李 影
(安徽理工大学 财务处 安徽 淮南 232001)
我国高等教育经费一般以生均拨款加项目经费的方式下拨。其中,生均拨款按照高校招生数量一定比例计算,项目经费由高校根据本校事业发展特点与办学规模等申报获得,包括中央支持地方高校改革发展经费、高校发展专项经费等。在加快推进现代化教育的战略目标下,财政资金以项目方式对高校投入不断增加,从2019年起高校财政拨款总额逐年增加,财政拨款项目资金占财政拨款比例也不断提高。
表1 2019—2022年高校财政拨款总额及项目资金占比
后疫情时代,国家财政一段时间内仍将处于紧平衡状态,单纯依靠扩大财政支出规模来实现政策目标已难以为继,故提高财政资金使用效益,特别是项目资金提质增效,对高校意义重大。建立科学合理的预算绩效管理体系,全面实施预算绩效管理,已成为现阶段高校实现可持续、高质量发展的必由之路[1]。
为全面实施预算绩效管理,建立科学、合理的项目支出绩效管理体系,提高财政资源配置效率和使用效益,财政部2020 年制定并发布了新修订的《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号),强调财政部门、预算部门和单位,要依据设定的绩效目标,对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判[2]。2022年7月,财政部与教育部印发了《高等学校财务制度》(财教〔2022〕128号),提出高等学校应当全面加强预算绩效管理,提高资金使用效益。然而,当前高校在预算编制、执行过程中更多考虑的仍然是资金如何使用,对于资金使用绩效重视不够,预算项目绩效评价往往流于形式,还没有建立起科学合理的预算绩效管理体系[3]。本文从实际工作出发,通过分析当前高校预算绩效管理方面普遍存在的困难和问题,总结经验并开展探索,有针对性地提出优化对策,形成以对高校预算项目支出进行绩效评价为主的预算绩效管理方法,为规范高校预算绩效管理提供参考。
(一)预算绩效目标未能充分反映高校发展核心要求
高校承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和国际交流职能,高校预算绩效目标应结合高校中长期发展规划、发展重点形成一个相互联动的完整体系,通过实现各项目绩效目标推动高校各预算单位达成事业目标,最终实现高校整体发展战略。而目前高校各部门、学院在填报预算绩效目标时,大多仅针对各自预算单位项目展开分析,未充分考虑高校整体发展战略,预算绩效目标相对分散,不能体现高校发展核心要求。
(二)预算绩效目标审核困难
高校预算绩效目标一般是由各行政部门、学院等预算单位相关负责人员根据本单位项目特点自行申报,存在部门负责人及经办人员对预算绩效目标认识与理解不充分、随意设定预算绩效目标等问题。由于对项目特点、标准等信息掌握不足,审核人员只能将预算单位设定的指标作为第一参考进行被动审核;同时,预算绩效目标申报往往时间紧、任务重,数量有限且并非专业领域出身的审核人员很难有效开展审核工作,导致预算绩效目标审核往往流于形式。
(三)预算绩效指标体系有待完善
人才培养、学科建设、科学研究等高校重点工作的成效需要一定的时间才能显现出来,也就是说高校的办学效益在短期内很难体现,这就给预算绩效评价指标的设计和选择带来一定难度,而如果没有科学合理的预算绩效指标,预算绩效评价工作就失去了考量标准。当前,高校都是按照上级主管部门要求开展绩效评价工作,其内部预算绩效管理人员一般参考国家或地方文件及其他高校绩效指标,凭借个人经验和主观判断设计本校预算绩效指标,指标的科学性、合理性取决于绩效管理人员的专业素质和高校内部环境。多数高校指标设计粗放、缺乏个性,仅停留在共性指标如投入、产出、社会效益的一至二级指标上,三级指标随意、不规范、结构单一,侧重资金执行指标,而且资金使用效益指标多为宏观层面,实用性不强,导致绩效评价流于形式,绩效评价工作无法有效开展[4]。
(四)预算绩效执行监控不利
当前,大多数高校尚未形成规范的预算绩效执行监控制度,其预算绩效监控主要集中在财务部门对预算资金的使用进度方面,在预算项目的实施进度、资金的使用范围、绩效目标的实现程度等方面缺乏监控措施,致使有些项目资金使用随意,甚至改变原定用途。而如果预算执行缺乏过程监督,预算项目实施过程中出现偏差而不能及时发现、纠正,项目结束时,已经形成的问题可能会造成无法挽回的损失,直接影响预算目标的实现[5]。
(五)预算绩效评价结果应用不充分
预算绩效评价结果应用是指高校将各预算单位项目自评结果及时反馈,并要求各单位或部门落实整改绩效自评中发现的问题。然而,当前多数高校尚未实施预算全过程监督,从预算申请、预算执行到绩效评价,项目时间跨度较长,导致绩效评价结果应用存在滞后性和局限性。同时,多数高校尚未建立有效的预算绩效管理问责机制,绩效问责中存在责任主体不明确、整改责任无法落实到个人等问题。
(六)预算绩效管理信息化水平不高
当前,高校财务信息化水平虽然在一定程度上有所提高,如采用网上预约报销、学生收费管理、统一支付平台、预算申报等财务系统,但高校预算绩效管理信息化建设还相对滞后。预算绩效管理从预算编制、预算执行到评价结果应用,需要采集、分析、处理大量数据,而这些数据建立在大数据和信息化基础之上,没有先进的信息技术支持,高校预算绩效管理水平很难有质的提升。
H高校为省属公办本科院校,近几年,随着教育事业快速发展,财政资金投入不断增加,科研收入比重持续增长,且科研经费收入渠道日益多元化。与此同时,民生需求加大、基建项目增多、后勤保障难度增加,经济活动日益复杂。H高校结合自身实际,逐步建立起一套适合本校发展的预算绩效管理体系。
(一)建立健全单位预算绩效管理制度
多数高校制定的预算绩效管理办法仅涉及方向和原则上的规定,具体操作办法不多,实践指导能力不足。为解决这些问题,H高校严格按照《中华人民共和国预算法》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》及省级政府有关法律规定,结合学校实际,制定了《H高校预算绩效管理办法》,从制度上保障预算绩效管理工作有法可依、有据可循。根据《H高校预算绩效管理办法》规定,H高校成立了预算工作领导小组,由校长担任组长,建立了财务处、归口管理部门、预算执行单位共同参与管理的四级组织结构。H高校预算工作领导小组全面负责学校预算绩效管理工作,建立健全绩效管理办法和跟踪评价及评价结果应用机制,组织领导预算绩效申报、评估评价及考核等相关工作;财务处主要负责组织和督促各单位开展绩效目标编制、绩效实施跟踪、绩效评价和结果应用等相关管理工作;预算归口管理部门主要负责组织实施归口管理项目的绩效目标申报、审查,建立健全各类资金绩效评价指标体系;预算执行单位主要负责编制报送预算绩效目标,加快预算执行进度,实现预算绩效目标,开展预算绩效自评。
(二)加强单位预算绩效目标管理
H高校各预算单位立足于本部门职责,结合学校中长期战略规划,确定各单位工作目标,经过多次从上到下和从下到上的双向、反复沟通过程,形成预算绩效目标。根据“创建双一流、建设高水平大学”战略目标,H高校结合各预算单位职责,将战略目标逐层分解转化为各预算单位具体目标。2022年H高校预算编制工作会议在学校总体战略目标指引下讨论通过2022年部分单位年度主要目标(如表2所示)。
表2 2022年H高校部分单位年度主要目标
预算申报前,各单位就已经目标明确,并在此基础上编制项目预算绩效目标,形成“战略目标—单位目标—绩效目标”的逻辑顺序。将绩效目标管理与预算编制、执行、评价和监督融为一体,将绩效的约束作用贯穿到预算全过程,将预算编制从数量转变到质量,促进预算绩效目标与学校战略目标高度契合。
(三)提高单位预算绩效目标审核科学性
H高校财务处设专人负责预算绩效目标审核,审核前全面学习相关政策文件,制定可行性方案。专职审核人全面整理分析预算单位项目申报表和佐证材料,审核过程中一旦遇到问题,及时通过电话、网络、会议等方式与预算单位反复沟通,反馈审核意见。预算单位在绩效目标编报过程中如有困难和问题,财务人员及时给出解决建议。具体来说,预算绩效目标审核主要从以下几方面进行:(1)绩效目标是否清晰、明确,是否细化、量化;(2)绩效目标是否符合本校、本部门事业发展规划;(3)资金规模与绩效目标是否匹配;(4)绩效目标是否经过充分论证、能否如期实现。审核人在审核过程中归集、总结集中反映出的问题,然后财务部门通过专门培训的方式提高预算单位对预算绩效目标的理解和认知,大大增强了预算单位绩效目标的编报能力。
(四)构建单位科学合理的预算绩效指标体系
以H高校高峰学科项目为例介绍如何构建预算绩效指标体系。在“创建双一流、建设高水平大学”战略目标背景下,H高校发展规划处聚焦本单位工作职责,形成发展规划处2022年部门目标:学科建设取得进展,在全国第五轮学科评估中取得突破。为实现部门目标,发展规划处申报高峰学科项目,自此形成“战略目标—单位目标—绩效目标”逐层递进逐步细化的预算绩效指标体系。首先,结合国家出台的政策文件确定一级指标和二级指标及权重比例;其次,将高峰学科项目实施内容、预期绩效目标作为构建预算绩效指标体系的基本依据[6],对项目内容进行细化分解、归纳整合,经过反复研讨论证筛选出最能反映该项目实施效果的关键因素,从而确定该项目关键指标;最后,综合考量所选取的指标,既要确保可操作性,还要能形成分层次、分领域,定性和共性结合的指标体系。
高峰学科项目一级指标及权重比例依据《项目支出绩效评价管理办法》规定统一设置为:预算执行率指标10%、产出指标50%、效益指标30%、服务对象满意度指标10%。二级指标参考省财政厅相关文件规定设置为:数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、可持续影响指标、服务对象满意度指标。高峰学科项目实施内容主要包括:学科建设、人才培养。项目终期目标:安全科学与工程Ⅰ类高峰学科力争达到世界一流水平;矿业工程、环境科学与工程、机械工程、土木工程、化学工程与技术5个Ⅲ类高峰学科达到国内先进水平,支撑服务本省产业发展。年度目标:支持6个高峰学科建设、争取学科评估B以上学科数量达到3个、获得教学与科研奖项超过38项;学科发展水平、人才队伍建设不断提升,进入ESI全球排名前1%学科数量1个;预算执行率100%,项目总成本合理控制;产学研合作到账金额超过5 000万元、毕业生初次就业率超过90%;支持地方经济社会发展能力不断增强等。依据高峰学科项目实施内容,预期年度目标及项目终期目标,经过反复研讨论证,最终选取三级指标如表3所示。
表3 H高校2022年度高峰学科绩效指标体系
该指标体系包括产出数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、可持续影响及服务对象满意度等8个维度,初步建立了绩效目标预算资金“同步申报、同步审核、同步审批”的机制。
(五)实施预算绩效执行监控
预算绩效执行监控是预算执行环节的重要绩效管理活动,按照“谁支出,谁负责”的原则,各预算执行单位及项目负责人是预算绩效实施监测的主体,监测内容包括预算绩效总体目标实现程度,预算执行情况及延伸情况[7]。H高校确定财务处作为牵头单位,负责组织各预算单位开展项目绩效执行监控工作,定期填报《项目支出绩效目标监控表》。
监控过程中如发现项目执行与预算绩效目标偏离,立即要求相关单位分析查因,综合判断项目预算绩效目标完成的可能性,预计不能完成绩效目标的要说明原因并采取纠偏措施。监控过程中如发现严重问题,如预算执行与预算绩效目标偏离较大预计会造成重大浪费或风险的暂停项目实施,按学校规定停止拨付资金,及时纠偏止损,实现预警与监控相结合。对于一些重大项目,必要时需进行延伸监控,包括政府采购、工程招标等事项。
(六)强化预算绩效评价结果应用,构建正向激励机制
预算绩效监督与问责是预算绩效良好运行以及预算绩效目标顺利实现的保障,最终目标是改善高校支出效益。H高校财务处预算管理岗专人负责整理、归纳分析、反馈评价结论,将各部门、学院预算项目评价结果按照“优、良、差”分类。学校将评价结果作为改进计划管理、安排下年度预算及年度考核的参照依据。对评价结果为“优”或“良”的部门予以表彰,下一年度预算安排优先保证该项目资金计划,对评价结论为“差”的部门进行业绩问责,下年度资金投入会从严控制,做到“谁花钱谁负责,用钱必问效,无效必问责”。通过预算绩效评价结果与预算资金分配、考核机制的有效衔接,提高预算资金使用效益。
H高校通过上述策略,建立了一套规范、科学、合理的预算绩效管理体系,为自身高质量发展提供了保障。在大数据和信息化时代,除了参考上述策略之外,高校还应积极引入现代财务管理手段,加快速度建立预算绩效管理信息平台,实现财务部门与校内各行政部门、学院信息互联、数据共享;要充分利用大数据技术对高校预算绩效指标的合理性、科学性进行全面的多维度分析,从而不断优化预算绩效指标体系;要不间断地对高校预算绩效管理全过程的数据信息进行实时有效监控,为实现高校预算绩效管理预期目标提出最优解决方案,真正实现预算绩效评价的目的,全面提高预算绩效管理水平[8]。
当前,国内不少高校在预算绩效管理过程中仍然存在许多问题。本文紧密结合H高校预算绩效管理案例,探讨了H高校在全面推行预算绩效管理背景下建立规范科学合理的预算绩效管理体系的做法,希望能够给其他高校预算绩效管理工作提供参考。
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