周 波
上海市燃气管理事务中心
0.1 “双碳”需求驱动
我国碳达峰碳中和战略目标已将全社会焦点聚焦于低消耗，高能效的“新能源”之上，氢能是未来构建以清洁能源为主的多元能源供给系统的重要载体，其开发及利用已逐渐成为新一轮全球能源技术变革的主流方向之一。发展氢能被纳入国家“十四五”规划和2035 年远景目标纲要，是我国实现“双碳”目标的重大战略需求。至2025 年，上海市规划建设加氢站70 座左右，根据发展需求，适度超前布局建设加氢站［1］。
截至2021年底，全球氢燃料电池汽车保有量为49 562辆［2］，主要分布在欧、美、日、韩和中国五大市场。到2025年，国内燃料电池汽车保有量50 000辆。
0.2 加氢站发展现状
1)全球加氢站现状
2016-2022 年的过去7 年间，全球加氢站从268 座增长到814 座，具体分布于33 个国家或地区，这显示出交通氢能基础设施配套产业已进入了快速发展期（见表1）。
表1 全球加氢站的数量（单位·座）［3］
2)我国加氢站现状
“十三五”是我国加氢站建设的稳步发展期，而“十四五”开端之年则进入了井喷式发展。2021年，我国加氢站数量相比2020 年又翻了一番，在营加氢站数量首超日本，居全球第一。截至2022 年，我国已建成加氢站310 座，根据各地现有加氢站发展规划，预计到2025 年，我国规划建设加氢站将超1 000 座，年均复合增长率近50%，我国加氢站规模将步入快速拓展期（见图1）。
图1 2016-2022年我国加氢站数量（单位·座）［4］
0.3 加氢站管理文件的作用
随着加氢站建设的飞速发展，政府管理绝不能缺位。对立项规划、施工建设、许可审批、经营管理各个环节作出全链条系统性规范化指明方向。以引领全球加氢站发展的美国加州为例，2015年即发布了初版加氢站管理办法——《Hydrogen Station Permitting》［5］。2018 年4 月，湖北省武汉市汉南区出台了我国首个加氢站管理办法，其后随着各地配套建设氢能汽车基础设施，加氢站管理文件也陆续出台，促进了当地的氢能产业发展。
截至2022年的不完全统计，我国各地共发布加氢站管理文件41个，具体发布时间轴详见表2。
表2 各地加氢站管理文件的出台时间轴
相关文件中，具有“首个”意义的归纳如下：我国首个加氢站管理办法是《武汉经济技术开发区(汉南区)加氢站审批及管理办法》；
我国首个地级市加氢站管理办法是《潍坊市汽车加氢站规划建设运营管理工作意见》；
我国首个省级加氢站管理办法是《海南省加氢站建设审批流程（试行）》。
从出台时间上，2022 年加氢站管理文件出台最多，占比达34.15%；
2020 年第二，占比31.71%（见图2）。
图2 管理文件出台年份数量
从发布数量上，广东省、山东省内出台加氢站管理文件数量较多。
从地域分布上，发布文件涉及20 个省份城市，其中6 个省级，包括天津市、山东省、海南省、陕西省、内蒙古自治区、上海市、北京市。涉及东北有吉林和辽宁，华北有内蒙古、山西、北京、天津和河北，华东有山东、江苏、上海、安徽和福建，华中有河南、湖北和湖南，华南有广东和海南，西南有贵州和四川，西北有陕西。
共性方面，各地管理文件都在部门管理职责上有具体划分，并设立了行政许可制度，也明确了安全建站的标准规范，以及落实了应急管理制度。
2.1 部门管理职责
在出台的管理文件中，均已明确负责加氢站管理的行政部门，并根据职权主次，分为主管、协管或协同等多层次。主管部门主要负责牵头对加氢站的日常监管，协管和协同部门则是协助主管部门对加氢站的规划审批、运营管理进行监督。
以上海市文件为例，主管部门主要负责对加氢站建设、消防和行业管理工作，协管部门则是对加氢站指导、规划、审批进行协同实施。再以内蒙古为例，主管部门负责加氢站的项目审批备案工作，各协同部门按各自职责，配合主管部门落实监管责任。
2.2 行政许可制度
建立行政准入经营许可是强化对加氢站监管的主要手段之一，各地管理文件都明确要求建立一套许可制度，其中绝大部分地区都参照当地城镇燃气或城市管理的相关许可方式，从而有效化解了氢由化工原料向城市能源转型中的管理难题。
以济南市文件为例，经营企业可向行政审批主管部门申请办理《燃气经营许可证》和《气瓶充装许可证》。再如芜湖市的加氢站经营单位应向主管部门申请《燃气经营许可证》和《气瓶充装许可证》。
2.3 安全建站标准
加氢站运营管理不容小觑的即是安全问题，在建设加氢站时应采用相关规范，以保障运营安全。标准规范体系是安全建站的支撑，出台文件中均有引用的标准，如《加氢站技术规范》(GB 50516)、《加氢站安全技术规范》(GB/T 34584)。
以上规范均规定了氢动力车辆加氢站的氢气输送、站内制氢、氢气存储、压缩、氢气加注以及安全与消防等方面的安全技术要求，适用于采用各种供氢方法的氢动力车辆加氢站，也适用于加氢加油、加氢加气、加氢充电合建站等两站合建或多站合建的加氢站。
2.4 应急管理制度
加氢站建设的安全始终是第一位，应急管理制度是加氢站安全运行的主要闭环措施，各地管理文件均作为重要内容进行阐述。具体包括应急预案、人员培训、应急材料、演练等相应要求（举例如表3）。
表3 各地文件的应急管理内容举例
由于各地加氢站管理文件在出台时间上存在先后，且各地政府的职能结构也有其属地化特点，因此各地文件内容也存在一些差异，涉及主管部门选择、行政许可要求、土地利用性质、出台文件名称等几方面。
3.1 主管部门选择
氢属于危险化学品，我国原归属于应急保障部门（原安全监管部门）管理，但当氢被重新赋予城市能源属性之后，由于各地城市管理条线不一致，主管部门也趋于多元化，目前已涉及的主管部门包括住建、燃气、城管、商务、工信、能源、市监和应急等部门，协同部门涉及发改委、规土、公安、交通等部门。在已出台的29 个地方管理文件中，主管部门主要集中于住建（燃气按住建归口）和城管两大部门，其中住建有13 个，占比35%，城管部门占比24%。还有一些地方归口于能源部门，如发改委的能源部门或管理加油站的经信部门，另有一些地方由市场监督部门管理，甚至交由商务部门管理，剩余的仍由应急部门继续管理（见图3）。
图3 主管部门类别的统计
不同的主管部门有不同的管理要求，这对于跨地域的加氢站经营企业而言是一大症结，急需国家层面加以协调和规范。
3.2 行政许可程序
行政审批程序涉及市场合法经营效率，虽然各地都对经营企业的行政许可作出了要求，但是各地在具体的许可证书管理要求有所差异，而这些要求的实操性是经营企业最为关注的。
以上海市、南京市两座城市为例：南京市根据要求，在加氢站投入使用前需取得《气瓶充装许可证》，并申请《危险化学品经营许可证》；
上海市需取得“燃气经营许可证”和“燃气供气站点许可证”后才可运营，并且上海市在材料审核之后，补充了进一步“现场核查”的要求，此外，上海特别对“经营许可”和“供气许可”的有效期作出了8 年和3 年的具体规定，便于企业实际操作。
3.3 土地利用性质
选址和落实建设用地是加氢站建设的前置条件，其中绝大部分是通过招标、拍卖、挂牌方式，按商务用地形式出让取得，与现有加油站类似。如成都市就明确以“商业服务业务用地”作为加氢站用地。
但个别地方的管理文件中关于土地利用部分的表述有所差异，例如仍允许按市政用地的传统划拨方式供地。另外，还有一些文件提供了特殊的用地政策，如上海市针对要迁建加氢站，允许按“定向挂牌”的方式进行供地，也便于加氢站经营企业顺应城市发展用地变更的需要。
3.4 出台文件名称
从各地出台文件的名称中不难发现，其抬头用词各有不同。上海市等大部分地区的文件以“办法”出台，南京市则是“规定”，山东省则是“规范”，天津市则为“方案”，各地文件的具体名称见表2。
这些文件名称不同的背后具有两层含义：一是这些文件都由主管部门发布，多元化的主管部门之间的管理方式差异性导致了管理文件名称的差异性（虽然表达内容相似）；
二是这些文件的法律效力有所不同，办法和规定都是主管部门制定的部门规章，有行政法规的效力，规范也是地方标准，有一定的强制力，但方案只是实施过程文件，并未上升到法规层面，这些文件法律效力的不同也反映了各地对于加氢站这类新兴基础设施的管理挑战。
目前，我国尚无国家层面专门对氢能行业进行规范的法律法规，现实中氢能产业已纷纷落地发展，加氢站作为氢能产业链中关键的一环，其建设和管理大多参考传统燃气加气站或危险化学品经营的规范，各地区出台了地方规章以保障、促进当地的氢能产业发展。产业发展规划仍存在区域间缺乏协同联动、产业链发展路径不清晰、应用推广和基础设施建设不协调、扶持政策的方式力度不一致等问题。因此提出以下几点建议：
1）出台国家层面加氢站审批管理办法，优化相关审批、建设、验收流程，形成从项目立项到经营许可及监督管理全过程的审批办法，建立管理文件的评价与修正体系。
2）优化管理制度创新，从优化管理审批流程、优化政策创新突破方向出发。建设项目审批“绿色通道”，建立完善的行政审批管理制度，对于新的氢能产业项目，鼓励容缺受理、提前预审、告知承诺制等创新措施。
3）推进氢能基础设施建设，支持氢能制、储、运、加产业链发展。建议取消须在化工园区内制氢的限制，支持非化工园区可再生能源制氢项目的发展。
4）合理利用已有加油、加气场地，鼓励综合能源补给站建设。制定加氢基础设施建设运营补助办法，鼓励社会资本积极参与。
5）在投融资政策和税收政策方面，引导以风险投资和股权投资为主向绿色信贷支持项目融资等多元化方向发展，促进社会资本和产业资本进一步加速涌入，共同推动领先企业突破发展瓶颈。
当前，我国加氢站基础设施发展仍处于起步阶段，陆续出台的管理文件也在加氢站运营中起到了有效作用，积累了一些成功经验。加氢站作为构建氢能产业链的重要环节，其布局、运营在未来一段时间内必将遍地开花结果。虽然实践提出了要求，但国家层面仍未出台统一的加氢站建设规范。一方面我们期待国家尽快出台相关政策规范以支持加氢站有序建设，另一方面我们需要不断探索加氢站建设合规路径。本文综合介绍了国内加氢站现行的管理文件，也对各地管理文件的共性和差异进行了解读，包括部门职责、行政许可、法律效力等方面，可为今后此类文件的完善提供参考。
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