李晞萌
（大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026）
2022 年4 月26 日，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等11 个相关部门共14 家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）。
对比《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），《规定》进一步细化了生态环境损害赔偿制度的制定目的、工作原则、适用范围、赔偿范围等内容，为深化生态环境损害赔偿工作提供了有力的制度保障。
随着生态环境损害赔偿制度的初步构建，海洋生态环境损害赔偿制度的完善也日益受到关注。
根据《海洋环境保护法》第89 条第2 款的规定，对于“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”这类损害后果，应由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家提出损害赔偿要求，即政府索赔。
然而，对于海洋生态环境损害政府索赔的诉讼性质，目前认识并不统一。
在审判实践中，法院大多倾向于将该条款理解为环境民事公益诉讼原告主体规则的特别法规定①参见广东省高级人民法院（2017）粤民终2635 号民事裁定书，大连海事法院（2015）大海立初字第5 号民事裁定书，最高人民法院（2019）最高法民申6214 号民事裁定书。
需要特别指出的是，自然之友诉荣成伟伯渔业有限公司环境公益诉讼案在二审被驳回后向最高人民法院申请再审，最高人民法院做出驳回再审申请的民事裁定，表明了最高人民法院将该条款理解为环境民事公益诉讼特别法规定，认为社会组织不具备海洋环境公益诉讼原告主体资格的司法态度。。
然而，这种观点在学界引发了诸多讨论。
有学者认为该款规定的诉讼并不属于环境民事公益诉讼［1］，应归类为国益诉讼［2］。
还有学者认为该诉讼兼具普通诉讼（私益诉讼）和公益诉讼的性质，是一种特殊形式诉讼［3］124。
上述争论引发了学界对于《海洋环境保护法》第89 条第2 款功能与定位的质疑，加之相关政策与立法并未对这一问题作出明确回应，导致海洋生态环境损害赔偿制度仍处于“蒙昧时代”。
现有研究大多将焦点汇聚于《海洋环境保护法》第89 条第2 款的具体内容，并试图从条款文义与体系来解释与辨析海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质。
虽然其观点皆有一定道理，但对于海洋生态环境损害政府索赔的性质研究往往预设或回避了其诉权基础，缺乏对该诉权基础的深入讨论。
究其根本，海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质争论源于其诉权基础的模糊，其核心分歧在于海域国家所有权私权观点与诉讼环境公益保护属性的冲突。
基于此，本文试图回答三个问题：第一，海域国家所有权是一种私法所有权吗？第二，如果不是，那么海域国家所有权的实质是什么？ 海洋生态环境损害赔偿诉讼是以何为基础的环境公共利益救济手段？ 第三，作为公益保护诉讼，海洋生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼应如何分工？ 其与行政执法手段又该如何衔接？ 笔者将在下文进行详细论述。
（一）理论纷争的核心：海域国家所有权的识别
对于海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质，目前学界存在三种观点：一是基于海域国家所有权的“私益诉讼说”或“国益诉讼说”。
该观点将海域视为民法上的物，将海洋生态环境损害等量代换为海域国家所有权受到侵害，因而凭借国家所有权这一法理基础通过民事诉讼向侵权行为人求偿［4］。
二是基于国家环境保护义务的“公益诉讼说”。
该观点认为，海洋生态环境无法作为私法上国家所有权客体的一部分，基于海域国家所有权的索赔理论将导致赔偿难以完全覆盖海洋生态环境要素及其系统，救济仅止步于海洋自然资源经济利益而未及生态环境利益［5］。
其并基于诉讼的保护客体，即海洋生态环境的公共利益属性，认为海洋生态环境损害赔偿诉讼应是一种基于国家环境保护义务的公益诉讼［6-7］。
三是基于海域国家所有权与国家环境保护义务的“混合诉讼说”。
该种观点认为，对于海洋经济价值，国家基于民法意义上的国家所有权通过民事诉讼的途径进行救济；
对于海洋生态价值，行政机关基于国家环境保护义务通过公益诉讼进行救济［8］21。
因此，此类诉讼兼具普通诉讼与公益诉讼的性质［3］122。
需要指出的是，上述观点对于海洋生态环境损害赔偿诉讼性质的不同认知，表象上源于对其诉权基础认知的差异。
但更进一步分析，尽管上述观点对诉权基础的看法并不相同，但在讨论海域国家所有权时，皆将其视作一种私法上的所有权。
因此，在以“私权性”海域国家所有权为其诉权基础的观点下，海洋生态环境损害赔偿诉讼被视为一种民事诉讼、私益诉讼。
然而，这种观点的痛点在于海洋生态环境损害赔偿诉讼所救济的海洋生态环境损害本质是一种环境公共利益损害。根据《规定》与《改革方案》中对于“生态环境损害”的定义，生态环境损害不涉及人身损害与财产损害，是指对生态环境本身的损害①参见《生态环境损害赔偿制度改革方案》第3 条和《生态环境损害赔偿管理规定》第4 条。。
虽然《规定》与《改革方案》并不适用于海洋生态环境损害赔偿，但从《海洋环境保护法》第89 条第2 款对海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等海洋环境本身损害的描述来看，海洋生态环境损害也应专指对海洋生态环境本身的损害，是一种环境公共利益损害［9］。
因而，在“私益诉讼说”或“国益诉讼说”的视角下，作为私法所有权的海域国家所有权被诟病与海洋生态环境损害赔偿诉讼的公益保护属性相对立。
在“公益诉讼说”的观点下，其试图规避私法上海域国家所有权与公益保护价值的冲突，并着重强调与重申海洋生态环境损害赔偿诉讼的公共利益保护核心。
然而，国家义务依通说并不具有财产属性，难以直接引出赔偿责任［10］132。
以国家环境保护义务作为海洋生态环境损害政府索赔诉权基础的观点更像是为了摆脱私法上海域国家所有权影响而勉力作出的解释，而非完整、坚实的论证。
由此可见，海域国家所有权是一切理论纷争的起点所在。
上述观点的论述皆建立在海域国家所有权是一种私法所有权的理论基础之上。
然而，海域国家所有权是私法所有权的预设真的是一种毫无瑕疵的理论吗？ 答案是否定的。
（二）海域国家所有权“私权说”的误读
首先，《民法典》中海域属于国家所有的规定并不能当然地成为认定海域国家所有权私权属性的依据。
因为就内容而言，《民法典》第247 条并未使其具有规范意义，而仅是重复了《海域使用管理法》第3 条中“海域属于国家所有”的内容，是一种颇被诟病的“僵尸条款”。
“分析一个法条是真法条还是僵尸法条是一件再简单不过的事情：分析一下有这个规定和没有这个规定，有关当事人的权利义务是不是会有所不同。”［11］若以此标准来审视《民法典》第247 条有关海域国家所有权的规定，该条款既不是规则，也不是原则，其并没有从权利配置的角度对海域国家所有权进行规定，无疑属于学者所归类的“僵尸条款”。
其次，海域国家所有权与民法所有权的基本原理存在冲突。
一般而言，民法所有权是民事主体依法对其物实行占有、使用、收益和处分的权利［12］。
一方面，占有的事实基础在于“持有”（detention），其不仅要求本人在物理上能够支配该物，也能排除其他人对于此物的支配［13］。
然而，海洋并非单一物或特定物，与可被直接支配与确认的物不同，海洋的价值、大小、状态皆具有不确定性，在客观上并不具备被物理支配与控制的可能。
另一方面，国家作为一个抽象主体而非具体实体，在客观上同样无法进行物理上的占有与支配。
更为重要的是，海洋作为一种环境物品，是可被推定的“公共物品”［14］。
其本质特征的公共性意味着本来用途的公益性，即供人们自由地享有以维持自己的生存与发展［15］。
国家支配海与河川并非是出于财产上的经济利益，而是为了公用的需求，不能视为私法上的权利［16］。
因此，国家不能同私法所有权人一样对海洋拥有排除他人使用的权利。
在使用、收益与处分方面，根据《海域使用管理法》的相关规定，“任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域；
单位和个人申请使用海域需向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请，且依法提交海域使用申请书、论证材料、资信证明等书面材料”①《中华人民共和国海域使用管理法》第3 条、第16 条。。
可见，海域使用权这种“自然资源物权”实际上只能根据具有浓厚行政管制色彩的自然资源特别立法规定取得和行使，与民事规范的理念和模式存在巨大差异［17］。
海域国家所有权在行使的过程中呈现出与行政权相似的特点，并与行政权完全融合，体现为不同国家机关在不同层次和程度上对海域开发利用进行控制的权力［18］。
简言之，“国家所有”并非创造了一种可基于自身利益而对海洋进行使用、收益与处分的权利，反而时时刻刻受到公益目标的约束。
基于该约束，当海洋自然资源及其生态环境遭到破坏时，国家也并不享有民事所有权人在损害救济方面对其财产的完全处分权，不能放弃对海洋自然资源与生态环境损害的救济。
如上所述，以私权视角对海域国家所有权进行认知并不妥当，其不仅与一般民法所有权存在极大不同，也与海洋生态环境的公益内核产生了强烈的矛盾。
其原因在于该种救济逻辑是将海洋及其生态环境作为国家私产而非公共利益来进行保护，进而与海洋生态环境损害赔偿诉讼的公益价值取向相割裂。
然而，“损害赔偿”作为一种财产责任，把诉讼基础直接归于公益保护或国家义务在理论上会陷入根基缺失的逻辑缺陷［10］132。因而，可以明确的是，在《海洋环境保护法》第89条第2 款下的海洋生态环境损害赔偿诉讼确是一种基于财产权的救济逻辑。
这种救济思路本质上是将海洋生态环境在价值层面拟制为一种财产，因此对受到破坏的海洋生态环境予以“赔偿”。然而，在这种思路下，海洋生态环境却绝非是作为国家私产，而应是作为公共财产被“赔偿”。
（一）海域国家所有权：环境公共物品之上的公共财产权
现代意义下的财产是一个较为宽泛的概念，凡是从价值角度对人类有价值且具备稀缺性的对象都可以被视作财产［19］。
因而，当人们认识到环境物品的价值性和有限性时，对其财产化的认知便产生了。
那么，该以何种方式对这种“财产”的使用和支配进行限制呢？ 哈丁所提出的“公地悲剧”（the tragedy of the commons）为我们展现了自然状态下传统公共物品的供给模型。
在一个对所有人开放的牧场中，由于无人可以排除他人对于资源的使用，每一个理性的经济人都会为实现个人收益的最大化而在有限的牧场资源之上无限制的增加自己的牧群，因而最终导致牧场的毁灭［20］。
但值得注意的是，“公地悲剧”并非暗示着公共财产权的失败，而是强调财产权制度的缺失。哈丁真正的论点是资源损耗和污染问题皆是自然状态下自由获取的结果［21］16。
这种状态下的“公地”并未存在任何财产权，资源会被不可持续地破坏与开发，而避免这一“悲剧”的方法是确立某种财产权①现代财产权并非仅指财产所有权，而是一个较为宽泛的概念，其概念仍以所有权为核心，但已远远超出所有权范畴，可包括一切具有财产价值的权利。
参见林来梵《针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察》，载于《法商研究》2003 年第1 期，第55 页。体制以进行“保护”。
仅从理论上讲，在公共物品上设立私人财产权或公共财产权都可以避免“公地悲剧”的发生。但对于海洋而言，相较于私人财产权，公共财产权体制是更优的选择。
公共财产权是从传统财产权理论中推演出的，是对应私人财产权而建基于公法之上以支配公共财产的权力建构［22］。
首先，如果某项资源管理成本较高而排他成本较低，那么以私人财产权来进行管理会更具效率。
然而海洋的流动性与整体性使其难以划定边界并进行分割，且公共性使得其管理成本较低而排他成本较高，在这种情况下更适合将其纳入公共财产加以管理。
其次，作为所有人都赖以生存的环境物品，其突出的公益性使得海洋不应当根据个人的偏好来进行管理，其管理应以实现公共利益为目标。而私人所有者基于自利性，难以将最大化其所有物的社会价值作为目标［21］158。
最后，如果仅从资源保护或者资源状态的视角来看，私人财产权可能在保护方面更具效率，因为其所享有的排他性可以在最大程度上确保环境资源不被他人利用。然而，也恰恰是因为这种有效结果是建立在排除他人使用之上的，对于海洋这种环境公共物品而言，这种排除他人使用的环境保护结果是毫无意义的，因此，在确保公众可以合理使用的情况下，建立一项公共财产权体制是更为合理的安排。
海域国家所有权实质就是一项在海洋这种环境公共物品上建立公共财产权体制的进路。
正如上文所述，海域国家所有权并非创造了一种可基于自身利益而对海洋进行支配与排他的私权利，而是呈现出以保障公共利益为核心的特点。
相比于民法所有权，国家所有权的实质更接近国家对自然之物的管制权，为区别与传统以人作为对象的行政权而借用“所有权”之名，本质上仍是一种国家代表全民控制、干预和管理海域的公权力［23］。
有私权论者认为，虽然“国家所有”与私人所有权相比具有很大的不同，但这并不意味着国家所有权的种种表现突破了私法所有权的范畴，因为即便是私人所有权也负担着不得损害公共利益的社会义务［24］。
然而，需要指出的是，该观点忽视了公共利益在国家所有权与私人所有权中的不同地位。
私财产权虽然负有社会义务的要求，但仅限于不得损害公共利益，其根植于私益的基本逻辑与框架并未发生改变［25］。
但对于国家所有权而言，保护与维护公共利益是不可剥离的主旨，无论是使用、收益还是处分，皆须以公共利益为中心而不得偏离。
因而，国家所有权并非一种私财产权，其也并不适宜以私权的结构来进行认识。
基于对公共利益保护与分享的本质功能，对海域国家所有权的解读需要超越私法的视域，其并非一种“带有公共目的的私权利”［8］21，而是一种明示的公共财产权体制。
这种明示的国家所有权更旨在防止私人所有权对公共财产或者具有广泛公共利益财产的入侵。
其实质赋予国家的是一种对“公共财产”的公法支配权，防止其“遁入私法”，强调这种自然之物是“公有之财产”［26-27］。
（二）领海外国家管辖海域诉权基础：基于环境管制的公共财产权
重申海域国家所有权公权属性不仅是对海洋生态环境损害赔偿诉讼公益保护价值核心的回应，也解释了私权观点下海域国家所有权作为诉讼诉权基础的逻辑瑕疵。
根据《海洋环境保护法》第2 条，海洋生态环境损害政府索赔的适用范围为国家管辖的全部海域。
而根据《海域使用管理法》第2 条和第3 条，属于国家所有的海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。
因此，有学者提出，由于国家所有的海域仅限于内水与领海，以海域国家所有权为诉权基础将无法解释政府对于领海外国家管辖海域的海洋生态环境损害索赔权，因而以海域国家所有权作为诉权基础存在逻辑瑕疵［28］。
将海域国家所有权作为一种私财产权来理解，确实无法解释政府对于领海外国家管辖海域的海洋生态环境索赔权。
如果领海外的国家管辖海域不属于国有财产，那么在私权救济的逻辑下政府便无权对该范围的海洋生态环境损害进行索赔。
然而，海域国家所有权实质并非一种私权，而是一种公共财产权体制。
其救济逻辑是将海洋生态环境视作公共财产，国家以全民利益为导向的海洋生态环境保护管理公权力为基础对海洋生态环境损害进行索赔。
而对于领海外的国家管辖海域，政府对于海洋生态环境的索赔权实质是相同的，只不过不同于海域国家所有权这种明示的公共财产权体制，是一种隐含确立的公共财产权。
在环境物品上确立公共财产权实际存在两种不同的方法：一种是明确主张公共或国家所有权；
另一种则是环境管制［21］22。
相比于被明确主张的国家所有权，环境管制是一种隐含地确立公共财产权的方式［21］32。
如上文所述，处于可被自由获取状态的“公地”是不存在任何财产权的。
因而，如果在环境物品之上存在一定程度的管制，那么就意味着某种财产权体制的存在。
而这种财产权是国家通过环境管制为公众保留其在环境物品之上免受污染的公共利益，是一种隐含的公共财产权。
根据《联合国海洋法公约》《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，中国对专属经济区和大陆架内的自然资源具有主权权利，并对海洋环境保护和保全具有管辖权①参见《联合国海洋法公约》第56 条、《中华人民共和国领海及毗连区法》第5 条和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第3 条。。
对外而言，国家主权及其主权权利被视为国家对管辖区域拥有的绝对的和至高无上的政治权力［26］135。
对内而言，国家主权及其主权权利被视作国家对其主权管辖范围内所行使的一种最高管理权力［29］。
因而，基于对领海外国家管辖海域的自然资源主权权利及海洋生态环境管辖权，国家获得了对管辖海域生态环境进行管理的公权力。
正如上文所述，这种对海洋生态环境进行管理的公权力本质上与海域国家所有权的内核是一致的。
在这种公权力的管理下，海洋生态环境已然脱离了自由获取的状态，国家通过管制为公民在海洋这种环境公共物品上保留了享有良好环境的公共利益，被视为一种公共财产加以保护。
因而，政府对于领海外与领海内海洋生态环境损害的索赔权基础是一致的，其都是将海洋生态环境拟制为“公产”，政府基于对其管理的公权力代表国家提出索赔。
综上所述，在海域国家所有权与环境管制是一种公共财产权体制的视角下，国家管辖海域内的海洋生态环境被视为一种公共财产加以保护，因而海洋生态环境损害赔偿诉讼是代表国家的政府基于公共财产权体制下的支配权与管理权进行索赔，以救济受损海洋环境公共利益的“公产诉讼”。
至此，海洋生态环境损害赔偿诉讼性质已然明晰，其并非私益诉讼，更不是兼具私益属性与公益属性的特殊诉讼类型，而是一种通过将海洋生态环境拟制为“公共财产”以救济环境公共利益的公益诉讼。
但值得注意的是，海洋生态环境损害赔偿诉讼虽然是一种公益诉讼，却不应被视作环境民事公益诉讼的“子类型”。
出于不同的目的与功能，海洋生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼应在海洋生态环境损害救济制度中进行区分，而非混同看待。
（一）明确海洋生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的不同分工
如上文所述，海洋生态环境损害赔偿诉讼的进路是将海洋生态环境拟制为“公共财产”以实现对环境公共利益损害的救济，其核心是实现海洋生态环境损害的修复与填补。
因此，海洋生态环境损害赔偿诉讼的核心并非“金钱赔偿”而是“生态恢复”，即通过生态修复将生态环境恢复至受损前的基线水平或生态环境风险可接受水平②此处生态修复的标准参见《生态环境损害赔偿管理规定》第9 条。。
海洋生态环境损害赔偿诉讼在操作上虽然沿用了民事诉讼的框架，但政府是基于对海洋生态环境保护与管理的公权力而对侵害海洋生态环境的责任人进行索赔，实质是代表国家追究海洋生态破坏者的公共责任，是对传统环境监管缺乏损害填补机制的补充。
因此，在海洋生态环境损害具备修复可能性的情况下，生态环境修复责任应当被优先选择。
只有在海洋生态环境损害无法修复的情况下，侵害人才应支付生态环境修复费用以替代生态环境修复责任。
然而，目前《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》中依然适用传统的民事法律责任类型，与诉讼本应强调的“生态恢复”并不匹配，应予以修改。
同时，海洋生态环境损害赔偿诉讼设置“停止侵害”等预防性责任的必要性也值得商榷。
这是因为海洋生态环境损害赔偿诉讼的原告并非一般社会主体，而是对海洋生态环境具有监督管理权的行政机关。
作为公权力机关，在面对海洋生态环境损害事故时，行政机关无需进入诉讼便可以通过行政强制手段来制止违法行为，进入诉讼来“停止侵害”反而是一种舍近求远的途径［10］138。
并且，鉴于其基于财产权的救济思路，海洋生态环境损害赔偿诉讼也更应专注于“损害赔偿之诉”，以避免两类诉讼内容与功能的重叠。
相对而言，环境民事公益诉讼更侧重于诉请被告停止违法或不当行为的“不作为之诉”，即“私人执法诉讼”或“代位执法诉讼”［30］。
环境民事公益诉讼的分工不在于填补损害，而是采取更加灵活的方式对存在损害威胁的环境侵害通过“预防性”的责任承担方式加以救济。
如环境民事公益诉讼典型案例中的绿孔雀案与五小叶槭案，人民法院判决停止有重大环境风险的开发建设活动以“预防”生态环境损害［31］。
此外，在两诉关系中，环境民事公益诉讼还需发挥兜底补充的作用，当政府背离社会公共利益并怠于通过行政手段行使海洋生态环境损害赔偿诉讼保护海洋环境时，环境民事公益诉讼是为社会公众保留诉请救济途径与环境保护事务参与空间的次级防线。值得一提的是，2022 年5 月最新发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）明确规定了“海洋生态环境损害赔偿诉讼优先，环境民事公益诉讼后位”的救济模式①参见《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》第2 条和第3 条。，更加印证了上述两种诉讼的不同定位与分工。
但是惋惜的是，《规定》中只明确了检察院对于海洋环境民事公益诉讼的原告资格，并未提及环境公益保护组织。
排除社会公益组织对海洋环境的民事公益诉讼原告资格在一定程度上限缩了社会力量保护海洋生态环境的参与空间，不利于海洋生态环境保护的整体发展。
（二）完善海洋生态环境损害赔偿诉讼与行政执法的衔接安排
在明确“海洋生态环境损害赔偿诉讼优先，环境民事公益诉讼后位”的诉讼顺位之外，行政救济与司法救济如何衔接也尚需厘清。
在现行制度框架下，海洋生态环境损害的救济方式大体可以分为行政救济和司法救济。
在海洋生态环境损害赔偿诉讼中，虽然提起诉讼的原告是具有海洋监督管理权的行政机关，但毫无疑问的是，司法权在海洋环境公共利益保护中扮演了更为主动和主导的角色。
因此，在该种制度框架下，对海洋环境具有监督管理权的行政机关扮演了两种截然不同的角色：一种是以行政权为中心行使监督管理权的主管机关，另一种则是以司法权为中心提起诉讼的主体。
这两种角色本应各司其职，但由于缺乏制度衔接，这两种角色转换混乱，甚至消减了海洋生态环境损害救济制度本应发挥的效果。
一方面，在缺乏制度衔接的情况下，行政大量运用私法容易产生“公法逃遁到私法”的结果，可能存在规避公法原有规制的危险［32］。
在同时享有执法权与索赔权的情况下，行政机关极有可能为避免成为行政相对人而更倾向于以权利人的身份通过诉讼实现生态环境损害的救济目的［33］。亦或者由于程序相对人的意愿不够强烈，行政机关可能会选择不再投入行政资源转而将损害救济问题交由法院进行处理［34］。
行政机关直接绕过执法环节提起诉讼意味着法院将承担起本应由行政机关承担的职责，加大司法系统的负担，导致本就有限的司法资源被进一步浪费。
另一方面，由于缺乏前置程序，诉讼介入环境公共事务的时间被极大提前，将一些属于立法机关或行政机关的公共政策选择问题转化为法律适用问题，使司法权在事实上超越和入侵了行政权的范围［35］。
现行的海洋生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼相关规定都没有设定前置程序，原告无需用尽行政手段就可以直接进入诉讼。
在这种情况下，本应作为公法救济机制补充的司法机制反而成为保护海洋环境公共利益的第一顺位，架空了公法机制的同时也消解了其对环境公共利益保护的补位作用。
无论是海洋生态环境损害赔偿诉讼还是环境民事公益诉讼，作为一种个案裁量、成本高昂的司法机制，其对海洋生态环境损害的救济都是存在局限的。
对于海洋生态环境损害的“预防”，相对于行政执法，环境司法的诉讼时间较长，难以及时发布“禁令”中止风险。
对于海洋生态环境损害的事后救济，其个案操作的属性使其救济范围受限，难以形成普适性的一般规则。
并且，相对于对海洋生态环境具有监督管理权的行政机关，司法机关对于环境科学问题的处理更为逊色，难以处理复杂的技术问题。
因此，鉴于行政救济的主动性、高效性与行政机关的专业性，海洋生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼更适合作为海洋环境公共利益保护的“候补队员”，而非“先头部队”。
由于现行司法解释已经明确了海洋生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼的制度顺位，因此在海洋生态环境损害救济机制中协调行政救济与司法救济的重点是完善海洋生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，即在法律中明确行政机关提起海洋生态环境损害赔偿诉讼需以穷尽行政救济手段为前提。
只有当行政手段无法救济海洋生态环境损害时，如域外或跨行政区域的环境污染致使行政权力行使困难［36］，行政机关才可以提起海洋生态环境损害赔偿诉讼。
海洋生态环境损害政府索赔制度虽然已确立多年，但对其性质和诉权基础的争议却从未停止，并影响了海洋生态环境的整体保护效果。
因此，本文讨论并分析了海洋生态环境损害赔偿诉讼性质分歧的核心，即海域国家所有权的实质。
本文认为，海域国家所有权与民法所有权的基本原理存在冲突，将其视为民法所有权是一种将“所有权”概念局限于私法理解的误读。
海域国家所有权实质是一种明示的公共财产权体制，其将海洋及其生态环境视为一种“公共财产”加以保护并防止其遁入私法，其实质赋予国家的并非基于自身利益占有、使用、受益、处分的私权利，而是以保护公共利益为核心的公权力。
相似地，对于领海外的国家管辖海域，国家基于环境管制，即基于主权权利与国家对海洋生态环境的管辖权确立了一种隐含的公共财产权体制，同样将海洋生态环境视作“公产”并以保护环境公共利益为核心进行管理。
因而，海洋生态环境损害政府索赔是一种基于财产权的救济逻辑，即将支持人类健康发展并良好运作的海洋生态系统拟制为“公共财产”以获得“赔偿”，因此得以将本无法纳入私法救济体系的海洋生态环境损害以“公产诉讼”的形式加以救济。
海洋生态环境损害赔偿诉讼作为以“生态恢复”为核心的“损害赔偿之诉”，在诉讼顺位上应优先于更侧重“代位执法诉讼”的环境民事公益诉讼。
而相对于更具主动性、专业性的行政救济，海洋生态环境损害赔偿诉讼这种司法机制则应居于后位，并应在后续的法律完善中明确其前置程序，即以穷尽行政手段为前提，实现海洋生态环境多元救济机制之间的衔接与配合。
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