作也进行了全新定位和重大部署。新修订的《体育法》对构建全民健身公共服务体系,促进全民健身与全民健康深度融合,定期开展公民体质监测和全民健身活动状况调查,开展科学健身指导,建立全民健身工作协调机制等进行了许多创新性的规定。为确保与新修订《体育法》等法律法规和国家战略相配套相衔接,《全民健身条例》的修订应尽快完成。
其次,重视公共体育服务相关的配套立法。要落实全民健身国家战略,完善全民健身公共服务体系是关键所在。公共体育服务体系的建设是实现全民健身战略的重要保障和基础。公共体育服务体系是指由政府主导、社会参与、多层次、多样化、全方位提供的公共体育服务网络,包括体育设施建设、体育场馆管理、体育培训教育、体育健康指导等方面的工作。但是,目前有关公共体育服务有关方面的保障立法在我国还是粗放性的。虽然我国新修订《体育法》中有关于公共体育服务的规定,国务院行政法规《全民健身条例》也涉及到公共体育服务的条款,2016 年《公共文化服务保障法》也涉及到了体育,但这些立法规定均是原则性的,如何进一步落实还需要配套性的立法跟进。比如要推进公共体育服务设施建设和管理方面的立法完善,加强对体育设施的规划、设计、建设、维护、管理和供给。确保公共体育设施的普及和优质化,满足人民群众的体育需求。要加强体育健身指导方面的立法完善。尽快修订《社会体育指导员管理办法》,进一步完善社会体育指导员制度。此外,还要加强群众性体育赛事活动的组织与管理。通过立法和规则制定,明确群众性体育赛事和活动组织的程序、要求和责任,加强对赛事组织机构、赛事运行、赛事安全等方面的管理和监管。推动群众性体育赛事和活动的规范化和安全化,保障人民群众参与体育赛事和活动的权益。
3.2 推进青少年与学校体育配套立法
新修订《体育法》“青少年和学校体育”章是本次《体育法》修订较多的一章。将原法“学校体育”章名修改为“青少年体育和学校体育”,对青少年体育与学校体育进行了整体考虑。为青少年和学校体育的发展提供了法律基础。但如何进一步落实这些法律规定,需要进一步的配套立法进行落实。
从当前的工作任务来看,应尽快完成《学校体育工作条例》的修改任务。我国现行有效的,与体育直接相关的行政法规有7 部。《学校体育工作条例》是最早的一部,也是在1995 年《体育法》颁布之前就已经实施的行政法规。《学校体育工作条例》自1990 年颁布以来,已经实施29 年时间。无论是从实施时间,条款存在的问题,还是新时代学校体育工作的需求来看,《学校体育工作条例》确实已经到了亟需修改的时候。但值得注意的是《学校体育工作条例》是针对学校体育工作,学校体育仅仅是青少年和学生群体体育活动的一部分。因此,《学校体育工作条例》应该改为《青少年和学校体育工作条例》,国家体育总局、教育部、国家卫生健康部门等应该协同合作,通过这部国务院行政法规,合力落实新修订《体育法》第三章“青少年和学校体育”的规定,尤其是要解决青少年和学校体育工作中的一些重点、难点问题。如体育师资力量问题,学校体育教学的督查问题,学生体质健康监测问题,学校体育安全保障等问题仍然有待解决。基层体育部门与教育部门在青少年和学校体育方面的协同仍然也亟须强化。此外,新修订《体育法》已经对学校体育保险制度、体育纳入初中和高中学业水平考试制度、学校体育督导制度、学校体育教练员岗位制度、学生体质健康检查制度等进行了原则性规定。这些都是一些新的制度,应尽快通过《学校体育工作条例》的修改加以落实。
3.3 完善竞技体育领域的立法
新修订《体育法》的颁布和实施是中国体育法治建设的新起点。就竞技体育而言,应以此为契机,努力解决中国竞技体育在新时代发展中的重大问题,最终构建起新时代中国竞技体育法治的基本框架。
第一,要解决中国竞技体育发展中体制机制优化问题。习近平总书记在会见第31 届奥运会中国体育代表团全体成员时指出,要更好地发挥好举国体制在攀登顶峰中的重要作用。[7]《体育强国建设纲要》对竞技体育体制机制也提出了新要求,指出要完善举国体制与市场机制相结合的竞技体育发展模式。如何进一步发挥举国体制的优势,优化举国体制的运行机制以适应新时代中国竞技体育强国建设的法治要求是新修订《体育法》实施后“竞技体育”领域配套立法要考虑的重要问题。因此,加强“竞技体育”领域的立法应考虑到新时代中国竞技体育发展的顶层设计,通过,加强“竞技体育”领域的立法,力图构建起新时代中国竞技体育法治的基本框架,为实现竞技体育的法治化提供法律准绳。在法治的保障下,形成新时代竞技体育发展新的格局,最终实现体育强国建设的目标。
第二,要解决竞技体育后备人才培养问题。新修订《体育法》“竞技体育”章明确了国家对体育后备人才培养的支持。目前,体育与教育系统之间在运动员培养方面的壁垒是客观存在的。体育与教育部门,尤其是在基层,两者大多数情况下形成了两个闭环。造成了体育青少年后备人才培养的制度障碍。比如参加业余体校的学生学籍无法得到很好的解决,导致业余体校生源难以保障;校园体育赛事与体育系统赛事之间的壁垒须进一步打通;《体育强国建设纲要》中的重大工程三“青少年体育发展促进工程”部分明确提出“打破部门界限和注册限制,逐步建立面向所有适龄青少年、不同年龄阶段相互衔接的全国青少年U 系列竞赛体系”[6]。国家体育总局、教育部联合印发《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》,其中提出“要完善青少年体育赛事体系。义务教育、高中和大学阶段学生体育赛事由教育、体育部门共同组织,统一注册资格。整合学校比赛和U 系列比赛”[8]。可见,在运动员注册、参赛、培养方面,打破体教之间的壁垒是势在必行的。但体教融合需要国家层面来解决,这也意味着竞技体育人才培养的制度障碍需要国家立法来加以解决。因此,加强“竞技体育”的相关立法应为竞技体育人才培养体系的改革和发展提供更为细化和可操作的法律基础。
第三,保障运动员权利。习近平总书记指出,全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益[9]。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025 年)》明确将“保障人民权利”作为法治社会建设指导思想的重要内容。运动员是参与竞技体育的核心主体。运动员权利保护已经成为国内外体育法治的重要主题[10]。运动员的权利保护主要集中在运动员的参赛权和注册权、运动员受教育权、运动员就业权、运动员获得报酬的权利等诸多领域[11]。由于运动员有高水平运动员、职业体育运动员等区分,所以运动员权益保护的内容有所不同。特别是职业体育运动员,除了一般运动员所具有的权益之外,职业运动员的权益保护主要集中在运动员商业合同、运动员薪资、转会等方面的规定。当然,对运动员权益保护并不仅仅局限于这些内容,一些制度设计如体育纠纷解决机制也是涉及到运动员权益保护的重要内容。此外,对运动员权利进行保障时,还要注重利益均衡原则。利益均衡要求做到兼顾各方的利益,既要保障运动员的个体利益,也要维护其他体育主体的合法权益和国家体育事业发展的公共利益。新修订《体育法》“竞技体育”章的一个重要立法特色是重视运动员权利保障。如第四十四条是对运动员受教育权的保障,第四十五条是运动员注册与交流权利的保障。第四十六条是关于优秀运动员在就业和升学方面给予优待的规定。第四十七条是关于退役运动员帮扶的条款。因此,完善竞技体育的立法就是进一步落实《体育法》的这些规定,将这些权利保障落到实处。
第四,加强体育赛事活动管理方面的立法。就体育竞赛管理基本制度而言,《体育法》第五十条仅仅对禁赛分级分类管理进行了原则性规定。就具体的体育竞赛管理制度而言,还需要进一步地进行配套立法来建立。目前,有关体育赛事活动管理仅有国家体育总局的《体育赛事活动管理办法》,该《办法》于2020 年5 月1 日起施行。之后,体育总局联合相关部门陆续出台了《关于加强体育赛场行为规范管理的若干意见》《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》《关于建立健全体育赛事活动“熔断”机制的通知》等文件。新修订《体育法》中有37 处涉及“体育赛事”或“体育赛事活动”,增加了许多新的规定如高危险体育赛事活动许可制度、体育赛事活动监管、体育赛事活动制度化、标准化、规范化建设等均需要通过进一步的立法来解决。国家体育总局的部门规章《体育赛事活动管理办法》已经无法完全发挥作用,因为体育赛事活动不仅仅涉及到体育部门,还涉及到其他诸多部门的协同,需要国务院层面的行政立法来进行调整。
第五,完善反兴奋剂立法。新修订《体育法》新增“反兴奋剂”一章。其中对禁止使用兴奋剂和禁止向体育运动参加者提供兴奋剂,建立国家反兴奋剂机构进行了明确的规定,还规定了国家建立包含卫生健康、教育、公安、工信、商务、药品监管、交通运输、海关等行政部门的兴奋剂综合治理机制[12]。为落实新修订的《体育法》有关规定以及相关国际标准,确保国际、国内规则协调一致,适应反兴奋剂工作新变化,有必要进一步完善我国反兴奋剂立法。首先重点任务就是要尽快完成国务院行政法规《反兴奋剂条例》的修订工作,要根据《体育法》的修订修改完善,对《体育法》规定的相关内容进行细化。同时,对《反兴奋剂管理办法》等部门规章、规范性文件进行相应的修改,进一步完善我国反兴奋剂立法体系,保证反兴奋剂法律规范体系的统一。
3.4 加强体育产业促进立法
体育强国必然包含了高度发达的体育产业,这是世界各体育强国的重要标志。体育产业是一种融合了体育、文化、旅游、教育、娱乐、健康、养老等多元要素的综合性产业,具有较高的经济增长潜力和就业创造能力。加强体育产业促进立法可以为体育产业的发展提供稳定的政策环境和法治保障。通过营造公平竞争、创新驱动、市场规范的产业环境,吸引更多社会资本和人才进入体育产业。新修订《体育法》新增加了“体育产业”一章,共八个条款。从内容来看,新修订《体育法》对于体育产业的规定以原则性规定为主,突出的是对体育产业的促进。因此,如何进一步落实新修订《体育法》的诸多新规定,需要通过更为细化的配套性立法来解决。国家层面或者国务院层面可以考虑针对体育产业出台专门的法律或行政法规。通过配套立法,根据体育产业的不同领域和特点,如体育赛事、体育培训、体育旅游、体育营销等,建立相应的分类管理制度。针对体育与教育、文化、旅游、健康等其他产业的融合发展,制定鼓励政策和支持措施,打破行业壁垒,推动跨界融合。明确体育产业的投资方向和重点领域,制定专项资金支持政策,引导社会资本投向体育产业,同时便利化体育企业的融资渠道。细化体育赛事版权、体育品牌、运动员形象权等知识产权的保护规定。根据体育产业发展的实际需要,落实税收优惠政策,降低体育产业发展成本,激励产业创新和提升竞争力等等。
3.5 进行职业体育的专门立法,构建中国特色职业体育法律制度
建立现代化的职业体育法律制度,是中国体育立法工作的重要任务。从法治角度来说,一方面职业体育要受到其他与市场经济相关的部门法的调整;另一方面,职业体育产业领域具有许多区别于其他产业领域的独特之处,如在市场竞争、赛事转播权出售、俱乐部股权、市场准入等方面,职业体育领域都有其特殊性,需要一些专门的法律来进行调整。总的来说,职业体育的发展有其特殊的规律,在符合一般法律环境下的合规要求之外,职业体育的发展还需要一些特殊的法律保障。对于中国而言,有关职业体育的很多应该法定的事项没有得到明确。目前新修订《体育法》仅仅对职业体育进行了原则性规定。应制定诸如《职业体育条例》的行政法规来建立中国职业体育法律制度。重点应该通过这类立法建立职业体育联赛体制和运行机制,对职业体育联赛的组织、管理、赛事商业运作、转播权益等方面进行系统性规定。建立起职业体育联盟的治理结构。建立起职业体育产业的准入条件和退出机制,针对不同层级的职业体育组织和俱乐部,制定相应的准入门槛和退出条件。建立职业体育俱乐部的财务监管和风险防范机制,通过财务透明度要求、审计制度、债务限制等措施,防范俱乐部过度负债和经济风险,维护职业体育市场的健康发展。如此一来,我国职业体育的基本法律制度可算得上是基本成型,可以为我国职业体育的健康发展提供法治保障。
3.6 进行体育市场管理的专门立法,建立体育市场监管体制,促进体育产业统一大市场形成
新修订《体育法》“监督管理”章作为新增章节在整部《体育法》中具有重要的地位。第一百零三条是体育市场监督管理的专门条款。该条意味着中国将建立体育市场管理体系。此外,第一百零五条和第一百零六条是关于高危险性体育项目和高危险性体育赛事活动监管的规定。高危险性体育项目的管理以往是在《全民健身条例》中有所规定,此次是将高危险性体育项目管理上升到国家法律层面。而高危险性体育赛事活动的管理则主要是针对具有较高风险的体育赛事活动的监管新制度。第一百零七条是关于体育行政执法的规定,该条规定将建立起我国的体育行政执法体系。但这些均是原则性规定,需要进一步配套立法才能得到落实。在国务院行政法规层面,针对体育市场管理的法规极为缺乏。
从体育市场执法来看,各省体育市场管理行政执法中存在的最为普遍的问题是:(1)体育市场执法人员、执法经费、执法设备不足。(2)体育执法人员的执法水平有待提高。在执法机制方面,除了执法机构的不健全之外,就是体育市场执法的规范性问题。仅有部分省市专门针对执法出台了相关的细则。(3)体育市场执法依据不足。因此,需要出台一部诸如《体育市场管理条例》的国务院行政法规,确立起新时代中国体育市场监管体制。
实际上就是要明确中国的体育市场执法体制的问题。就是要解决体育市场监督管理是采取由体育部门单独执法还是将体育市场执法纳入到文化综合执法中去的问题。要明确中国体育市场监管边界,明确体育市场上各主体的权责,这是体育市场管理体系确立起来的关键所在。首先,必须明确哪些主体是体育市场管理中的责任主体。从目前的上位法来看,国务院体育主管部门是主管全国体育市场的管理主体,国务院市场监督管理部门、文化旅游部门等也应该在各自职责范围内,负责全国的体育市场管理的相关工作。其次,要明确各管理主体的权责范围,尤其是体育市场管理的执法采取哪种方式,是体育部门执法还是纳入文化执法之中。在体育市场监管立法中可以作出规定,具体操作可以由各地方根据自身的情况进行选择。之后要明确体育社会组织在体育市场中的地位,要处理好政府与市场之间的关系外,还要特别注意处理好市场与体育社会组织的关系。对体育市场经营者的权责进行规定。对体育市场进行管理实际上就是要规范体育市场经营者的经营行为。最后,要对体育市场上消费者权益保护的相关事项加以规定。
3.7 加强体育组织治理的立法
对于体育组织治理的立法是我国体育治理领域的一个短板。其中促进体育行业协会治理的法治化、现代化是核心。目前,中国体育行业协会的治理水平和治理能力有待提高是一个不争的事实。以足球为代表的体育行业协会乱象不止。众所周知,体育行业协会是体育治理的重要主体,中国要实现体育现代化和建设体育强国,体育行业协会须发挥积极的作用。因此,要通过加强体育组织治理的立法,规范体育行业协会的发展,促进体育行业协会的治理体系和治理能力的现代化。首先,依据新修订《体育法》的要求,进一步完善与体育行业协会治理相关的规章制度。至少在国家体育总局层面通过部门规章明确体育行业协会的组织架构、治理结构、职责权限等,为协会的治理提供了依据和规范。其次,以法治的标准,依据国家“放管服”改革的要求,推动体育行业协会管理体制机制的改革,提高协会的管理效能和服务水平。第三,鼓励强化行业自律和规范化建设。通过制定行业标准、规范行业行为、加强外部监管等方式,提高中国体育行业协会的整体治理水平。此外,新修订《体育法》对青少年体育俱乐部、社区健身组织等体育组织也予以了关注,对各类自治性的基层社会体育组织的治理、监管成为一项新的任务。需要结合《公司法》和相关社团管理法规,对这些体育组织的发展、治理予以规范。
4.1 重视数字体育立法,关注体育人工智能立法
在数字生态深刻渗透的当代社会,体育运动方式和内容正在经历前所未有的深度变革。泛娱乐化时代的到来,数字传媒的创新技术不断推动体育领域的多元发展,体育已不再仅仅局限于传统的比赛和训练,而是形成了涵盖云端娱乐、运动、社交等多样化场景的综合性产业。为了促进数字体育产业的健康发展和保障消费者权益,加强数字体育立法工作显得尤为重要。
首先,知识产权保护是数字体育发展的重要法律问题。随着比赛直播、运动员形象使用、视频游戏等数字产品的普及,知识产权的范围和内容更加多样化,保护难度也在增加。立法应加强赛事版权、品牌商标、运动员形象权等的法律保护,并针对盗版直播、非法使用运动员形象等侵权行为设定严格的法律责任,从而为权利人提供充分的法律救济途径。其次,对于涉及大量个人数据的数字体育产业,确保个人信息安全至关重要。在个人数据的收集、使用和保护上,立法应该明确界定数据控制者的权利和义务,包括但不限于明确合法收集数据的条件、规定数据使用的目的和范围、强化数据安全存储和处理的规则,并对违反规定的行为设立相应的法律责任。此外,立法还应要求数字体育产业的参与者建立严格的数据保护制度,以防数据泄露或滥用导致的个人隐私侵害。第三,数据安全监管是数字体育发展中不可忽视的一个方面。随着数字化技术的应用广泛化,运动员和教练利用大数据、AI 分析等技术提升训练效率和比赛表现,但这也带来了数据安全风险。立法应对数据安全问题予以高度重视,并采取有效措施。例如,建立数字体育行业的监管机制,包括成立专门的监管机构、制定行业标准、实施行业许可和资格认证、加强跨部门协作,并开展定期的监管和检查。立法还应当针对恶意篡改、非法获取、滥用数据等行为制定罚则,以确保比赛的公平性和体育数据的完整性和安全性。
值得关注的是,明确列入2023 年国务院立法工作计划的人工智能法,没有出现在全国人大常委会未来5 年的立法规划里。这说明我国人工智能法,距离提请立法机关审议,仍不成熟。但2023 年12月,欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会达成共识,就人工智能(AI)协调规则提案,即《人工智能法案》达成了临时协议,欧盟的《人工智能法案》成为全球首部涉及人工智能监管的法案。这在一定程度上会助推我国人工智能立法的进程[13]。目前体育人工智能的发展正处于一个快速发展阶段,包括训练辅助、比赛分析、伤病预防等多个领域都已有所应用,并且展现出良好的发展前景。但具体到立法层面,还需要更多深入研究。因此,在体育领域可以先就数字体育相关立法进行探索,先规范体育数字化发展中出现的问题。对于体育人工智能,可以通过“小步快进”的方式出台一些政策进行调整规范。随着体育人工智能技术的发展,以及监管思路和框架的成熟并形成社会共识后,中国体育人工智能立法便可以提速。
4.2 进行体育领域市场竞争立法
体育市场是一个特殊的市场,如职业体育市场上的竞争不同于一般市场上的基本规律。在我国体育领域,市场竞争相关的法律问题已经开始显现。继最高人民法院在广东粤超体育发展股份有限公司与广东省足球协会、广州珠超联赛体育经营管理有限公司垄断纠纷案中进行的民事裁定【(2015)民申字第2313 号】后,国家市场监管总局反垄断局对中国足协图片政策展开了调查。2022年,最高人民法院就体娱(北京)文化传媒股份有限公司与中超联赛有限责任公司、上海映脉文化传播有限公司滥用市场支配地位纠纷案进行了裁决。2023 年,北京市市场监管局查处北京市围棋协会组织达成垄断协议案。这些案件都意味着体育领域的市场竞争法律问题已经成为一个新的领域。因此,体育领域的市场竞争问题值得高度关注,要通过立法来解决体育领域市场竞争的特殊性与反垄断法之间的协调。第一,应通过立法尽快建立体育领域的公平竞争审查制度。公平竞争审查制度是一种制度化的、法律化的手段,用于确保市场竞争的公平性。该制度主要是对国家行政机关在制定涉及经济活动的规章、规定、政策等具有强制性或有影响力的决策行为进行审查,以防止产生排除、限制竞争或者破坏市场公平竞争秩序的效果。由于我国体育领域一直以来管办不分、政社不分、企事不分的情况长期存在,十分有必要通过建立公平竞争审查制度来排除行政权力介入到体育市场竞争之中。第二,基于体育领域市场竞争的特殊性,应制定体育行业的反垄断指南。体育行业和其他行业一样,如果存在垄断行为,将阻碍公平竞争,但同时由于体育市场竞争具有特殊性,那么就需要厘清哪些特殊的市场行为是合法,哪些是非法,以指南的形式指导执法、司法,同时也为市场主体的法律合规提供指引。第三,建立体育业反垄断豁免制度。基于体育领域市场竞争的特殊性,很多国家针对体育领域都出台了反垄断豁免政策。因此,有必要结合中国的反垄断法和中国体育市场的现实情况建立体育业的反垄断豁免制度。
4.3 推进体育投融资立法
体育产业是全球经济增长的新动力,越来越多的资本开始关注并进入体育领域。体育领域的投融资不仅包括传统的体育赛事、体育场馆、体育装备等,还涵盖了新兴的电子竞技、体育科技、健身服务等。随着体育产业的蓬勃发展,体育领域的投融资规模也在不断扩大。此外,体育领域的投融资主体多样化,包括政府、企业、基金、个人等多种类型,形成了多元化的投融资格局。比如近几年体育领域私募股权和机构投资已经崛起。在国外,私募股权基金和其他机构投资者对体育球队和联赛的投资与日俱增。私募股权基金和机构投资者对体育球队和联赛的投资,不仅仅局限于传统的收购控股权模式,更多地表现在对非控股股权的投资上。这种投资方式使得俱乐部或体育实体的控股股东可以在不失去管理控制的前提下,实现资产的部分流动性,并为球队的发展引入新的资金和管理经验。如2019 年,美国职业棒球大联盟修订了其章程,允许投资者购买多个球队的少数股权。2020 年,NBA委托戴亚尔资本(Dyal Capital Partners)创建一个投资工具,为投资者提供投资多个特许经营权甚至整个联盟的机会。2020 年7 月,美国职业足球大联盟(Major League Soccer,MLS)宣布,将允许私募股权投资俱乐部。在欧洲,随着私募股权资金的积极涌入,法国、比利时等国家的足球俱乐部也迎来了新的资本和发展机遇。以上背景都说明了体育领域的投融资出现了一些新的变化。就中国而言,职业体育市场目前面临一定的挑战。一方面,由于竞赛成绩、治理等多方面的原因,中国的职业体育市场处于低迷状态。另一方面,以往职业体育对房地产企业资金的过度依赖,导致在房地产市场遇冷时,许多职业体育俱乐部也面临财务危机,甚至有俱乐部因此退出市场。这种现状使得中国体育市场急需新的投融资机制以提升市场活力。新修订《体育法》第十一条已经提到了要拓宽体育产业投融资渠道。因此,应通过体育产业投融资立法来创新中国体育市场的投融资制度,进一步激活中国体育市场。具体而言,要通过配套立法,明确体育投融资的法律框架与监管体系,促进体育产业多元化融资渠道的发展,鼓励银行、保险、证券等金融机构参与体育产业融资。制定切实可行的政策,鼓励私募股权基金和风险投资等资本对体育产业进行投资。建立健全体育产业基金,借鉴国际成功经验,设立引导基金,吸引社会资本。通过这些立法举措,不仅可以为投资者提供了良好的投资环境,也有助于引导更多的资本流向体育产业,从而为体育产业的持续发展提供资金支持和市场活力。
4.4 加强打击操纵比赛的立法
近年来,操纵比赛的问题已经日益严重,且操纵比赛已经呈现出一些新的特征。越来越多的国家和地区被卷入操纵比赛,并滋生了众多跨国犯罪组织和案件。操纵比赛也不再局限于高级别职业赛事,甚至逐渐渗入低级别赛事和青少年赛事。
目前,中国对于操纵比赛的问题确实存在着一定程度的认识不足,法律规制措施不够完善。虽然新修订的《体育法》在第五十一条和第一百一十二条中涉及到了操纵比赛的相关内容,但这些条款并没有对操纵比赛行为进行详细的界定和具体的规制措施。在学术界,对于如何法律界定和处理操纵比赛的行为也存在不同观点。部分学者认为操纵比赛的行为可以归入受贿罪、诈骗罪或赌博罪的范畴。另一部分学者则指出这些犯罪类型并不完全符合操纵比赛行为的性质,建议应当设立专门的罪名来更准确地刑事化操纵比赛行为,并确保罪刑相适应[14]。由于操纵比赛行为通常具有隐蔽性强、参与者多元化、跨国性等特点,这增加了调查和打击的难度。因此,亟需通过立法手段建立一套完善的法律制度,对操纵比赛的各个方面进行明确规定,包括定义、预防、调查、处罚等,以有效打击和防范操纵比赛行为。
5.1 建立起在国际体育活动中保护国家利益的法律制度
目前,国际形势纷繁复杂,国际体育领域也不断陷入地缘政治漩涡之中。《奥林匹克宪章》第50条的改革、美国《罗德琴科夫反兴奋剂》、“俄乌冲突”引发的“体育制裁”、美国等国家发起的奥运体育外交抵制等等,都预示着体育领域随时可能陷入政治冲突之中。一方面,从此次俄罗斯和白俄罗斯受到“体育制裁”来看,国际体育过度政治化的趋势明显,国际体育组织已经被卷入到国际政治博弈之中。以国际奥委会为首的国际体育组织如何平衡奥林匹克运动的可持续发展与复杂的国际政治博弈之间的关系充满着不确定性。另一方面,美国利用《反勒索及受贿组织法》的域外管辖权对国际足联的强力打击则是另外一个例子[15]。面对相关国家域外管辖权和单边制裁,欧盟也采取了最新的行动,2023 年12 月7 日《欧盟官方公报》立法系列上公布了《2023 年11 月22 日欧洲议会和欧盟理事会关于保护欧盟及其成员国免受第三国经济胁迫的第(EU)2023/2675 号条例》。该条例中规定了十种反经济胁迫工具(ACI)。此外,一直以来欧盟以体育具有特殊性而给予体育高度自治的理念也出现了变化。欧洲层面对“具有经济属性的体育事项才受欧盟法的调整”的原则进行扩大化的解释已经成为一种趋势,这意味着包括反兴奋剂案件在内的越来越多的国际体育事务都可能被纳入欧盟法的调整范围之内。欧洲的法院如欧洲人权法院、欧盟法院开始频繁地介入体育领域,如佩因希斯坦案、国际滑联垄断案、欧洲超级联赛案、国际足联经纪人条例引发的竞争法问题等。这些情况都将导致国际体育事业发展的不确定性。在这样的环境下,为防止国际体育活动中出现对中国主权、安全、发展利益和尊严造成危害的事件出现,新修订《体育法》“附则”新增的第120 条具有重要意义,为我国维护国家利益提供了法律基础。
“法律战”(Lawfare)实际上已经在国际体育领域打响。尤其是在当前国际法领域对制裁,特别是对一些国家或国家集团发起的单边制裁合法性没有明确原则或规则的情况下,中国做好必要的立法准备十分必要且紧迫。中国新修订《体育法》第120条的立法有利于保障中国在国际体育交往中的基本利益。事实上,从新修订《体育法》第120 条的内容来看,并不具有“进攻性”,只有在中国国家主权、安全、发展利益和尊严受到损害的情况才可能采取反制措施,而维护国家主权、安全、发展利益和尊严是国际法和国际关系准则也保障和尊重的国家利益。从这一点看,新修订《体育法》第120 条具有正当性和合法性。因此,在后续的中国体育法治建设过程中,应以《国家安全法》《反外国制裁法》、新修订《体育法》第120 条为基础,建立国际体育活动中保护国家利益的法律制度。要制定具体的配套性法规或行政规定,明确国际体育领域何种行为可以构成对中国主权、安全、发展利益和尊严的损害。这可以通过明确相关行为的范围、标准和程序来实现。建立健全的监测机制,及时掌握国际体育运动中对中国利益的损害行为,包括情报收集、信息分析等手段,以便采取及时的相应措施。如建立黑名单制度,对涉及损害中国利益的国家、地区或组织进行记录和公示。这有助于提醒中国体育界和相关机构在与这些实体进行合作时保持警惕,并采取必要的防范措施。依据具体情况,制定相应的反制措施,包括制裁、限制交往等。这些措施应当符合国际法和国际关系基本准则,同时考虑到实际情况和国际影响。加强与其他国家和国际组织的合作,共同应对损害中国利益的行为。这包括加强情报交流、开展联合行动等,以提高对抗损害行为的能力。此外,中国应该建立健全法律救济机制,使中国的法院能为中国国内在国际体育事务中受损害的个人或组织提供最后的法律保护和救济途径。这一方面,德国法院走在了前列,从德国法院对佩因希斯坦案的介入得到了充分体现。虽然,以CAS为核心的国际体育领域已经形成了一套体育纠纷解决体系,但CAS 本身也存在诸多的短板没有解决,我国可以尊重现有的国际体育纠纷解决制度,但在极端情况下,中国的国家司法力量应该要有介入的依据和力量。
5.2 其他涉外事项的法律完善
中国在体育领域的立法工作以往主要集中于关注国内体育事务,而对于涉外体育事务及对涉外体育领域的立法考量有待进一步加强。体育涉外事务不仅涉及到体育行业内的具体问题,还涉及到国际关系、国际法等更广泛的领域。目前涉及到中国涉外体育领域的法规和部门规章并不多,由于缺乏对于涉外体育事务的整体规划,以往涉外体育事务的立法也缺乏系统性,没有从国家外交的整体布局和体育涉外事务的特殊性来统筹考虑涉外体育立法工作。除新修订《体育法》第十四条之外,现行的涉外相关的体育法规和规章主要有国务院行政法规《外国人来华登山管理办法》,国家体育总局发布的《境外非政府组织在境内开展体育活动管理办法》《在华举办国际体育赛事审批事项改革方案》《国家体育总局外派体育技术人员管理规定》、《关于申办国际体育活动报批程序的规定》等。还有很多涉外事项没有专门的法规或规章来规范。比如体育对外援助,仅2014 年商务部发布了《对外援助管理办法(试行)》,而体育对外援助是中国对外交往重要事项,且具有特殊性。体育援助可以作为一个有效的公共外交工具,提升我国的国际形象和影响力。体育对外援助往往通过培训运动员、建设体育设施等方式,对受援国的体育发展产生长期影响,而其他类型的援助可能只能解决短期问题。
此外,还有中国举办、承办国际体育赛事的管理办法。中国体育人员出国(境)参加训练、比赛等活动、中国参加国际体育组织、体育数据的跨境传输等领域均应该有相关的制度加以规范。总体而言,中国应针对涉外体育事务的各个领域,完善和加强立法工作,构建一个全面、系统、有效的体育涉外法律体系,以适应中国体育事业发展和体育对外交流合作的需要。通过法律的引导和规范,推动中国体育外交实践不断前进,为中国体育事业的发展和国际地位的提升提供坚实的法律保障。
随着体育事业的快速发展和日益融入社会生活,立法工作在保障体育事业的健康发展方面起到了极为重要的作用。在制定相关法律法规时,我们应当坚持以下几个基本原则。首先,加强重点领域立法的原则。重点领域是体育事业中具有特殊重要性和影响力的领域,如职业竞技体育、体育产业、体育教育等。针对这些领域,我们应当建立完善的法律体系,明确权责分工和行为规范,以推动体育事业的持续健康发展。其次,注重新兴领域立法的原则。随着科技的进步和社会的发展,体育事业不断涌现出新的形态和新的需求。比如电竞、健身休闲等新兴领域具有较大的市场潜力和社会影响力。我们应当及时跟进时代发展的脚步,制定相应的法律规定,为新兴领域的发展提供有力的保障。最后,强化涉外领域立法的原则。随着全球交流与合作的不断深化,体育事业也日趋国际化。在与外国体育组织、国际赛事合作等方面,我们需要建立起完善的法律框架,明确各方的权益和责任,保护我国体育事业在国际交往中的利益和形象。为了更好地加强体育事业发展中立法工作的规范性和科学性,建议相关部门在立法过程中充分考虑体育事业的特殊性和复杂性,广泛听取各界意见,加强协调与沟通,以确保制定出具有针对性和可操作性的法律法规。
总之,加强体育事业发展中重点领域、新兴领域、涉外领域立法的基本原则是关键的一环,它将直接影响到体育事业的健康发展和国家形象的塑造。希望在未来的立法过程中,相关部门能够充分认识到其重要性,制定出更加完善、科学、合理的法律法规,推动我国体育事业迈上新的台阶。
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