姚女，余朝毅
(1.舟山市固体废物污染防治中心，浙江 舟山 316000；
2.舟山市生态环境保护技术中心，浙江 舟山 316000)
油泥是沿海地区船舶清舱、油品储运等行业产生的重要污染物之一，且属于《国家危险废物名录(2021版)》中明确规定的“HW08废矿物油及含矿物油废物”，行业内俗称“油泥”，具有毒性和易燃性两种危险特性[1]。其中船舶清舱油泥产生量相对较大，且涉及从产生到接收、转运、处置等多个环节、多个部门监管，对其全生命周期强化监管是防治船舶违法排放油泥及其接收、转运、处置过程造成二次污染，提升港口船舶污染管控水平，打好污染防治攻坚战的重点和难点。
舟山是唯一以群岛建制的设区市，已入围“十四五”时期国家级“无废城市”建设试点[2]。作为全国乃至全球重要的船舶修造基地，同时作为国家自由试验贸易区，油气全产业链的建设推进致使油船等海上清舱作业量增加，并产生大量油泥，为当地危险废物闭环监管带来压力和挑战[3]。近年来，舟山立足实际，聚焦重点难点，不断实践探索，取得了积极成效，但游离于监管体系之外的非法行为及环境风险隐患依然存在，亟需进一步规范市场、堵住监管漏洞、强化部门联动，构建陆海统筹闭环监管体系，积极打造具有海洋海岛特色的“无废城市”样板。
1.1 油泥产生来源
正常情况下，待修理船舶动火作业前，为达到消防安全目的需开展清舱作业[4]，是油泥主要来源，包括：(1)以油船为主的液货船货舱底部或边角粘附油渣、油泥、舱垢或沉积物，油船清舱周期一般为2年，清舱作业地点一般在大型锚地[5]；
(2)其他普通船舶燃油舱、污油水柜、沉淀柜、机舱底等封闭的储油处所，需人工清除油渣、油泥、舱垢或沉积物。油品储运行业清罐作业也会产生油泥，正常情况下，储油罐清洗周期为3～5年。
1.2 油泥产生情况
据统计，2020年舟山油泥产生总量约2.15万余吨，其中船舶修造行业约占36%，清舱接收行业约占61%，油品储运行业清罐作业约占3%。
1.3 油泥利用处置情况
据统计，2020年油泥利用处置去向主要包括市内68%；
市外省内10.4%，主要转移至嘉兴、绍兴、衢州等地；
跨省转移21.6%，主要转移至河南、吉林等地。
2.1 油泥产生环节
待修理船舶在进入锚地清舱作业前，船舶或其代理人向海事部门进行清舱作业网上报告，外轮还需向海关进行清舱作业网上预申报；
作业开始前，清舱单位现场负责人与船方按照《船舶污染物接收和清舱作业安全和防污染确认书》要求逐条确认并落实到位。清舱作业结束向海事部门报告，油泥等接收情况向港航部门报告。
海事部门负责接受锚地清舱作业报告及现场检查，其中3万载重吨以上油轮的货舱清舱等存在较大污染风险的作业活动应开展清舱作业可行性研究[5]；
船舶修理厂内的清舱作业接受应急部门安全生产监管及经信部门行业监管；
海关负责外轮进港前污油舱内含油率检测。
2.2 海上油泥接收转运环节
接收作业开始前完成接收作业方案编制，接收单位向海事部门报告。在港口或锚地清舱产生及接收的油泥，由接收单位填报《船舶水污染物接收联单》《船舶水污染物转运及处置联单》，向船方出具接收联单，并协助船方按规定填写《油类记录簿》。接收作业结束向海事部门报告，载运油泥等水运污染危害性货物进出港口的，提前向海事、港航部门申报。
港航部门负责接收单位备案及其行业监管，负责对油泥转运过程中码头装卸作业的行业监管；
海事部门负责接收单位从事非渔业船舶水污染物接收作业的报告以及现场防污染的监督检查，负责对载运油泥等水运污染危害性货物进出港口安全与防污染措施落实情况的监管。
2.3 陆上油泥转移处置环节
油泥转移至陆域处置的，接收单位须提前与有资质的危险废物经营单位签订委托合同，申报危险废物管理计划，转移过程运行危险废物转移联单。
生态环境部门负责对处置单位的环境监管及危险废物转移联单管理；
交通部门负责对道路运输车辆载运油泥等危险货物安全与防污染措施落实情况的监管；
港航部门负责对油泥向市外转运过程中码头装卸作业的行业监管；
海事部门负责对载运油泥等水运污染危害性货物进出港口安全与防污染措施落实情况的监管；
经信部门指导督促船舶修造企业落实油泥等油类污染物转运、处置管理制度。
3.1 加强利用处置能力建设
近年来，舟山大力推进包括油泥等废矿物油及含矿物油废物的利用处置能力匹配化建设，并通过规范化管理考核、整治提升、监督执法等方式促进经营单位优胜劣汰。全市现有油泥总处置能力已超12万吨/年，满足本地处置需求。
3.2 建立健全陆海统筹监管机制
2017年，创新性出台《舟山市港口船舶水污染物接收、转运、处置联单及联合监管制度(试行)》《舟山市油品储运、船舶修造业油类污染物转运、处置联单及监管制度(试行)》两项联合监管制度，相关部门履行各自监管职责，定期召开联席会议，比对统计数据，研讨相关问题，完善监管措施。根据运行情况，并结合机构改革及国家、省、市各级政府部门的最新要求，修订完善各项制度，基本形成有效的联合监管机制。
3.3 逐步完善陆海统筹监管体系
自2018年启动危险废物管理领域地方立法工作，并聚焦港口船舶污染物，特别是油泥等含油废物。2021年7月1日，《舟山市港口船舶污染物管理条例》正式实施，条例对油泥等船舶污染物从产生到排放、接收、运输、贮存、处置各环节及其监督管理作出相应规定并设罚则，明晰各级政府及有关部门职责、污染物分类管理及转移处置联单制度，填补了上位法空白。同时配套印发贯彻实施意见，对条例逐条逐款分解工作任务和执法事项，明确牵头部门、责任部门，形成陆海统筹闭环管控体系。
3.4 推进陆海统筹数字化治理
2019年起全面应用省固废平台对危险废物转移实行全过程信息化监管，油泥清舱接收单位作为产废主体发起转移联单，并通过运输单位、处置单位确认，实现油泥产、运、处的闭环管理。2020年建成投运全省首个港口船舶水污染物联合监管平台，实现包括油泥在内的船舶污染物接收、转运、处置全过程联单管理电子化，统计分析大数据化，部门间信息共享。
3.5 保持陆海联动高压执法态势
近年来，舟山持续开展港口船舶污染物专项执法检查，促进陆海联动常态化，严厉打击涉油泥生态环境违法行为。其中2021年，组建以分管副市长为组长的领导小组，生态环境部门牵头会同海事、港航等相关部门，对油泥从清舱收集到转运处置全过程开展专项整治，重点对清舱单位、接收单位、运输单位、处置单位、船舶修造企业、油品储运企业开展联合检查，全面排查监管漏洞，查处违法犯罪行为。
4.1 清舱单位监管尚不完善
交通部于2007年印发实施《船舶污染物接收和船舶清舱作业单位能力要求》，对清舱单位的资质、人员、程序均有详细要求，但仅为行业推荐标准，执法效力不高。部分游击队通过挂靠从事清舱业务，虽有营业执照但不具备接收能力的单位或个人，未在港航部门备案，游离于闭环监管体系之外，从事非法清舱行为，从而导致油泥非法转移、非法倾倒等环境风险。
4.2 部分监管职责尚有争议
我国现有法律法规对船舶污染物海上清舱、接收作业单位主管部门并无明确规定，影响清舱作业、接收作业部门闭环监管。机构改革后，因海洋环境保护法尚未修订完成，部门间职责尚未完全厘清，对清舱、接收单位违法排放船舶污染物行为的执法承接单位尚有争议。
4.3 市场有效和政府有为兼顾难
船舶清舱、油污水处理、船舶修理等产生的油泥特性不同，处置方式不同，导致处置价格差异较大，同时受处置能力和处置工艺配置影响，市外企业处置效率高、成本低。根据市场调研，全国范围内油泥处置差价有的甚至高达1800元/吨。尽管法律相关规定及地方立法均鼓励危险废物就近处置，但由于处置价格市场化原因，油泥市外转移需求不减。由于群岛地理特点，油泥向市外转移涉及水路运输和道路运输过程的环境风险，给闭环监管带来较大压力，同时导致本地处置行业产能明显过剩，产生恶性竞争隐患。
5.1 加大源头管控力度，规范清舱行业
建议进一步加强清舱行业源头监管，一是加强营业执照核发环节管控力度，督促落实相应的接收能力配备要求；
二是研究出台清舱作业单位资质管理办法、清舱接收作业安全环保管理工作指引等，规范清舱行业准入条件，明确部门监管职责；
三是积极引导清舱单位成立行业协会，制定行业规则，实行行业自律，形成良性竞争氛围；
四是建立完善有奖举报制度，发动社会力量，奖励举报属实人员，打击非法清舱行为，内外联动促进清舱作业规范化管理水平提升。
5.2 鼓励就近利用处置，引导良性竞争
一是继续鼓励油泥就近利用处置，审慎油泥跨省转移审批，尽量避免转运过程中产生的环境风险；
二是要积极督促本地油泥利用处置单位全面提升技术水平，加强规范管理，健全收运服务体系，提升服务水平和服务质量，降低处置价格，加快形成市场优势与竞争力；
三是要完善油泥处置市场竞争机制，通过推进信息系统交易撮合模块应用，促进处置价格公开透明，实现产废企业可自主选择，处置单位可竞争报价；
四是定期发布油泥等危险废物利用处置行业引导性公告，引导企业理性投资，促进危险废物利用处置行业健康有序发展。
5.3 加强联防联控联治，提升风险防控能力
一是在地方立法、联合监管制度基础上，依托“无废城市”建设，压实属地政府责任、部门监管职责及企业主体责任，形成更完善的部门协同机制；
以海洋法修订为契机，进一步明确海事、海关、海洋综合行政执法、海警等部门职责。二是开展跨部门协调数字化场景建设，实现油泥转移处置全过程可监管、数据可比对、指标可预警、路线可追溯，强化信息共享，提升数字化协同监管水平。三是推进部门联动常态化，定期召开联席会议，开展联合执法检查，保持高压执法态势，严厉打击非法清舱、非法倾倒、非法处置等违法犯罪行为。四是提升应急响应能力，将油泥利用处置龙头企业纳入突发环境事件应急处置工作体系，加强应急处置管理队伍、专家队伍建设，深入推进跨部门协同联动机制。