刘乃梁
（重庆大学 法学院，重庆 400044）
金融市场的深化发展在提升社会资源配置效率的同时，也引发金融消费者保护、系统性风险防范等监管难题。当金融日趋以一种复杂、难以被大众所直接理解的方式呈现时，消费主体素养的匹配程度就成为一个值得思考的现实命题。“如果我们希望实现真正的金融大众化，金融从业者就必须教会普通人使用金融工具，使他们了解金融服务的覆盖范围。这些知识不应仅局限在金融专家的手中”[1]13。受益于金融消费者保护思潮的觉醒，在后危机时代金融监管变革下，“多数人口的低水平金融素养正在促使越来越多的国家采取行动”[2]。中国2013 年拟定金融教育国家战略，并于2016 年正式建立“消费者金融素养问卷调查制度”①2016 年1 月11 日，中国人民银行办公厅发布《关于建立消费者金融素养问卷调查制度（试行）的通知》，明确从2017 年开始每两年进行一次消费者金融素养问卷调查。在此之前，中国人民银行金融消费者权益保护局曾于2013 年、2015 年进行全国试点调查。。以经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）、世界银行（World Bank，WB）、国际证监会组织（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）为代表的政府间国际组织出台了多份研究报告与政策建议，力陈金融素养培育对全球金融市场稳定发展的重要性。金融素养逐渐从一个单纯的智识、教育问题转变为金融市场可持续发展的基础性对策方案。金融素养的制度拓展面临着理论上的有效性质疑与实践中的形式化衍生。厘清金融素养培育与金融深化、金融监管、金融法治的关系逻辑是提升制度效能的前提要件。
金融消费者保护沿袭“消费者问题—消费者运动—消费者权利”的赋权思路，即在金融危机中发现消费主体权益的保护缺失，迎合金融领域焦点事件的消费者诉求，在法律与政策层面通过政府责任与经营者义务的落实推动“金融客户”向“金融消费者”的主体身份转变，实现金融消费者权益的倾斜保护[3]16-24。
聚焦消费者金融素养的主观提升，在金融教育语境下寻求专业知识的大众化供给，进而提升消费者在金融交易中“真实”的议价能力。不同于赋权思路的普遍认同与体系推进，赋能思路在早期并未得到坚实的政策认同，但伴随学界研究与国际探索的深入，“金融素养的积极影响在各个国家的不同群体中普遍存在”[4]84-96，制度设计的日臻成熟为其成为金融消费者保护的“燎原之火”奠定基础。
（一）消费主体行为偏差的柔性矫正
行为经济学对新古典经济学“经济人”假设的突破为金融消费者保护重新锚定逻辑起点。在自由主义思潮的侵染下，新古典经济学信奉“市场体系是一个自身具有内在逻辑的体系……市场经济是一部复杂而精良的机器”[5]23，主张减少政府干预，为市场主体的自利性活动提供宽松的制度空间。在理性、利己的主体画像下，司法领域也强调“不应把理性的投资者当作‘笨蛋’……信息披露更不应该被量身定制为‘适合乡巴佬的东西’，理性的投资者应当知道自身的财务底线”[6]1493-1508。然而，行为经济学发现主体行为存在系统性偏差，这一现象因金融市场的复杂性而变得更为显著。英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）在相关报告中指出，金融零售市场在偏好、信念、决策等三个维度存在诸如即时倾向、过分自信、经验法则等 10 项行为偏差[7]，“金融机构不仅缺少帮助消费者纠偏的动力，反而在产品设计、销售过程中有意无意地加剧偏差，最终引发交易双方利益失衡”[8]32-56。
多数研究证成金融素养培育的制度实践不仅在微观上显著提升家庭金融水平，而且在宏观上有助于金融包容与金融深化[9]99-116。行为经济学结论的深化与认同促使主要国家监管机构围绕消费主体行为与交易信息供给展开制度纠偏。相较之下，主流金融消费者保护侧重对金融机构与产品的刚性干预，即单方面加重经营者义务，实现消费者的倾斜性保护；
而新兴金融素养培育则更多仰仗消费者一端的柔性倡导。选择架构理论（Choice Architecture）认为，应当“帮助个人做出更好的选择(由决策者自己判断)，而不将某些结果强加给任何人(自由意志家长式作风)。”[10]“知情的参与者有助于创建一个更有竞争力、更有效率的市场”[11]445-457。金融教育在提升个人金融知识储备的同时也会提升金融决策理性，而个体理性的提升直接影响市场与社会的整体福利溢出。
（二）预防性消费者保护的体系完善
“风险意识的核心不在当下，而在未来”[12]24。受风险社会理论的影响，刑法、行政法、环境法等公共性法域均开始重视法律规范的预防性实施，金融法也不例外。现代金融风险的系统性特征为金融规制活动的开展制造诸多难题：金融消费者保护、影子银行、“大到不能倒”等问题的处置不仅耗费巨大的社会治理成本，而且也因事后介入的迟缓与低效而使规制权威遭受质疑。强化行为监管，将风险治理活动从事后治理扩张到事前预防既是对金融市场发展规律的回应，也是国际金融监管有效性提升的普遍趋势[13]59-74。金融素养培育正是金融消费者保护领域典型的预防性制度实践。
在2008 年全球金融危机的反思中，个人投资者的信息偏差、机构投资者的短视行为以及金融市场普遍性的素养缺失引致金融风险定价的非理性[14]30-50。金融素养培育与信息披露、投诉保障共同构成市场监管责任提升的重要向度[15]375-447。金融素养的主体赋能在相当程度上缓释了传统金融消费者保护的父爱主义诟病。金融素养的预防性导向不局限于交易逻辑，更多注重以金融功能实现为中心的社会逻辑。虽然在现有金融素养的制度实践中，交易体系内强化金融机构的信息责任是较为常见的发展思路，但是多数实践更加重视在社会体系内寻求金融素养培育的资源统筹。金融市场对实体经济与社会进步的节点效应，促使金融素养的“预防”功效不仅仅表现在违法行为的防范，更表现在金融普惠与深化进程中理性决策行为的事前孵化。事前预防与事后倾斜的相得益彰促进金融消费者保护的体系完善。
（三）主体责任提升的基础设施匹配
金融素养的制度培育并非是金融危机发生以来偶然的、随意的对策尝试，而是具备理论与现实基础的系统性制度建构。不同于法律、信用、结算等金融市场基础设施的平台载体属性，旨在主体赋能的金融素养培育往往会因内涵模糊与制度游离而成为金融市场变迁中无关紧要的宣示性环节。但是，金融市场深化引发的理论与实践变革为金融素养培育奠定回应性、基础性与替代性的功能定位，主体赋能逐渐成为具有“基础设施”属性的金融深化制度工具。尽管经济学内部对金融知识与决策理性、个体理性与集体理性的计量证据始终存在争议，但是“金融素养教育实务和立法发展迅速，使其理论研究远远落后于实务发展”[16]26-33。面对民众金融素养缺失的普遍现实，各国政府开始提升金融素养在金融深化与监管变革中的优先顺位，而在后危机时代金融发展引发财富不均的舆论声讨中，金融素养培育作为金融民主思潮的回应得到国际社会的推崇，主体赋能中的民主逻辑提升逐渐消弭经济学争议引发的发展质疑。
进言之，金融素养培育的政策关切源于金融市场制度变迁引发的个人金融责任提升。在金融市场的诱致性变迁中，系统性的金融产业链条客观上促成金融产品与服务的复杂性提升，金融消费者在金融深化的视域下应当具备更好的金融素养水平，以降低因信息鸿沟而引发的金融排斥、交易侵权等现实问题。在金融市场的强制性变迁中，金融素养培育是金融普惠与深化政策推行中的重要辅助工具。在小微信贷、农村金融等普惠领域，主体赋能是缓和金融排斥、促进金融深化的制度性工具。在社会保障领域，“养老金制度已经变得不那么慷慨，相当一部分风险和责任已经从政府转嫁到私人家庭”[17]113-118，美国、意大利、德国等国均将原有退休后的固定收益计划转变为未来个人投资选择的投资理财计划。劳动保障系统的公共责任输出使得个人面临比之以往更大的财务责任，而作为制度变迁的缓冲地带，金融素养培育成为主体赋能下政府公共责任的替代解决方案。
从理论走向实践，金融消费者赋能的实现取决于适时的制度调试与多元的资源统筹。金融素养在不同国家表现出各异的培育动机，在不同历史阶段也面临着差异化的现实问题。借助经济全球化与国际组织监管标准的推动，在金融知识与市场发展的供需博弈中，金融素养培育逐渐表现出趋同的制度缘由与相近的制度趋势。
（一）从知识到素养：金融素养的实践演进
从时间线索观之，金融市场的主体赋能实践远远早于金融消费者身份的法律认同①1997 年在美国出现致力于中小学生金融知识提升的民间组织——个人金融素养启动联盟（Jump$tart Coalition for Personal Financial Literacy）；
2003 年依据《公平准确信用交易法案（the Fair and Accurate Credit Transactions Act of 2003）》成立金融素养与教育委员会（The Financial Literacy and Education Commission），将金融素养培育提升至国家战略层面。在国际社会层面，经合组织于2005 年发布《金融教育和认识的原则与良好实践的建议（Recommendation on Principles and Good Practices for Financial Education and Awareness）》，指出消费者金融知识水平较低，号召成员国开展与金融教育相关的制度实践。。在“年轻人缺乏基础理财技能将无法应对未来发展财务高风险”[18]223-242的假设下，金融市场的主体赋能肇始于向学生传授金融市场基本知识。早期校园金融领域的碎片化尝试更多仰仗课程设计、学生主观能动性等非制度性因素。在2008 年全球金融危机的反思中，“金融风险的系统性与个人投资的盲目性凸显在监管与政策维度提升金融素养培育的重要地位”[14]30-50。从特定的场景智识走向普遍的社会能力，立足于金融市场主体整体赋能的素养培育开始成为金融消费者保护中的重要旨趣。诚然，金融素养培育的高成本也使得各国在制定金融教育国家战略之时确立优先事项，经合组织也建议各国应当针对实际金融问题进行个性化的金融素养培育制度供给。“对妇女、低收入群体和受教育程度较低的人来说，他们的金融知识水平较低，历来是政府金融素养培育的优先目标”[19]589-614。受此影响，金融素养培育逐渐聚焦校园金融、养老金融与普惠金融等核心领域，在与金融包容、投资者保护、负责任金融等新近金融监管理念变革思潮的融合下不断寻求制度突破。值得一提的是，近年来“金融产品和服务的数字化程度加剧在对提升金融素养需求的同时，也为金融素养培育方案的生成提供技术加持”[20]，数字金融、智慧金融等新兴场域也成为金融素养培育的衍生向度。
从制度源流看，中国金融素养培育的制度实践是国际监管制度变迁下的移植之举。在金融市场“强管制”的治理逻辑下，中国校园金融市场虽偶有波澜，但始终保持常态化的发展排斥。与此同时，在尚未实质性步入人口老龄化社会之际，中国社会保障体系的高覆盖与稳运营并未释放过多的个体金融责任。因此，金融市场效率的战略性牺牲与社会保障体系的国家主导并未“先天”地衍生出主体金融素养培育动机。伴随金融开放与金融深化步伐的加剧，中国金融素养培育逐渐具备与国际接轨的制度需求，“金融民主进程下的主体权利漠视”[21]38-44逐渐提升金融素养培育在监管转型对策的优先顺位。在后危机时代金融素养培育浪潮的影响下，中国消费者金融素养的低水平与现实需求的差异性引发监管层的政策关切，而校园贷、金融诈骗等事件频发也反映出中国金融素养培育实践的紧迫性与优先性。
（二）从倡导到责任：金融素养的资源仰仗
在社会责任与法律责任的融合下，金融素养培育获得各国政府与国际组织的权力加持，开始更趋独立、更趋多元的实践探索。在各具风格的实践探索中，金融市场主体赋能的紧迫性与复杂性使得资源统筹成为金融素养培育能否有效实施的关键要素。现有制度实践从政府、市场与社会三种维度出发，形成较为鲜明的资源统筹路径。
在政府维度下，金融素养培育仰仗于公权主导下的强制性制度变迁。世界银行相关调查显示，71%的全球主要经济体金融监管机构已经开展涉及提高公众意识的金融教育活动[22]，政府责任明晰与政府职能转型是推动金融市场主体赋能制度落地的关键之所在。在实践探索中，金融教育国家战略的施行是金融素养培育政府进路的典型表现[23]。金融教育国家战略面向普罗大众的素养需求，由高级别政府机构主导的，明确金融素养制度实践的基本路线，着重应对制度实践中的优先事项、资源统筹、项目实施与评估等关键性问题。经合组织在新近报告中指出，亚太经合组织地区成年人的平均金融素养水平较低，频发的金融欺诈与滥用行为、复杂性的金融服务与特定人群的低水平素养推动亚太国家改良金融素养政策[24]。金融教育国家战略的本质是逐步提升金融教育在金融监管政策中的比重，自上而下地推进目标受众金融素养水平的提升，配合金融深化、金融普惠等关联政策的实施，有效防范因个人信息偏差引致的系统性金融风险。从实践效果来看，金融素养培育政府路径在协同性与法治化两造逐渐形成制度共识。多国实践强调政府内部广泛的权力合作，即通过委员会的形式，统筹教育、金融、财税、司法与社会保障等多部门治理资源，协同推进金融素养培育的制度效能。美国金融素养与教育委员会（Financial Literacy and Education Commission，FLEC）由财政部与金融消费者保护局牵头，涵盖美联储、教育部、农业部等职能部门；
中国证监会与教育部于2019 年联合印发《关于加强证券期货知识普及教育的合作备忘录》，推动理性投资意识的社会化传播。个别国家重视以法治化工具巩固与推进金融素养培育实践。加拿大于2013 年颁布《金融素养领导人法案(Financial Literacy Leader Act)》，明确金融素养项目的实施与统筹机制；
南非在金融法规中明确要求金融机构将税后利润的0.4%用于消费者教育活动。
在市场维度下，金融素养培育附随于倾斜保护下的经营者责任强化。在消费者与经营者主体地位的差异性假设下，在交易体系中通过消费者“赋权”与经营者“赋责”实现主体地位的矫正是消费者倾斜性保护的普遍特征。沿袭行为经济学思路，金融素养培育在倾斜性保护外衣下，不断寻求对交易体系内经营者教育责任的提升。以中国金融教育政策话语演变为例，早期金融素养的制度实践表现为金融机构教育责任的条款宣示。2013 年银监会印发的《银行业消费者权益保护工作指引》提出金融机构应“积极主动开展银行业金融知识宣传教育活动”的倡导；
2015 年，国务院办公厅《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》将“保障金融消费者受教育权”作为规范金融机构行为的重要制度导向，并提出“建立金融知识普及长效机制”的制度建议；
2016 年《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》更将“金融知识普及和金融消费者教育机制”作为金融机构消费者保护的内控机制组成部分；
2020 年新版《金融消费者权益保护实施办法》则将“提升金融消费者金融高素养”明确提升至金融机构主体责任层面。在条款宣示之外，金融素养培育的制度探索附随于金融消费者知情权保护、投资者适当性等制度实践中。从知情权探索来看，经营者在交易前端信息披露义务的强化，尤其是披露方式的可接受性与披露内容的多元化表现出减少消费者主体认知偏差的努力。从投资者适当性发展来看，对中小投资者的风险分类与交易行为限制本身就暗含对消费者素养多元性与差异性的认可，避免理性缺失下风险错配行为的系统性风险衍生。
在社会维度下，金融素养培育受益于多元参与下私营部门的社会责任觉醒。传统金融消费者保护着眼金融交易二造的权责平衡，而金融素养培育从功能导向上超越传统交易逻辑，在更为广泛的社会层面寻求市场主体的素养提升。从制度变迁方式来看，社会维度的金融素养实践存在两种表现方式：其一，自上而下的社会性倡导，即由金融监管机构发起的金融教育普及活动。权力主导下的社会环境营造既可以在短时间内容易引发社会对金融素养命题的关注，如欧美国家普遍采取的“金融教育活动月”“金融素养教育周”等活动，中国央行也于2013 年开始将每年9 月确立为“金融知识普及月”；
又可以对金融素养培育制度发展的标准化与常态化大有助益，例如经合组织主导下发展的金融教育网络（International Network on Financial Education，INFE）、国际学生评估项目（Programme for International Student Assessment，PISA）、政策报告、工具包等对全球国家金融素养政策发展与项目施行提供普遍性指引。其二，私营部门自发的社会责任践行。近年来，以花旗（Citigroup）、万事达（MasterCard）、维萨（VISA）等为代表的大型金融集团均通过基金会的方式将资助金融教育项目、缓解金融素养鸿沟作为企业社会责任的重要向度。无论行为动机是否包含盈利性，私营部门对制度发展的贡献因金融素养时代需求的增加而愈发受到重视。私营部门的参与在缓解金融素养培育高成本问题的同时，也成为制度创新与增长点的关键之所在。私营部门对素养评估、项目设计的市场化激励有助于金融素养培育基础设施的完善。
金融素养培育的制度实践并非是一帆风顺的。事实上，多数国家金融素养培育因理论上的有效性质疑与实践中的激励性缺失表现出碎片化的衍生特征。即便在欧美较为成熟的金融消费者保护体系下，金融素养培育的法治化进程也引发对消费者地位、金融教育本质与市场主体自由的广泛讨论。金融素养从政策的语词认可走向实践的全面嵌入仍需化解多维度的发展困境。
（一）有效性质疑下的万能主义厘清
主体行为偏差的经济学发现为金融市场主体赋能提供衍生思路，但在更为系统、更趋复杂的政策实施领域，个体素养提升能否传导整体市场理性仍然面临诸多质疑。关于金融素养的有效性质疑主要源于三个方面：其一，金融素养培育缺乏实证研究的支持。现有研究仅仅证明个体决策的非理性引发市场的集体非理性，但个体理性的改善能否一定传导市场集体理性仍然存疑。并且，市场主体的异质性在实践中演变为制度需求的多元性，“针对雇员的素养干预或许有利于提升家庭储蓄，但针对其他群体的金融教育活动的有效性有待更为严谨的计量经济学证据支撑”[25]39-48。其二，金融素养培育加剧个人决策的非理性。“对一些消费者来说，金融教育似乎增加了信心，但并没有提高他们的能力，导致他们做出更糟糕的决定”[26]197-285。作为金融市场财务责任承担的“元主体”，盲目激发投资信息的金融教育反而会使消费者处于更为不利的境地，金融素养培育理想上的深化功能异化为市场风险的羊群效应。其三，金融创新发展掣肘金融素养制度实践。“当前金融市场发展迅速，日益复杂的金融产品与进展缓慢的金融教育将会存在更大的鸿沟，这使得金融决策偏见持久性存在”[26]197-285。面对传统问题的低效处置与新兴问题的应对迟缓，回应性与灵活性缺失成为金融素养培育有效性提升的拦路石。
实际上，金融素养的有效性质疑既表现出功能定位的万能主义困境，也为未来制度实践的深化指明方向。如同后危机时代国际舆论对金融消费者保护寄予较高的认可与期待，主体行为偏差引发的金融素养缺失仅仅是金融风险生成中未被重视、有待关注的系统性节点。如果希冀通过金融素养提升解决全局性、整体性的系统性金融风险命题，此即步入工具万能主义窠臼。因此，应当将金融素养培育的功能限定在深化视野下市场主体的必要赋能，而非金融市场风险的根除。“尽管有关金融教育项目在金融决策方面的有效性的证据充其量是喜忧参半，但需要强调的是，在金融问题上赋予公民权利的重要性。”[27]581-643与此同时，主体赋能的有效性也越来越得到相关文献的验证，“金融知识的内生性对福利以及旨在提高更多人口中金融知识水平的政策都有重要影响”[28]5-44。此外，有效性质疑往往基于金融素养培育项目运行的低效，而并非是对命题本身的否定。早期金融素养项目的随机性与初级性必然带来较高的试错空间与运行成本，而当国际化标准的出台与关联主体的广泛参与，金融素养项目的实效性存在广阔的提升空间。
（二）空洞化困境下的父爱主义转型
金融素养培育因命题的基础性得到政府与社会的重视，但与金融监管的“强干预”特征不同，金融素养培育面临着自上而下的发展犹疑与自下而上的参与缺失。细观之，造成金融素养培育空洞化衍生的原因至少包括两个方面：其一，金融消费者保护命题的父爱主义泛滥引发制度衍生的自反性。即便金融素养培育具有较为鲜明的独立性价值，但在实践拓展中金融素养仍然内嵌于金融消费者保护制度体系之内。金融消费者保护的传统范式建构在交易逻辑下倾斜性保护基础之上，而关注主观智识的金融素养培育在倾斜性之外更加突出政府对金融市场的父爱主义关切。实际上，随着后危机时代金融消费者保护研究与实践的日趋理性，学术界开始对金融消费者概念的体系性与实效性提出质疑，父爱主义的泛滥因效率与公平的权衡而面临制度性瓶颈。其二，金融素养培育的高成本导致制度实践的形式化。制度从宣示走向实施必然面临运行环境下“成本—收益”的考探，宏观维度普遍性与特殊性的多元制度需求应对、中观维度基础性命题的相关职能监管嵌入以及微观项目运行的实施与监测，制度实施面临的高昂成本会令培育实践陷入形式化窘境。
金融素养实践应当适度抽离“成本—收益”的计算逻辑，在治理现代化视域下寻求法律父爱主义的转型。后危机时代的金融消费者保护从形式上看服务于系统性风险防范的现实趋势，而从实质上看是对金融社会化思潮的回应。金融社会化思潮抨击传统金融发展的短视与排斥，强调最大化发挥金融增进社会福利的功能，金融监管机构也因此面临职能转型。相比而言，传统金融消费者保护的赋权路径更多关注交易逻辑，对“买者自负”主导下私权秩序的过度介入容易招致舆论诟病，而金融素养则更多面向法权逻辑与社会逻辑，即不聚焦具体交易的责任承担，更多强调政府职能转型与社会责任分担，而这也契合金融社会化思潮的要求。从赋权到赋能，金融消费者保护的父爱主义从事中与事后转向事前，交易秩序的较小介入反而使金融素养培育具备更多的行权正当性，而面对制度运行的高成本，金融素养培育并非是对现有制度的推翻，而是基于现有制度的转型升级。具体来看，金融素养培育下的权力转型表现在：第一，嵌入金融消费者权利保护。从内容涵射上看，现有金融消费者保护较为全面的权利体系业已为“体制内”的金融素养实践开展提供嵌入通道。金融素养视阈下的实践开展是对关联权利内容做实，而非形成新型权利需求。例如，“消费者金融知识和计算能力的低水平显著限制了信息披露作为保护消费者的一种手段的效果”[29]405-413，“应当针对不同投资渠道制定不同的风险提示与信息披露标准”[30]39-55，以确保知情权保护可以成为对抗过度负债的一种手段。第二，促成治理权力的合作。金融素养不应是金融监管机构的“自留地”，金融素养的高成本表现在纵向的延续性与横向的覆盖性，多数国家通过建立专业委员会制度应对制度需求多元性正是促成纵向央地与横向职能部门间权力合作的典范。第三，倡导成本的社会化分担。金融市场风险的系统性与社会共治的现代性高度契合。在政府与市场之外挖掘新型治理参与主体，寻求社会资源的统筹与融合既是释放公共责任的必要，也是提升金融素养孵化环境所需。
（三）常态化目标下的法治主义嵌入
金融素养培育并非是一蹴而就的，主观素养偏差的多元性与客观金融市场环境的多变性促使金融素养培育应当成为各国金融市场发展的常态化政策。但是，金融素养培育的常态化推行面临着权力缺位、权力过度行使等现实问题。从权力缺位来看，发达国家因自由主义思潮下市场本位监管理念的制度惯性，容易忽视对主体智识匹配问题的关注，发展中国家也会因制度运行的高成本减缓政策的实质性落地。除此之外，在数字金融、智能金融加速发展的时代语境下，数字支付、智能投顾、数字货币等新兴领域素养命题的回应不及时也会引发金融素养培育常态化目标的实现。从权力过度行使来看，金融素养的制度实践既需要跳出交易逻辑的事前布控，也需要依附现有金融消费者赋权理路下对交易二造的改造，自上而下的制度改造容易因私权秩序的过度介入而引发交易的实质不公平，而自下而上的制度设计也会因主体参与的营利性动机而面临正当性质疑。此外，以传统金融消费者赋权思路为代表的金融素养制度实践常表现在信息规制的强化，但“更加伟大的消费者保护也可能对消费者产生负面影响”[31]307-332。例如，负责任贷款的制度实施反而使得低收入群体无法获得信贷，原本旨在为消费者赋能的信息工具，也会成为金融诉讼中经营者的免责利器。
“被一个好的监管环境所驯服，金融素养确实可以成为一个公平的仆人，而非一个有害的主人”[32]1-40。既往随机的、碎片化的制度实践应当在法治框架下提升制度的可持续性。金融素养培育的法治主义嵌入应当重视政府职责的法定性，在立法与政策层面确定金融教育国家战略的主导路径，并为金融素养嵌入金融监管体系提供制度通道。此外，金融素养培育可持续目标的实现仍应借助法治衡平功能的实现：一方面，应当在父爱主义与买者自负之间寻求制度平衡，理性认知金融素养培育的预防性特征，将制度与激励措施的重心置于事前的信息供给，而非交易体系内的过多干预；
另一方面，应当在法律责任与社会责任之间寻求制度平衡，以法律责任供给实现金融消费者权利的实质性保护，以社会责任供给实现金融素养培育的制度衍生空间，二者的衡平可以提升金融素养培育制度实践的可预测性。
理论与实践的丰富探索逐渐消弭金融素养培育的不确定性，但层出不穷的金融创新又为社会发展提出新的素养命题。从制度发端来看，不同于主要发达国家养老公共责任转嫁下的替代解决方案，金融管制视阈下中国金融素养培育的制度化探索仍属“舶来品”，即主要受后危机时代国家社会金融素养培育浪潮的影响。但是，从制度需求来看，无论是普遍意义金融开放、金融普惠等深化领域的基础性支撑，抑或特殊意义上农村金融、校园金融等重点领域的个别性诊治，中国金融市场化与法治化进程的推进业已衍生出多元化的素养培育需求。
（一）提升金融教育国家战略的法治保障
实施金融教育国家战略是由中国金融市场发展的基本现状与未来预期所决定的。据第三方数据披露，中国股票市场自然人投资者占比99.76%[33]，“散户”主导的资本市场结构容易滋生市场的非理性风险。近年来，“互联网+金融”成为中国金融市场创新深化的主战场，以互联网金融、数字金融为代表的新生业态在便利投融资、促成金融脱媒的同时，也对金融消费者素养水平的匹配提出更高的要求。但是，“中国投资者教育工作相对发达国家较为迟缓，‘重宣传，轻实践’导向下单纯依赖金融机构的制度实践反而与金融素养公共产品属性相悖”[34]。金融教育国家战略是经制度实践广泛验证、并被国际社会广为推崇的金融素养培育措施。为了避免金融教育国家战略推行的形式化，经合组织在《金融教育国家战略政策手册》中指出：“明确法律授权是实现金融素养教育战略利益相关者有效参与的重要保障”[35]。多数国家均在法治框架内明确政府职能部门的主体权责、强化金融机构的义务供给以及倡导社会维度的广泛参与。
结合中国制度实践与公开披露文本内容，中国金融教育国家战略法治保障的向度表现在：一方面，提升金融素养的立法认同。目前，中国金融素养立法规范仅仅停留于金融监管机构的部门规章，在法律与行政法规层面缺少有效的认可。从形式上看，应当在《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》等相关法律中增加金融教育或金融素养条款，通过立法宣示引领未来制度构建。从实质上看，应当在金融消费者权益保护、投资者适当性、投资者教育、未成年人保护等较为成熟、系统的法律规制领域嵌入金融素养培育的制度设计，拓宽金融素养的法律实现通道。另一方面，确立金融教育国家战略的协同机制。中国2013 年向20 国集团提交的金融教育国家战略主要由央行会同银监会、证监会、保监会等金融监管部门拟定。放眼国家实践，金融教育国家战略的推行历来是“牵一发而动全身”，金融素养命题的基础性、社会性特征是各国在制度实践中重视对教育、金融、财税、法律等职能部门的全面介入。有鉴于此，中国应当在金融素养领域引入经济社会规制实践中较为成熟的委员会制度，即通过权力整合与部门联系机制的确立，明确制度实践的主体责任，有效实现金融教育国家战略实施的权力合作。
（二）强化优先领域金融素养的场景嵌入
中国已经开始探索常态化的金融素养评估工作，但金融素养培育实践仍呈现出碎片化特征。较为单一的推进主体、形式化的项目设计与简单化的知识传递表现出现有实践缺乏激励性与约束力。确定金融素养培育的优先领域是应对金融素养需求多元化、提升制度运行效率的必然选择。中国人民银行《2019 年消费者金融素养调查简要报告》指出，“中国整体消费者金融素养水平略有提高，区域金融高素养水平不均衡的现象有所减弱，但在不少方面仍有较大欠缺，区域人口结构上的差异依然存在”[36]。金融教育国家战略在遵循“评估—目标—实施—反馈”的预设逻辑外，仍应根据中国具体国情进行制度改良。金融素养应在关键环节与优先领域率先实现制度突破，并为普遍性的制度实践提供示范效应。
综合对比国际社会发展经验，中国金融素养监管嵌入的优先领域应当重视两种维度的考量：其一，定位金融普惠，重视金融排斥领域的金融素养提升。经济学界对金融素养与家庭金融境况的因果联系展开深入研究，研究结论显示，金融素养的提升对家庭金融脆弱性、家庭过度负债、投资组合等问题均存在不同程度的缓释。由此，在借鉴经合组织2018 年发布《衡量金融素养与普惠金融的工具包》的基础上[37]，应当尤其重视金融素养在金融减贫政策推行中的重要作用，对农村地区、少数民族地区等特殊领域进行针对性的金融素养培育项目供给。其二，回应金融风险，重视热点问题应对中的金融素养解决方案。防范与治理非法集资、金融诈骗等犯罪活动历来是中国金融秩序规制的重要行权方向，受众群体的老年化趋势反映出中国养老金融市场的主体素养缺失。此外，随着互联网金融时代的到来，P2P 爆雷与校园贷等典型事件频发也折射出金融创新进程中消费主体素养的不匹配。对于金融市场应急事件的处置，中国政府历来从金融秩序大局出发，采取高压管控措施。但是，从治理走向防范，在应对金融风险事件的严控导向下，规制机构应当重视金融素养解决方案的供给，“疏堵结合”从根本上预防风险生成。
（三）以信息规制为核心的制度体系转型
信息规制是金融消费者保护领域常见的权力介入范式。有效的信息披露可以缓解消费者与经营者之间因地位不对等引发的信息不对称。但是，受制于“无法引导产品危害信息科学披露、无法解决新型产品价格信息误导、无法应对产品突出特征信息被掩盖”等现实问题，“消费者有限的认知能力和自制力或者使其处于不利的决策情境”[38]115-126，信息规制的效果大打折扣。为此，应当为金融信息的有效传递提供更趋预防、更具公共特征的制度媒介。在传统以知情权为代表的信息规制路径之外，应当重视消费者受教育权的实质化实现。相比而言，消费者的受教育权在现有权利体系之内并未得到充分的重视，义务主体模糊与法律责任缺失使得受教育权似乎成为一纸空谈。从本质而言，受教育权与金融素养培育在制度目标、作用场域与内容涵射等多方面存在耦合。整合中国人民银行、银保监会、证监会、地方金融办等金融消费者保护职能，受教育权可以成为金融素养嵌入当前以“赋权”为主的金融消费者保护体系的通道。
值得一提的是，当前主要信息规制方案旨在为消费者行为决策的做出提供全面、真实、客观的“信息选项”，而以投资建议为代表的替代解决方案运行则可以直接为消费者提供“参考答案”。以投资建议市场的完善应对金融素养缺失既可以在“委托—代理”逻辑下缓释专业智识引发的市场排斥，又可以促进中国资本市场投资结构由个人主导向机构主导演进。实践中，应当尤其重视投资建议市场的分层化发展，即在大众化投资建议服务之外，针对农村、校园、养老等不同场景激励经营者开展多层次的产品供给。
“金融产品和服务的数字化，以及随之而来的加强数字金融素养的需求，已成为全球决策议程的重要组成部分。”[39]从数字支付到数字货币，金融科技与市场创新的融合缔造的数字资产时代对主体素养提出更为具象的要求。“在一个学生债务不断增加、(数字)金融普惠性不断增加、(在线)金融欺诈案例带来威胁的时代，金融教育和开明的金融建议采取适当的政策干预，以提高金融和整体福祉。”[40]297-301数字时代的金融素养培育机遇与挑战并存。从机遇来看，人工智能、大数据、区块链等新技术可以助力金融素养制度拓展。在市场端，以智能投顾为代表的新技术应用有效提高金融市场产品的供给效率，技术赋能实现对信息偏差的缓释；
在监管端，以监管沙盒为代表的监管科技可以为金融素养项目的实施提供试错与改良空间，克服制度运行的高成本。从挑战来看，技术的衍生也会为市场带来新风险与新问题。在算法黑箱语境下，新技术支持下的产品与监管改进存在引发新一轮市场排斥的可能。在系统性风险防范的语境下，数字时代金融市场发展应不偏离服务社会、服务实体经济的功能定位，建立预防性与回应性兼具的金融消费者保护体系。