夏聪明 张向达
关键词：儿童福利政策；
福利体制；
社会福利政策；
欧洲国家
中图分类号：F061.4；
D632.1 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2024）04-0118-12
一、问题的提出
儿童福利是社会保障体系的重要组成部分，发展儿童福利能为社会可持续发展提供宝贵资源与不竭动力。近年来，中国生育率水平持续低于更替水平。2022年，中国出生人口规模与出生率分别仅为956万人和6. 77‰［1］，同2021年的1 062万人和7. 52‰相比均有明显下降。可见，中国已进入低生育率陷阱的高风险期［2］。究其缘由：首先，随着市场经济快速发展和社会全面转型，劳动者的工作强度加大，儿童抚养更加精细化，育儿成本（货币、机会和时间成本等） 增加，家庭的育儿负担日益加重［3］。其次，囿于思想观念的转变，女性受教育程度提高，市场参与率提升，需要在家庭与工作之间进行理性选择，但与男性相比，女性更有可能遭遇就业歧视，导致其生育意愿显著下降。此外，空前的人口流动与家庭规模的缩小使原有家庭结构的稳定性逐渐弱化，家庭的照顾功能明显减弱，尤其是弱势家庭及其子女会受到不同程度的冲击［4］。为缓解中国生育率低迷的现状，提升适龄人群的生育意愿已迫在眉睫，这就要求进一步完善中国的儿童福利政策。
2021年7月，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出，“实施三孩生育政策及配套支持措施”［5］，积极稳妥推进优化生育政策，释放生育潜能。同年9月，国务院印发的《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》，对儿童在健康、安全、教育、福利、家庭、环境和法律保护等领域的权利作了明确规定并提出，“发展普惠托育服务体系，全面贯彻儿童优先原则”［6］。2022年10月，党的二十大报告提出，“建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”［7］。这进一步凸显了党和国家对儿童福利事业的重视。新时代中国儿童福利的相关议题已被提上政策议程，逐渐从家庭内部走向公共政策领域，成为社会关注的焦点。
欧洲国家的儿童福利政策发展较早且较为完备，对现阶段中国儿童福利政策的完善具有十分重要的参考价值。由于政治环境、经济水平和福利体制的不同，欧洲各国在儿童福利政策安排上趋同性和差异性并存，并形成了各具特色且相对成熟的模式。那么，欧洲国家的福利体制究竟有何不同？不同福利体制下的儿童福利政策有哪些趋同性和差异性？欧洲典型国家的儿童福利政策又能为中国提供哪些经验借鉴？这些无疑是值得深思的问题。鉴于此，本文以福利体制和社会福利政策为分析框架，选取英国、德国和瑞典三个欧洲典型国家进行深入剖析，厘清其儿童福利政策的发展方向和趋势，为中国儿童福利政策的发展提供借鉴，这对构建适合中国国情的儿童福利政策体系，增进儿童福祉，缓解生育率低迷的现状，实现人口均衡增长具有重要意义。
二、内涵界定及文献综述
（一） 儿童福利的内涵界定
1950年，联合国儿童权利会议提出，“所有旨在推动儿童身心健全发展和正常生活的各种努力事业等都被视为儿童福利”［8］。有学者将儿童福利的概念分为三大职能方向，即儿童保护、儿童发展和家庭服务［9］。另外，学术界普遍认为，儿童福利有狭义和广义之分。狭义的儿童福利主要是为特定儿童和家庭提供的服务，尤其针对那些在家庭或其他社会机构中需求无法获得满足的儿童，这些儿童往往处于各种不幸境况［10］，具有片面性、选择性和局限性。广义的儿童福利则是指国家和社会为全体儿童提供的各种政策和措施，旨在推动儿童的全面发展［11］，具有普遍性、社会性和发展性。除此之外，还有学者从儿童福利的演变理念和发展历程的角度提出，儿童福利的概念有“两分法”“三分法”“四分法”之分［8］。由此可以看出，儿童福利的各概念间共识与差异同在，并体现出包容性和历史的延续性。值得注意的是，随着经济社会发展与儿童福利水平的提高，广义的儿童福利概念得到学术界的推崇。故本文在使用“儿童福利”这一概念时，主要是从广义上来理解的。
（二） 关于欧洲儿童福利的相关研究
迄今为止，欧洲儿童福利始终是学术界讨论的重要议题。既有研究主要涵盖以下三个方面：
第一，欧洲儿童福利理念、模式和政策演变。由于儿童保护的价值观、伦理和实践方面的复杂性和特殊性，加之文化和社会观念存在差异，欧洲各国的儿童保护政策和社会服务在理念、模式和实践方法上不尽相同［12］。乔东平和谢倩雯［13］把西方国家儿童福利的演变划分为儿童救济、儿童福利和儿童保护、儿童保护和家庭支持结合三个阶段，国家角色从“补充者”“监督者”转变为“支持者”，投资儿童、支持家庭和强调预防的儿童福利政策理念成为主流。张霞和乜勇［14］从政策变迁的角度对芬兰早期儿童教育和保育政策演变历程进行探究发现，该政策经历了初期萌芽、巩固和拓展、精细化和多元化、现代化和国际化四个阶段，其政策演化强调平等和全面的教育观念，平衡了儿童本位和社会本位的教育方针，并注重家庭支持和包容的整体发展的逻辑特征。此外，还有学者对各国的儿童现金转移支付模式进行区分，按照是否选择受益对象与是否对受助对象有行为约束将其划分为三种类型，即普惠式、有条件瞄准式和无条件瞄准式［15］。
第二，对“家庭化”和“去家庭化”的研究。Esping?Andersen［16］引入“家庭主义”与“去家庭化”两个概念来形容国家对家庭的不同态度。前者旨在借助对家庭的某种干预来提升家庭的照顾功能；
而后者则是指通过市场或社会组织来提供儿童照顾或相关社会服务，以减轻家庭负担。Hannah和Henning［17］認为，“去家庭化”是探讨儿童非正规照顾，厘清儿童照顾中政府、家庭和市场之间复杂关系的一个重要理论工具。满小欧和杨扬［18］认为，政策的“去家庭化”程度与家庭所承担的责任呈现反向关系，“去家庭化”程度越高表明家庭照顾者享有更多的选择权。值得注意的是，“家庭化”和“去家庭化”在具体的政策运行中经常混合使用，难以泾渭分明。马春华［19］ 通过对欧洲31个国家儿童照顾的现状进行分析发现，东欧各国“去家庭化”程度最低，主要以儿童非正规照顾为主；
而北欧各国“去家庭化”程度最高，儿童非正规照顾则处在边缘。另外，朱荟和陆杰华［20］通过对欧洲15个国家的家庭政策与生育决策的关系研究发现，拥有“家庭化”特性的现金补贴政策对家庭生育决策并没有产生预期的效果，而拥有“去家庭化”特性的托幼服务政策对家庭生育决策存在明显的正向影响。
第三，欧洲儿童福利政策经验总结及启示。学者们多从经济支持政策［21］、服务政策［22］和时间政策［23-24］三个层面进行剖析。Penne等［25］认为，为缓解儿童贫困，欧洲福利国家纷纷转向以儿童为中心的投资战略，未来应加大对托幼服务的投入力度。房莉杰和陈慧玲［26］通过对英国、德国、西班牙和瑞典四个国家进行研究发现，生育支持政策的实施效果主要在于其在多大程度上推动了就业市场性别平等和有子女的女性就业，应综合并有所侧重地运用各种政策工具。具体而言，公共资源的分配应偏向于服务类政策，发挥经济类政策的兜底作用，延长女性的带薪产假，确保女性的工作权利。陈仁兴［27］通过对美国、英国、法国和瑞典四国的残障儿童家庭社会支持政策进行梳理发现，各国政策工具的使用折射出政府、家庭和市场之间的责任分担情况，提出构建残障儿童家庭社会支持体系应从家庭照顾者支持体系、家庭基层服务体系和家庭津贴制度等方面进行完善。
综上所述，已有研究为进一步探讨儿童福利政策奠定了较为扎实的理论基础，但仍有以下两个方面值得完善：一方面，针对儿童福利政策进行多维度、全景式的剖析较为鲜见，现有文献较多地关注儿童福利的内涵，对欧洲儿童福利理念、模式、政策演变和经验借鉴等方面进行分析，多是从单一维度出发；
另一方面，缺乏对不同福利体制国家儿童福利政策的比较研究，现有文献多集中于对个别福利体制国家儿童福利政策的挖掘，所选取国家不够全面，未能突出不同福利体制下儿童福利政策的特色。据此，本文试图以福利体制理论框架为基础，选取英国、德国和瑞典三个欧洲典型国家，同时基于社会福利政策四维分析框架对不同福利体制国家的儿童福利政策进行深入探究，找出其儿童福利政策的异同点，为中国儿童福利政策的发展提供借鉴，以增进儿童福祉，缓解生育率低迷的现状，实现人口均衡增长。
三、分析框架：福利体制与社会福利政策
福利体制是指在总体福利产品生产与提供上，政府、家庭和市场间的制度性分工。Esping?Andersen［28］按照福利受益人身份的“分层化”特点与劳动力“去商品化”程度，把福利国家分为三类模式，即自由主义福利国家、保守主义福利国家和社会民主主义福利国家。①他认为判断福利国家的类型应确定以下原则，即非商品化、非阶层化以及政府、家庭和市场之间的关系。一个国家的福利体制将在不同程度上影响该国的社会福利和社会政策。因此，三种福利体制下的儿童福利政策形态各异。在实践中，这三种模式的福利国家对儿童福利有着不同的政策逻辑和制度安排。具体而言，自由主义福利国家强调市场机制的作用，非商品化效应最低，并提倡通过家庭和市场来满足儿童的基本需求，让政府发挥补缺性功能［29］，当家庭照顾功能失灵时，政府会进行后置性干预［30］。保守主义福利国家深受法团主义和教会的影响，对既有的阶层分化进行保护，重视传统的家庭关系，鼓励女性主动承担儿童照顾的责任，国家发挥辅助性作用，当家庭无法满足儿童需求时，国家会进行干预。社会民主主义福利国家则认为国家是儿童福利的主要提供者，其将市场排除在外，主张家庭成本社会化，强调所有儿童均可以平等地享受儿童福利［29］。
社会福利政策分析框架是由Gilbert和Terrell［31］提出的，在福利分配框架中，社会福利政策可以被视为决策什么福利（what）、为谁提供（who）、如何输送（delivered） 和如何筹集资金（financed） 之间的选择。在该框架中，本文利用以下四个问题来界定选择维度，即社会福利的分配基础是什么？社会福利的供给内容是什么？提供这些福利的输送策略是什么？筹资方式是什么？需要说明的是，分配基础、供给内容、输送策略和筹资方式四个维度都有各自的选择范围，但它们在大部分社会福利政策制定中密不可分，不仅是社会福利政策的各项要素和阶段，还是社会福利政策分析的主要架构，涵盖了社会福利政策制定中的基本问题［31］。可以说，作为一项完整的福利设计，社会福利政策分析框架能够系统、全面地剖析世界各国儿童福利政策的演进，不管是发达国家还是发展中国家，该框架都具有一定的适用性。具体而言，分配基础是指采取选择性或普遍性原则把福利分配给儿童及其家庭，其决定了社会中的哪些儿童或家庭具有享受该福利的资格。其中，选择性是指福利依据个人需求进行分配，通常由收入审查来决定；
而普遍性则是指所有人均有享受该福利的基本权利。供给内容是指在儿童福利给付的类型与内容间的选择，如津贴、实物（服务和物品） 以及其他的权利、机会等。输送策略要解决的是如何提供儿童福利的问题，具体涉及政府、家庭和市场之间的责任分担。筹资方式即儿童福利资金来源，主要来自政府财政、个人捐赠和混合筹资等，也是儿童福利政策落实中需要回应的关键问题。
基于上述分析，本文旨在将福利体制与社会福利政策分析框架相结合，选取英国、德国和瑞典三个欧洲典型国家作为切入点，并基于社会福利政策的四个维度对这三个欧洲典型国家的儿童福利政策进行深入剖析，厘清其儿童福利政策的发展方向和趋势，进而为中国儿童福利政策的发展提供借鉴。
四、选择维度：欧洲典型国家儿童福利政策比较
本文将福利体制与社会福利政策分析框架相结合，重点对英国、德国和瑞典的儿童福利政策进行分析。其中，英国是世界上第一个福利国家，其儿童福利政策发展最早且相当完备，具有自由主义福利模式的显著特征；
德国拥有悠久的社会保险制度，尤其注重家庭的照顾功能；
而瑞典则是北欧福利国家的代表，强调国家应在儿童照顾中承担主要责任，具有深厚的社会民主传统。另外，需要说明的是，英国和瑞典除了分别是自由主义福利體制和社会民主主义福利体制外，还共同采用了福利国家型的社会保障模式。不可否认的是，在福利国家模式下两国的儿童福利供给主体和政策内容存在一些差异［32］。故本文选取英国、德国和瑞典这三个欧洲国家有一定的代表性。
（一） 分配基础：坚持普惠性原则
目前英国、德国和瑞典儿童福利政策的分配基础都坚持普惠性原则。前工业化时期，英国儿童福利政策呈现补救性的特征，其服务对象主要局限于困境儿童和各种不幸儿童。随着工业化和城市化的推进，英国儿童虐待、儿童犯罪等现象普遍存在，传统的儿童福利已无法满足整个社会的需求。通过不断革新，英国最终建立了积极的儿童福利政策。此时，英国的儿童福利政策面向所有的儿童，并坚持“每个儿童都重要”的原则，提出儿童应获得与成人同等的权利，不再被动地接受社会保护、救助等，而是主动地参与家庭生活、社会生活。
为确保不同群体间最大程度的平等，德国构建了“普惠性和特惠性”相结合的儿童福利政策双层架构。其中，普惠性福利是全体儿童均能够享有的福利，以保证他们的基本需求得到满足。特惠性福利则是采取选择性原则来确定受益对象，选择的原则主要包括儿童及其家庭的人口学特点或家庭的经济情况，保证那些最需要帮助的儿童能优先获得照顾［33］。针对部分弱势儿童，政府会在普惠性福利项目的基础上适当加入特惠性福利的元素。
作为高福利国家，瑞典儿童福利政策遵循平等普及的原则，所有拥有本国国籍的儿童都可以享有儿童福利。瑞典实施了一系列策略，对低收入家庭、年轻家庭、病患、失去劳动能力的人和其他社会弱势群体进行适当的补助，使得所有居民能够平等地享有各阶段教育、低成本的儿童看护和医疗保健等服务，旨在让所有儿童，不论其社会经济背景如何，均能平等地享有各类社会福利与服务［34］。
（二） 供给内容：形式多样且丰富
尽管欧洲各国的历史文化、经济水平和价值观念等存在差异，但其儿童福利的供给内容均包括经济支持、时间和服务政策。可以说，这三种政策工具并行不悖、互为补充，都能在一定程度上减轻家庭的儿童照顾负担，帮助女性在家庭与工作之间取得平衡。然而，囿于各项政策的导向与组合迥异，其效果大相径庭。
⒈英国儿童福利政策内容
第一，经济支持政策。其主要表现在以下四个层面：一是儿童福利金。1997年，英国开始实行儿童福利金制度。2013年以前，该制度的对象主要包括16岁以下的儿童，以及正在接受全日制非高等教育的16—19岁儿童。自2013年1月开始，由于财政负担沉重，英国政府决定对儿童福利金的领取资格进行限定，将其从普遍性福利转为以家庭审查为基础的福利制度。针对有子女的家庭，如果其中一位父母的年收入超过5万英镑，那么他们只能获得部分儿童福利金；
年收入超过6万英镑的家庭将无法获得这一福利。二是儿童个人储蓄账户。2011年，英国推出了儿童个人储蓄账户，以替代以前的儿童信托基金。所有18岁以下的儿童都有资格开设个人储蓄账户，政府不提供初始资金，而是父母定期向该账户存入资金。该账户有别于普通储蓄账户，不仅能进行现金储蓄，还能进行股票投资，其账户所有的投资收益都免税。三是税收减免。为帮助低收入家庭减轻养育子女的经济负担，英国政府依据家庭收入、子女数量和父母是否退休等因素，提供不同程度的税收减免。四是监护人津贴。政府为父母双亡儿童的监护人提供津贴。
第二，时间政策。2000年，英国依据《生育保护公约》提出女性可享有52周产假，其中，12.8周为带薪产假［35］。自此之后，英国不断延长女性带薪产假的时间，并增加男性带薪陪产假时长。2007年，英国提出将女性带薪产假延长至39周，同时男性也能享有两周的带薪陪产假，以保证儿童照顾方面的性别平等。2010年，英国又提出若女性产后回归职场，男性能够享有20周陪产假。
第三，服务政策。其主要涉及家庭寄养制度、儿童教育和儿童心理健康服务三个方面。一是家庭寄养制度。英国建立了较为完善的家庭寄养制度，将弃儿、孤儿和受虐儿童等安置在普通家庭中，寄养家庭能享受儿童福利金和税收减免等福利。在这类儿童被寄养之前，政府会委托专门的社会组织对寄养家庭进行评估，并定期进行后续访问。二是儿童教育。1998年，英國推行了“确保开端”计划，旨在为困境儿童提供服务，从他们出生开始便享有家庭支持、儿童养护和早期教育相结合的服务。英国还推出了“延展学校”计划，要求中学每天应在8—18时向学生开放，放学后学生能参加各类活动，并享受照料服务。三是儿童心理健康服务。英国非常重视儿童的心理健康，由专业团队为其提供各种心理咨询和帮助。
⒉德国儿童福利政策内容
第一，经济支持政策。德国规定父母能代表未满18岁的儿童，选择领取儿童津贴或享受税收减免的优惠［36］。为进一步强化对家庭照顾的支持，德国于2007年提出父母津贴制度，以代替之前的儿童看护津贴制度。父母津贴制度的给付标准与儿童出生前父母的收入密切相关，并取消了对领取者家庭收入的限制。父母总计最多可领取12个月的津贴，若双方一起申请，领取期限可延长至14个月，支付标准为儿童出生前父母工资的67%，领取津贴范围为300—1 800欧元。随后，德国又建立了“父母津贴+”“合作育儿奖励”等制度，各类津贴项目可以自由组合。其中，“父母津贴+”每月支付标准的最高额为产后休假状态时父母津贴标准的一半，领取时长是以前的两倍，父母能在更长的时间内兼顾家庭与工作。与此同时，为促进儿童照顾中的性别平等，德国建立了“合作育儿奖励”制度，该制度提出若产后父母连续4个月平均每周工作25—30小时，他们将分别额外享有4个月的“父母津贴+”领取时长［36］。除此之外，考虑各家庭实际情况的不同，德国的父母津贴制度采用了差异化的弹性支付标准。
第二，时间政策。德国的《产妇保护法》规定，女性享有产前6周和产后8周的产假。当女性出现早产或多胞胎等情况，产假将延长4周。同时，德国政府规定儿童出生后父母可享有3年的育婴假，并确保劳动者尤其是女性在休假结束后能重返工作岗位。父母既能一次享受所有假期，也可以分开使用，在此期间雇主不得解雇员工，除非出现企业破产、员工严重违规等特殊情况。
第三，服务政策。为有效解决生育低迷与劳动力供给不足的困境，德国在儿童托育服务方面进行了革新。2008年，德国出台的《儿童促进法》规定，自2013年8月开始，所有满1岁的儿童都有权进入日托机构或配备专业的保育员，入托照顾被正式纳入儿童的法定权利范围［33］。另外，德国还通过各类资助加大对儿童照管机构人员的招聘与培训，并计划于2025年引入小学生全日制照管的请求权［37］。
⒊瑞典儿童福利政策内容
第一，经济支持政策。20世纪中期，瑞典推出了一项普惠性的儿童津贴制度，覆盖了所有未满16岁的儿童以及20岁以下的在校学生，不需要进行家庭经济审查，每月都有资格领取政府提供的儿童津贴。针对有两个及两个以上子女的家庭，除了子女可以领取儿童津贴外，每月还有资格额外获得家庭补充津贴。政府还为低收入家庭和多子女家庭提供住房津贴，为患病儿童或残疾儿童的家庭提供家计审查式的照顾津贴。同时，政府每月会向由于父母分居而遭遇生活困难的儿童提供额外的补助。倘若父母一方或双方去世，儿童有权获得政府提供的抚养金，同时仍享有其他津贴待遇的权利。若丈夫去世后，单亲母亲继续抚养未满16岁的孩子，则可以领取额外补助。政府还针对拥有多子女的家庭实行税收递减制度，以减轻该类家庭的儿童照顾负担。
第二，时间政策。自1974年开始，瑞典的新生儿父母都有权利享受带薪假期，即亲职假。同时，该政策还保证在休假结束之后，父母可以重新回到原来的工作岗位或相似的岗位。自2002年开始，瑞典的每个家庭有480天的带薪假期，其中，每位父亲享有60天的配额，且不可转让给母亲，否则视为弃权。2016年，瑞典把“父亲配额”延长至90天，以鼓励男性分担家庭事务［35］。
第三，服务政策。其包括托育服务、教育服务和健康服务。就托育服务而言，瑞典规定学龄前儿童（未满6岁） 可进入不同形式的托儿所，但大多数父母会选择公共机构提供的托育服务。此外，由于父母工作和学习等原因而需要儿童照顾的家庭，每天可以免费获得至少3小时的托育服务。截至2014年，瑞典0—2岁儿童正式日间照顾参与率达46. 9%。就教育服务而言，瑞典于2008年推出提高日间照顾的教育质量改革，3—6歲的儿童每周可免费享有15小时的托育服务。同时，在瑞典，中小学教育是完全免费的，学生在校可以免费使用各类文具，并享受学校提供的免费午餐。此外，对于已经满16岁并完成义务教育的青年，倘若他们决定继续深造，就有资格获得学习津贴。就健康服务而言，瑞典的所有公民都享有免费医疗的权益，他们在医院就诊仅需支付挂号费用。学龄前的儿童和中小学生在儿童保健中心和学校卫生所就医是完全免费的，但如果他们需要去医院就诊，则需要像成年人一样支付挂号费用［34］。
（三） 输送策略：多元主体共担
长期以来，英国的社会政策理念普遍认为，儿童照顾属于家庭内部事务，政府应较少干预，因而儿童福利在整个社会福利体系中并未占据重要位置［38］。直到1997年工党上台以后，这种局面才得以改变。布莱尔领导的工党对英国的儿童福利政策进行了大幅度的改革，制定了“国家儿童托育战略”，政府开始介入儿童的早期照顾，强调市场机制的作用，采取公私合作的形式建立新的幼托机构，提高各类机构对儿童照顾服务的参与率。除此之外，英国政府部门、私营机构和志愿组织承担了3—4岁儿童的学前教育服务。
1990年之前，德国的保守主义文化传统与父权制思想根深蒂固，“男性养家”的家庭分工模式被社会普遍接受。在处理儿童照顾问题时，通常将其视为家庭内部事务，政府和非营利组织的角色仅限于提供辅助支持。只有在家庭无法满足儿童需求的情况下，政府和专业机构才会介入并采取干预措施。这一时期德国儿童福利的政策设计呈现“显性家庭主义”特征，发展尤为缓慢，最终导致生育率低迷和劳动力供给严重不足。因此，进入21世纪后，为扭转该局面，德国在儿童福利的政策安排方面进行了革新，从推崇“男性养家”模式逐渐向“双职工”模式转变。家庭依然被视为儿童福利的直接提供者，但政府出台了一系列的经济支持、时间和服务政策来保障家庭的照顾功能，分担家庭的育儿责任和成本。与此同时，德国政府还鼓励社会组织、企业等主体积极参与儿童福利事务。
瑞典的儿童福利政策强调政府是儿童福利的主要提供者，主张将家庭成本社会化，确保所有儿童均可平等地享受儿童福利。瑞典政府在儿童福利领域的介入是强而有力的，该政策的实施采取了国家干预形式。在儿童保护方面，瑞典政府同志愿部门建立了一种合作伙伴关系，致力于在国家、社会和市场之间形成一种混合福利经济模式［12］。相较于其他福利国家，瑞典在儿童福利方面更加强调政府行政管理的责任，注重地方政府的服务，并致力于有效实施家庭政策［12］。此外，瑞典的儿童福利由中央与地方分级管理。中央政府主要负责儿童福利政策的制定与经费的拨付，而地方各级政府则负责具体实施儿童福利政策，并有较大的自主权。
（四） 筹资方式：政府主导下的混合筹资
就任何社会福利项目来说，资金无疑是一个举足轻重的因素，而资金来源更对福利供给产生重要影响。一般而言，儿童福利水平越高，家庭所支付的费用就越低。
英国儿童福利的资金筹集主要来源于政府。尽管英国一直鼓励拓宽儿童福利的社会筹资渠道，但政府仍承担了儿童福利的大部分费用。需要说明的是，英国政府很少向私营机构提供财政补助。以托育服务为例，其资金主要来源包括政府财政、慈善援助和家庭付费等。其中，中央政府为公共性质的托育机构提供资金支持，并为地方政府提供财政拨款，然而只有公共托育机构才能全部得到财政支持，私立托育机构仅能获得部分费用补助［39］。截至2011年，英国在家庭政策方面的各项支出几乎翻了一番，已成为OECD国家中这方面支出最高的国家之一［40］。
在德国，政府也基本承担了儿童福利的各类保障资金和社会服务费用。津贴类项目的资金多源自联邦财政，其中，儿童津贴和父母津贴由联邦财政独自筹资，而服务类项目的资金主要由地方政府承担，州和联邦财政会给予相应的补贴［33］。这意味着德国儿童福利服务的多数费用是由公共财政承担，家庭往往仅需支付较少的费用甚至免费。以托育服务为例，其资金主要来源于州、联邦政府和地方政府，其中，联邦政府提供的资金支持较少［39］。各地区家庭所付费用不等，但总体不超过家庭收入的10%，对于低收入的家庭则不需要支付日托费用。当然，也有一些地方已经实现全部儿童免费入托，家庭仅需支付一定的餐费。
瑞典的各类儿童照顾机构主要由地方政府承担资金支持，大约有90%的托育机构由地方政府直接运营，父母所花费的儿童照顾费用不超过家庭收入的3%。当地方政府不能直接提供服务时，其可以购买营利机构或其他地方政府的服务，以确保家庭的服务需求得到满足。同时，政府出资并与公共机构合作提供婴幼儿托育服务，地方政府也会提供一定的财政支持。此外，瑞典的学前教育服务也主要依靠公共财政支持。2011年，瑞典幼儿园的经费中仅有7%源自家长缴纳的保教费，而剩余的部分则是由市政府承担［41］。
五、欧洲儿童福利政策对中国的启示
完善的儿童福利政策不仅能促进儿童健康成长，还可以减轻家庭的育儿负担，为缓解生育率低迷现状与实现人口均衡增长作出积极贡献。在大力推行“三孩政策”的背景下，应结合中国实际，借鉴欧洲儿童福利政策的可取之处，设计出适合中国国情的儿童福利政策，通过完善儿童福利政策为生育开启“机会之窗”，并消除儿童福利需求与儿童福利供给之间的现实难题，弥补儿童照顾的缺口，从而提升适龄人群的生育意愿。
（一） 大力发展适度普惠型儿童福利儿童福利
涉及每个儿童及其家庭的切身利益，对整个社会的可持续发展至关重要。尊重和保护每个儿童的权益是落实儿童优先国家战略的必然要求。如前文所述，目前英国、德国和瑞典的儿童福利政策均面向全体儿童，并坚持“每个儿童都重要”“平等普及”的原则。新时代中国儿童福利逐渐从家庭内部走向公共领域，成为社会关注的焦点。遗憾的是，中国现行的适度普惠型儿童福利仍带有明显的“补缺性”色彩，主要覆盖孤儿、弃婴、残疾儿童等困境儿童，多是借助社会救助的形式表现出来，绝大部分儿童被排除在该制度之外，缺乏对普通儿童的保护与关怀，本质上仍是救助型儿童福利［42］，这与当前中国生育率低迷的现状是极不相符的。因此，为增进儿童福祉，提升儿童福利水平，应大力发展与经济社会发展水平相匹配的适度普惠型儿童福利。一方面，要转变观念，积极落实儿童优先理念。作为国家的未来，儿童应成为社会投资的首要关注对象。近年来，向儿童投资的理念在世界范围内备受推崇。国家对儿童的公共支出能够产生正外部性。中国应顺势而为，着力践行儿童优先理念，提高对儿童福利事業的投资，将普通儿童作为一个重要的投资群体，以达到个人与国家双赢的目标，实现福利效益共享。另一方面，应加快儿童福利立法。推进儿童养育从家庭向社会化的转变，并通过立法建立和完善中国的儿童福利制度，进而将国家的责任转化为法律上的权利和义务规范，以满足儿童福利需求［43］。
（二） 完善经济支持、时间和服务政策
为实现政策目标，政策设计时需提供足够的政策工具［44］。欧洲国家儿童福利政策内容呈现高水平、多样化的特征，其儿童福利不仅为儿童提供津贴，父母更可以享有补贴、税收支持、产假和育儿假等福利，还通过公共托育、儿童托管等服务帮助父母减轻育儿压力。然而，中国现有的儿童福利政策内容仍处于残补式、碎片化阶段，需进一步的制度推动。
⒈健全经济支持政策，减轻家庭儿童照顾的经济负担
首先，应尽快建立普惠性的儿童津贴制度。欧洲国家建立了较为完善的普惠性儿童津贴制度。现阶段中国的适度普惠性儿童福利的覆盖面还比较窄，仅有困境儿童才能享有儿童津贴，如孤儿生活费、艾滋病感染儿童津贴等。为此，应尽快建立覆盖0—6岁儿童的普惠性儿童津贴制度。针对不同数量儿童的家庭，建议采取递进式的方式提供现金补贴，即随着生育孩子数量的增加，补贴金额也会相应提高［45］。2021年，中国“三孩政策”实施后，攀枝花率先出台了支持政策，对生育两个及以上孩子的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，一直到孩子3岁［46］。这是中国首个采取普惠性儿童津贴政策的城市。其次，应积极推行税收减免政策。目前，中国已将子女教育、婴幼儿照护纳入个人所得税专项附加扣除。实际上，子女教育和婴幼儿照护附加扣除标准都较低，其优惠力度相较于家庭育儿成本而言，可以说是杯水车薪，并不能起到实质效果。除此之外，子女教育附加扣除项目对多孩家庭、不同教育阶段儿童等的扣除标准未能体现差异化。这些可以借鉴英国的经验，根据家庭收入水平、儿童数量等因素提供不同额度的税收减免。未来应进一步提高子女教育和婴幼儿照护项目的扣除标准，并设置差异化的扣除标准，切实降低家庭育儿成本。
⒉科学设置时间政策，解决家庭精力不足的难题
首先，延长并统一产假制度。欧洲国家实行了慷慨的产假制度，其中，英国在2000年就提出女性劳动者享有52周产假。中国现行的全国性法定产假仅有98天，难以满足女性照顾幼儿以及母乳喂养的需求。尽管各省份均根据自身情况适度延长了产假，但为避免地域性歧视，国家应考虑延长并统一产假制度。其次，建立男性护理假与父母育儿假制度。儿童照顾制度不仅涉及国家和家庭之间的责任分担，更直接影响父母双方在育儿方面的责任分配。这就意味着儿童照顾不应只是女性独有的责任，男性同样拥有育儿的义务。男性护理假和父母育儿假的引入让男性能够在孩子婴幼儿时期回归家庭，履行照顾妻子和孩子的责任与义务，促使儿童照顾领域的性别平等，改善女性在就业市场中的弱势地位，避免职场中性别歧视现象。最后，要设定父母育儿假的配额，特别是针对父亲的配额。因为女性在儿童成长，特别是在婴幼儿阶段扮演着无可替代的角色，倘若没有具体的时间限制，育儿假中的“ 父亲假”将会失去实际意义，最终导致女性难以平衡家庭与工作［47］。针对这一问题应科学设置时间政策，诸如，2016年，瑞典把“父亲配额”延长至90天，以鼓励男性分担家庭育儿事务。
⒊加快普惠托育服务体系建设，确保儿童健康成长
首先，发展多种形式的普惠托育服务，增加儿童正规照顾供给。目前中国学龄前儿童照顾赤字过大，特别是3岁以下正规照顾供给严重短缺，而这类儿童日托服务的供给缺口主要由昂贵的市场服务弥补［48］。在此背景下，要加强对家庭照顾的支持与指导，鼓励家庭互助、隔代照顾等模式，增强家庭科学育儿能力。同时，要重视普惠托育服务的基础作用，推动建设多种形式的托育服务机构，完善社区婴幼儿活动场所与服务设施，支持具备条件的用人单位为员工提供福利性托育服务。另外，还应引导和规范市场化托育服务发展，倡导有条件的幼儿园向2—3岁幼儿提供托育服务，推进托幼服务一体化建设。实际上，多数发达国家均在积极推行“托幼一体化”服务模式，未来该模式将是托幼服务发展的必然趋势。其次，提高托育服务质量。为确保照顾质量，不仅需要有足够的照顾人员，还需要他们具备专业素养和高度的道德责任感［49］。德国早就提出通过各类资助加大对儿童照管机构人员的招聘与培训。中国也需尽快培养托育服务相关的专业人才，发挥潜在人力资本的作用，打造一支同儿童数量相匹配且能够满足儿童需求的专业队伍。与此同时，还应制定统一的托育服务标准，并对托育机构进行规范和监管，促使托育服务质量得以全面提升。
（三） 建立多元主体共同参与的混合照顾体系
从欧洲国家儿童福利政策的实践不难看出，构建一个由政府、家庭、社会和市场共同参与的儿童照顾体系已势在必行。首先，要继续强调家庭在儿童照顾领域的基础地位。中国传统文化向来重视家庭，家庭在整个社会发展中发挥着重要作用。因此，在儿童福利事业发展中应体现家庭视角，增强家庭育儿功能，将家庭建设和服务纳入儿童福利政策的整体架构中，而不能只依赖社会化的儿童福利，甚至排斥家庭在育儿中的功能。其次，要明确政府主导地位。英国、德国和瑞典的儿童福利的输送系统均强调发挥政府作用。政府应完善顶层设计，综合运用多种政策工具，调动各主体积极参与儿童福利事业。最后，社会和市场也是儿童福利供给的重要力量，能够有效弥补家庭与政府在儿童福利供给中的不足。市场可以充分调动社会资源满足家庭的托育服务需求，但鉴于市场失灵的存在，需要政府对其加以监管和干预，并制定具体的行业规范。与此相对应，要大力发展非营利性托育服务，发挥社区与非营利组织在儿童照顾服务供给中的作用，以满足家庭多样化、灵活化的儿童照顾需求。
（四） 拓宽儿童福利筹资渠道
筹资方式影响着儿童福利政策的稳健运行。儿童福利政策本质上就是一种社会投资，对儿童的公共支出能够产生正外部性。欧洲各国儿童福利政策的筹资方式有所差异，但整体上，都强调政府的主导地位，并鼓励个人与社会参与。英国婴幼儿托育服务不仅享有中央政府的财政支持，也得到了广泛的慈善援助，更有家庭的支持。然而，中国现行的儿童福利资金主要来源于公共财政与社会保险基金，公益性资金严重缺乏。其中，公共财政对儿童福利事业的持续投入，将导致政府背上沉重的财政负担，这也是现阶段欧洲福利国家所面临的问题；
而社会保险基金的覆盖面较小，受益面也较窄，不利于儿童福利事业的持续发展。因此，应鼓励地方政府吸纳社会资本进入儿童福利行业，形成国家投资、地方筹资和社会融资相结合的多元化、多渠道和多层次的儿童福利共建模式，实现资金的专项化，确保专款专用，以经费保障儿童福利的发展。