高 原
2020年12 月,习近平总书记在中央农村工作会议上指出,“全面建设社会主义现代化国家,实现中华民族伟大复兴,最艰巨最繁重的任务依然在农村,最广泛最深厚的基础依然在农村”。①习近平:《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重举全党全社会之力推动乡村振兴》,《求是》2022年第7 期。作为传统农业大国,乡村社会始终是国家治理的重要场域,乡村治理中各参与主体的行为逻辑、互动关系及其演进是理解国家治理能力转型的微观基础。
自乡村振兴战略实施以来,“治理有效”成为乡村振兴的基础,我国乡村治理格局正由“一元管理”向“多元共治”演进。
然而,现阶段乡村治理多元主体的权责及协调互动尚未形成制度化安排,我国乡村治理仍面临如下难题:首先,作为乡村治理主要执行者和负责主体的乡村基层政府,在有限的资源约束下需要满足“事权”和“政绩”多重目标,形式主义和策略主义严重。
其次,新乡贤作为乡村治理中重要的社会参与力量,可能出于趋利性动机,与基层政权存在“合谋”行为,从而使乡贤治理效果大打折扣。
最后,村民作为乡村社会的真正主人和乡村治理的主体,其公共参与呈现“社会性参与热情而政治性参与冷漠”的特征,村民自治作用发挥不足,乡村治理中的“搭便车”现象较为常见。
而作为自治组织的村民委员会则具有“准政权”性质,行政化倾向越发明显。①谢治菊:《村民公共参与对乡村治理绩效影响之实证分析——来自江苏和贵州农村的调查》,《东南学术》2012年第5期。
胡鹏辉、高继波:《新乡贤:内涵、作用与偏误规避》,《南京农业大学学报》(社会科学版)2017年第1 期。因此,基层政府的“难为”、新乡贤的“乱为”以及普通村民的“无为”构成了乡村治理的新困境,现阶段乡村多元主体协同治理的格局尚未达到社会预期和国家治理体系及治理能力现代化的要求。
乡村社会如何实现有效治理,关键在于各参与主体的行为及互动。
对此,学术界的讨论可归纳为两方面:一是从宏观层面考察乡村治理制度安排的形成和演进。
不同历史时期乡村治理的制度安排和治理绩效呈现迥然不同的阶段性特征,迄今尚未形成有效的乡村治理结构与秩序。②刘守英、熊雪锋:《中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论》,《农业经济问题》2018年第9 期。有学者提出,新时期的乡村治理应以契约化等现代化方式,构建“国家有作为”“社会有认同”“人民有参与”的法治、德治与自治相结合的治理体系。③罗必良、耿鹏鹏:《乡村治理及其转型的产权逻辑》,《清华大学学报》(哲学社会科学版)2022年第3 期。也有学者在此基础上提出融入“政治”和“智治”,通过“党建引领”与“科技支撑”形成“五治融合”的治理体系。④胡宝珍、欧渊华、刘静:《新时代“五治融合”乡村治理体系之建构——基于福建乡村治理实践的考察》,《东南学术》2022年第2 期。二是从微观层面考察乡村治理主体的角色定位和行为逻辑。
现有研究充分论证了多元主体参与乡村治理的合理性和必要性,既肯定了基层政府的关键作用,⑤李齐、李欢欢:《乡村治理中地方政府行为逻辑的重构》,《理论探讨》2017年第6 期。
胡雪、项继权:《乡村治理转型中基层政权公共性的重构》,《云南社会科学》2018年第4 期。又强调新乡贤等社会力量在有效整合公共资源、协助政府提供公共物品和公共服务中的比较优势,⑥朱侃、郭小聪、宁超:《新乡贤公共服务供给行为的触发机制——基于湖南省石羊塘镇的扎根理论研究》,《公共管理学报》2020年第1 期。
吴晓燕、赵普兵:《回归与重塑:乡村振兴中的乡贤参与》,《理论探讨》2019年第4 期。
李南枢、何荣山:《社会组织嵌入韧性乡村建设的逻辑与路径》,《中国农村观察》2022年第2 期。同时提出“积极公民”“中坚农民”等概念,⑦邓大才:《积极公民何以形成:乡村建设行动中的国家与农民——以湖北、山东和湖南的五个村庄为研究对象》,《东南学术》2021年第1 期。
杨磊、徐双敏:《中坚农民支撑的乡村振兴:缘起、功能与路径选择》,《改革》2018年第10 期。尊重并强化村民在乡村治理中的主体地位。
可见,现有研究对于“治理主体的多元化是新时期乡村治理的必然选择”已达成共识,但就多元主体协同治理何以可能、如何可行的内在逻辑和运行机制,仍有待进一步探讨。
参考全球治理委员会对“治理”的定义,⑧全球治理委员会指出,治理是个人和机构(公共的或私人的)管理共同事务,协调利益冲突并采取合作行动的持续过程,采取的治理方式既包括正式的制度安排和规则,也包括非正式制度安排。
参考Our Global Neighborhood,Report of the Commission on Global Governance,1995,http:/ /gdrc.org/u-gov/global-neighbourhood/。本文所说的“多元主体协同治理”,具体而言是指基层政府、社会组织、乡村精英、普通村民等多元主体在一系列正式制度或非正式制度安排下共同处理乡村公共事务的持续的动态过程,其中治理主体间的关系是“多元主体协同治理”的核心要义。
实际上,乡村多元治理主体的互动关系繁复多变,现有研究缺乏对政府、社会、公众博弈关系的细致刻画和深入分析,本文正是以此为切入点,考察基层政府、新乡贤、普通村民乡村治理策略选择的多样性、互动关系及演进。
本文尝试在“社会中的国家”视角下理解国家与乡村社会之间的微妙关系及互动机制,并通过构建基层政府①2020年中央一号文件明确乡镇是为农服务中心,行政村是基本治理单元,因此本研究中的基层政府包括乡镇一级及以下的村级组织。、以新乡贤为代表的社会力量(以下简称新乡贤)②学者们通常将新乡贤划分为体制内精英和体制外精英。
前者掌握村庄正式权力资源,后者虽不掌握村庄正式权力,但因其拥有经济、文化、社会资源优势,从而在乡村社会获得了非正式权威,对乡村治理具有一定影响力。
本文所要讨论的“新乡贤”是乡村治理中社会力量的代表,因而将其限定为体制外精英。和普通村民的三方演化博弈模型,分析政府、社会、公众的策略选择及影响因素,进而结合在上海市松江区、金山区、奉贤区、崇明区等地实地调研资料,总结乡村治理实践中多元主体协同治理的演进路径和经验,以期为我国乡村多元共治格局的构建和完善提供参考。
传统的“国家-社会”分析范式源于西方历史经验中“国家与社会相互分离、对立和冲突”,由此产生了“国家中心论”和“社会中心论”,两者的核心分歧在于推动社会变迁的主导力量是国家还是社会,以及两者是否或多大程度上受到对方的制约。③张静:《政治社会学及其主要研究方向》,《社会学研究》1998年第3 期。这种二元关系论的局限是对“国家”和“社会”概念的整体化预设,忽略了“国家”与“社会”的内部分化。
随着研究的深入,学者们逐渐打破了传统的二元视角,重新思考国家与社会复杂的互动关系,美国政治学家米格代尔(Joel S.Migdal)提出的“社会中的国家”(State in Society)最具代表性。
这一研究路径摒弃了传统的从静态的、单向度的视角解释国家-社会关系,而将其看作一种动态的、过程性的互动,为我们理解当今乡村多元主体协同治理提供了理论依据,我国的乡村治理实践反过来又为国家-社会关系研究提供了新的经验材料。
米格代尔认为,国家与社会间的界限并非泾渭分明,应从国家和社会的相互冲突、适应及创造角度理解社会转型,他在《社会中的国家:国家与社会如何相互改变与相互构成》中指出,“国家不是固定不变的实体,社会也不是。
他们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制”。④乔尔·S.米格代尔:《社会中的国家:国家与社会如何相互改变与相互构成》,李杨、郭一聪译,张长东校,江苏人民出版社2013年版,第58 页。概括而言,“社会中的国家”主张打破二元论下国家和社会的整体化预设,来分析国家的不同部分如何与社会的不同部分相互联结、相互影响。
首先,从国家层面看,国家的各个部分不同程度地“嵌入”社会之中,无法脱离社会而充分自主,国家和社会之间不可避免地存在妥协、合作和竞争。
“在真实的世界中,国家很少是社会唯一的核心主角,也几乎从来不是独立于社会的。”⑤乔尔·S.米格代尔、阿图尔·柯里、维维恩·苏主编:《国家权力与社会势力:第三世界的统治与变革》,郭为桂、曹武龙、林娜译,江苏人民出版社2017年版,第3 页。其次,从社会层面看,“社会中的国家”认为社会呈现网状、碎片化、多权力中心的结构。
面对强大的“网状”社会结构,国家的渗透、汲取、调节和分配能力是有限的。
社会是一个社会组织的混合体,出于对稳定性的诉求,国家允许“领袖”和“强人”对社会秩序进行维护。①乔尔·S.米格代尔:《强社会与弱国家:第三世界的国家社会关系及国家能力》,张长东等译,江苏人民出版社2012年版,第35-43 页。最后,从国家与社会的互动层面看,“社会中的国家”强调国家与社会之间的相互形塑、相互赋权,二者并不是此消彼长的关系,“有权威和自主权的社会力量塑造国家的程度和国家塑造他们的程度一样,甚至更多”。②乔尔·S.米格代尔:《社会中的国家:国家与社会如何相互改变与相互构成》,第130-132 页。可见,“社会中的国家”这一视角强调“有弹力的国家”和“有活力的社会”之间的良性互动和有效衔接,这对我国乡村多元主体协同治理格局的演进更具解释力。
本文以此为基础,尝试对新乡贤何以成为衔接国家和乡村社会的重要载体和乡村治理的关键力量作出解释,进而从微观层面理解乡村治理中国家与社会的互动关系。
基于“社会中的国家”视角,国家和乡村社会之间并不必然是传统意义上“强社会与弱国家”或“弱社会与强国家”的“零和”博弈。
在乡村治理中,基层政府是国家伸向乡村社会的岗哨,代表着政府组织层面的国家。③郑卫东:《“国家与社会”框架下的中国乡村研究综述》,《中国农村观察》2005年第2 期。由于基层政府嵌入社会之中,其行为逻辑不仅受上级政府影响,还需要根据乡村社会和民众的反应作出适应性调整,从这个意义而言,国家的行动是灵活的、非预设的。
新乡贤作为乡村治理中重要的社会力量,是衔接国家和乡村社会的桥梁,对新乡贤行为的分析可作为理解国家与乡村社会互动关系的切入点。
无论是在传统中国乡村治理中发挥重要作用的士绅、宗族,还是新时期中国共产党领导下的乡村多元共治中的“经济能人”“民间达人”等新乡贤,他们在国家资源无法渗透到乡村社会的各个角落时,较为充分地满足村民的公共产品和服务需求,发挥着国家和其他权力机构无法替代的重要作用。
尽管新乡贤可能出于自身利益考量而参与社会治理,却在实践中达到了国家想要达到的结果,为国家节约了大量治理成本。
新乡贤的行为既取决于国家提供的正向激励,如获得各种资源、优惠或补贴,也取决于社会提供的负向激励,如参与各类收费和摊派而谋取私利。
当社会提供的负向激励过多、国家提供的正向激励不足时,新乡贤会强化自身不作为或乱作为的行动策略。
如此,乡村社会环境将加剧恶化,国家将面临更大的社会治理危机,从而形成国家与社会的恶性互动。
相反,当国家提供的正向激励充足且有效时,新乡贤积极作为的策略将得到强化,进而形成国家与社会的良性互动,国家与乡村社会之间能够实现“正和”博弈。
为了更加细致地刻画乡村治理中不同参与主体的行为逻辑及互动策略,本文构建了一个“基层政府—新乡贤—普通村民”的三方演化博弈模型。
不同于传统博弈理论,演化博弈理论假设参与人是有限理性的,需要通过多次反复博弈,不断修正、改进自身策略,经过长期演化后各主体最终趋于某个稳定策略,即演化稳定策略(Evolutionary Stable Strategy,以下简称“ESS”)。
各博弈主体选择该策略时的均衡状态,即演化稳定均衡。④谢识予编著:《经济博弈论》,复旦大学出版社2017年版,第242-281 页。乡村治理中多元主体协同共治格局的形成和演进是多方博弈主体在有限理性的基础上,不断调整行动策略,向均衡状态靠近的过程。
因此,演化博弈模型对解释乡村治理参与主体行为的多样性及动态变化具有适用性。
(一)模型假设
假设1:假设基层政府的策略集合为(作为,不作为),基层政府选择“作为”策略的概率为p1,选择“不作为”策略的概率为1-p1。
新乡贤的策略集合为以村民利益最大化和以个人利益最大化为目标,新乡贤以p2的概率选择“以村民利益最大化为目标”策略,以1-p2的概率选择“以个人利益最大化为目标”策略。
普通村民的策略集合为参与乡村治理和不参与乡村治理,村民选择“参与治理”策略的概率为p3,选择“不参与治理”策略的概率为1-p3。
0≤p1,p2,p3≤1。
假设2:三方博弈主体均面临不完全信息环境。
一方面,面对复杂多变的外部环境,基层政府难以保证策略选择的可持续性,新乡贤和普通村民对此也难以预测。
另一方面,基层政府并不完全了解新乡贤和普通村民真实的履约情况,无法获得与决策相关的全部信息。
假设3:三方博弈主体基于有限理性假设,在乡村治理过程中不断修正自身策略,直至达到均衡状态。
博弈主体的策略选择随时间动态变化,p1、p2、p3可以写成时间的函数p1(t)、p2(t)、p3(t)。
本文构建的基层政府、新乡贤和普通村民三方博弈主体之间的逻辑关系如图1 所示。
图1 三方演化博弈模型逻辑关系图
(二)支付矩阵构建
首先,考虑基层政府的收益和成本。
基层政府的收益由两部分构成:一是当基层政府选择“作为”策略时,政府形象和公信力的提升,用Rg表示;二是作为实施监督和提供激励的一方,基层政府的超额收益取决于新乡贤和普通村民的策略选择。
若新乡贤和普通村民两方都积极履约,即新乡贤以村民利益最大化为目标,普通村民积极参与治理,乡村治理绩效的改善给基层政府带来政治晋升和经济激励,基层政府因此获得的超额收益为R1。
若新乡贤和普通村民仅有一方积极履约,基层政府的超额收益为R0。
若新乡贤和普通村民两方均不积极履约,基层政府的超额收益为0,R1＞R0＞0。
当基层政府选择“作为”策略时,需要付出Cg的治理成本;当基层政府选择“不作为”策略时,治理成本为0,Cg＞0。
其次,考虑新乡贤、普通村民的收益和成本。
当新乡贤和普通村民两方都积极履约时,新乡贤获得的协同收益为aV,表现为政治资源、社会资源、经济资源的积累以及声望的提升;普通村民获得的协同收益为(1-a)V,表现为生活水平、生活质量及幸福感的提升。a和1-a为新乡贤和普通村民的利益分配系数,0≤a≤1。
当新乡贤和普通村民仅有一方积极履约时,则不存在协同收益。
若新乡贤以村民利益最大化为目标,普通村民并不热衷于乡村公共事务,普通村民则获得Kp的投机收益;若新乡贤以个人利益最大化为目标,出于自身经济政治利益的考虑,与基层政府“合谋”,新乡贤获得Ke的投机收益,基层政府获得βKe利益,0≤β≤1。
假设乡村治理绩效改善的协同收益大于投机收益,即aV＞Ke,(1-a)V＞Kp。
新乡贤的履约成本为Ce,例如新乡贤提供公共物品和公共服务所需的时间、精力、经济投入等;普通村民的履约成本为Cp,例如普通村民投身乡村公共事务,进行自我服务、自我管理的支出。当基层政府选择“作为”策略时,基层政府对新乡贤和普通村民积极履约行为的奖励分别为Ge和Gp,具体表现为税收优惠、财政支持等。
本文用博弈主体在乡村治理活动中所获得的收益和支付的成本作为决定其博弈决策的标准,根据上述参数定义,三方博弈主体的策略组合及支付矩阵见表1。
表1 基层政府(G)、新乡贤(E)、普通村民(P)的博弈策略组合和支付矩阵
(三)各博弈主体的策略稳定性分析
1.基层政府的策略稳定性分析。
基层政府选择“作为”策略、“不作为”策略的期望收益以及平均期望收益(U11、U12、)分别为:
基层政府策略选择的复制动态方程及一阶导数:
根据微分方程的稳定性定理及演化稳定策略的性质,基层政府要达到演化稳定策略,需要满足F(p1)= 0 且dF(p1)/dp1＜0。
基层政府的演化行为取决于新乡贤、普通村民的策略选择概率,即p2和p3:
2.新乡贤的策略稳定性分析。
新乡贤选择“以村民利益最大化为目标”策略、“以个人利益最大化为目标”策略的期望收益以及平均期望收益(U21、U22、)分别为:
新乡贤策略选择的复制动态方程及一阶导数:
新乡贤的演化行为取决于基层政府、普通村民的策略选择概率,即p1和p3:
3.普通村民的策略稳定性分析。
普通村民选择“参与治理”策略、“不参与治理”策略的期望收益以及平均期望收益(U31、U32、)分别为:
普通村民策略选择的复制动态方程及一阶导数:
普通村民的演化行为取决于基层政府、新乡贤的策略选择概率,即p1和p2:
本文进一步将各博弈主体的演化稳定策略及影响因素概括如表2 所示。
表2 各博弈主体的演化稳定策略及影响因素
(四)策略组合稳定性分析
由各博弈主体的复制动态方程,得到三方演化博弈的雅克比矩阵J为:
表3 分析了各均衡点的渐进稳定性及条件。
由表3 可知,基层政府、新乡贤、普通村民三方动态博弈沿着两种路径演进:一是E1(0,0,0)E2(1,0,0)E8(1,1,1),二是E1(0,0,0)E7(0,1,1)E8(1,1,1)。
下面分四种情形对策略组合的稳定性进行分析。
表3 均衡点渐进稳定性分析
情形1:初始阶段E1(0,0,0)
当Cg＞Rg时,即基层政府的乡村治理成本远高于其积极作为所获收益时,均衡点E1(0,0,0)所对应的雅克比矩阵的特征值都是负数,E1(0,0,0)为稳定均衡点,对应的演化稳定策略为“‘不作为’,以个人利益最大化为目标,不参与治理”。
在这种情形下,基层政府进行乡村治理的成本过高,基层政府的财政来源主要依靠上级政府拨款,因此财政自主性较弱,需要投入大量精力和资源应对上级政府的摊派任务,无暇兼顾乡村社会公共事务处理和公共品提供,也并没有将乡村治理任务放到应有的优先位次,甚至可能利用国家惠农政策套取资金以维持自身运转。
基层政府对新乡贤和普通村民参与乡村治理的激励机制不足,制度规范缺失,导致新乡贤和普通村民参与乡村治理的意愿不高,新乡贤的趋利性导向明显,容易与基层政府形成“合谋”。
普通村民则抱有“事不关己”的“搭便车”的心态,将更多精力投入提高个人或家庭收入的活动中,对乡村社会公共事务漠不关心。
情形2:基层政府转向积极作为策略E2(1,0,0)的过渡阶段
当Cg＜Rg,Ce＞Ge-(1-β)Ke,Cp＞Gp时,E2(1,0,0)为稳定均衡点,对应的演化稳定策略为“‘作为’,以个人利益最大化为目标,不参与治理”。
在这种情形下,基层政府的乡村治理成本开始下降,积极治理给基层政府带来的收益开始提升,使得基层政府逐渐转向积极作为策略。
这一过程主要涉及基层政府职能的转变:由“管治型”转向“服务型”,由“全能”政府转向“有限”政府。
此时,基层政府的治理成本得到有效控制,开始转向作为策略,如果对新乡贤和普通村民的激励机制不足,新乡贤仍然倾向于选择以“个人利益最大化为目标”的策略,普通村民倾向于选择“不参与治理”的策略。
情形3:新乡贤和普通村民转向积极履约策略E7(0,1,1)的过渡阶段
当Rg＜Cg+Ge+Gp,Ce＜aV-(1-β)Ke,Cp＜(1-a)V-Kp时,E7(0,1,1)为稳定均衡点,对应的演化稳定策略为“‘不作为’,以村民利益最大化为目标,参与治理”。
在这种情形下,新乡贤和普通村民积极履约的成本下降,社会治理绩效改善给新乡贤和村民带来的协同收益增加,有效地激发了新乡贤和普通村民的参与意识,增强了他们对乡村治理工作的认同感。
此时,新乡贤转向选择“以村民利益最大化为目标”的策略,普通村民转向选择“参与治理”的策略。
情形4:乡村多元共治格局的理想状态E8(1,1,1)
当Rg＞Cg+Ge+Gp时,E8(1,1,1)为稳定均衡点,对应的演化稳定策略为“‘作为’,以村民利益最大化为目标,参与治理”。
在这种情形下,基层政府、新乡贤和普通村民在乡村治理中形成合力,积极治理给基层政府带来的收益显著提高,远高于基层政府的治理成本以及对新乡贤、普通村民履约行为的奖励之和。
乡村多元共治格局演进为“基层政府积极作为、新乡贤等社会力量以村民利益最大化为目标、普通村民参与治理”的理想均衡状态。
乡村多元共治格局的演进路径背后的逻辑非常直观,并且具有明确的政策含义。
从动态调整角度看,博弈一方策略选择的动态调整将会激发另一方策略选择同向变动。
一方面,社会治理绩效改善带来的协同收益会激励博弈另一方积极履约;另一方面,博弈一方积极履约成本的降低也会激励博弈另一方积极参与乡村治理。
当趋向选择“作为”策略时,基层政府简政放权,充分发挥社会力量参与乡村治理的积极作用,制定合理的激励机制,其治理成本也随之降低。
为争取更多的协同收益,新乡贤和普通村民也将积极履约,与基层政府形成合力,共同治理乡村社会,这是路径一的演进逻辑。
当新乡贤和普通村民趋向选择积极履约策略时,将改善社会治理绩效,基层政府因此获得政治和经济激励等超额收益。
为进一步提升自身形象和公信力,获得更大的晋升空间,基层政府也将积极作为,助力乡村治理进程,这是路径二的演进逻辑。
在推进乡村多元主体协同治理格局的形成与演进上,我国一些地区已有相对成熟的实践经验。
笔者结合2020年至2021年在上海多个乡村振兴示范村、美丽乡村示范村实地调研情况,①实地调研主要涉及松江区叶榭镇兴达村、松江区叶榭镇堰泾村、崇明区三星镇新安村、崇明区横沙乡、金山区朱泾镇待泾村、金山区亭林镇油车村、奉贤区庄行镇新叶村、奉贤区庄行镇杨溇村等。总结乡村多元主体协同治理的经验及成效,与上述演化博弈模型得出的结论相互印证。
其一,通过“选优培强”提升干部队伍质量,运用多样化的治理手段,促进基层政府由“减负”向“增能”转变。
在干部配备方面,2019年以来,上海先后选派400 名企事业单位的优秀年轻干部到浦东、奉贤、青浦、松江、金山、崇明等6 个涉农区担任驻村指导员。
除了市区两级人才要素供给外,不少村镇通过招录选调生、大学生村官,引进青年创业带头人,实现村级干部队伍“五升一降一均衡”②即“一肩挑”比例提升、交叉任职比例提升、党员比例提升、学历水平提升、来源渠道提升、平均年龄降低、性别比例均衡。的提质升级。
然而在调研时笔者发现,不少大学生抱有“进村就想考出村”的想法。
针对人才流失的困境,访谈中不少村干部呼吁要加强鼓励人才留任的政策力度,设置有竞争性的考核激励机制,探索吸引高层次人才的落户优惠政策。
在调研中我们发现,智慧村庄、数字哨兵、“一网统管”等数字信息技术已广泛运用于上海乡村治理的各领域,助力基层政府低成本、高效率地处理乡村公共事务。
其二,深挖新乡贤队伍,推动新乡贤多元化转型,使新乡贤成为“乡村致富带头人”“农民思想领路人”和“农业技术传播人”。
奉贤区庄行镇杨溇村2016年打造了“杨溇乡贤馆”,以图文、影像、实物等形式展示了村里近30 名乡贤反哺家乡、助力乡村振兴的事迹。
松江区叶榭镇堰泾村的“幸福老人村”(即堰泾长者照护之家)是上海首个社会力量参与创办的农村公益养老机构,通过集约化利用村内闲置农宅资源,引入专业的社会力量进行管理和服务,按照日间照料、临时居住、长期住养护理等不同等级为村里老人提供服务,真正实现高龄老人“养老不离乡”。崇明区三星镇新安村的玉海棠生态农业科技公司,是乡贤民营资本与村级集体经济合资的混合所有制企业。
新安村依托玉海棠公司,吸收当地村民就业,保障村民获得稳定的土地租金收益,切实提升村民收入。
传统意义上的新乡贤由村内道德模范、身边好人、德高望重人士组成,但上海乡村正努力挖掘新乡贤队伍,将法治达人、经济达人、创业达人、文化达人、技术达人纳入乡贤团队,并提供充分的政策和机制保障,解决乡贤后顾之忧。
无论是“幸福老人村”还是玉海棠公司,都离不开政府的政策支持——松江区民政局出台“幸福老人村”专项支持政策,崇明区三星镇政府、村委会共同参与以玉海棠公司为基础的“三星镇田园综合体”管理,负责重点项目申报,形成了“干部支持、乡贤积极、群众参与”的良好治理格局。
其三,不断完善村规民约,创新推广积分制,细化奖惩办法,激励普通村民由乡村治理的“旁观者”“局外人”向“参与者”“贡献者”转变。
金山区朱泾镇待泾村通过“村民建言堂”,建立“四员一户一周”的轮值制度,由村民轮流担任环境卫生保洁员、垃圾分类宣讲员、社情民意摸排员、矛盾化解调解员。
村民共同商议出台了《待泾村人居环境整治积分制实施方案》,拿满分的村户可获得月度与年度奖励。
奉贤区的“美丽乡村·美丽约定”行动,通过村民参与、村民制定、村民遵守的方式,聚焦乡村治理难题,同时明确奖罚细则,发挥村规民约的“草根宪法”作用。
如明确规定对于违反“美丽约定”的村民暂停或取消当年度村级自筹福利待遇;对于通过“三清三美”(清五违、清群租、清垃圾,河道美、绿化美、民风美)验收的村户,根据积分星级发放不同等级的现金奖励;在各村组设立公示牌,以笑脸、平脸、哭脸等直观标识,定期公开村民履约情况。
崇明区横沙乡整合现有的乡、村两级惠民资金,建立“五福”生态基金(共享金、自治金、帮扶金、教育金、风尚金),探索惠民资金的差异化发放方式,引导村民积极参与乡村治理。
如横沙乡民永村为提高村民治水参与度,民永村推行一户村民一张记录卡,细化量化河道治理考评,将考核结果与村级福利挂钩,实行分层奖惩;对改善水环境面貌有突出贡献的村民授予“优秀民间河长”等荣誉,并向市区级推优推先;对拒不整改的村民取消全部自治金和风尚金,酌情取消共享金、帮扶金、教育金,予以警戒。
崇明区新安村与玉海棠公司共同成立“乡村振兴微基金”,用于奖励积极参与乡村治理的村民,引导村民由“要我参与”转向“我要参与”,有效提升了村民自治水平。
需要指出的是,我国各地乡村社会发展水平不同,区域差异显著。
本文的经验材料基于笔者在上海涉农区的实地调查,作为超大城市,上海的乡村治理有其个性特色。
各地在推进乡村多元主体协同治理过程中,应因地制宜、因时制宜,而非照搬某种固定模式。
本文基于“社会中的国家”的视角,认为国家与乡村社会之间并不是简单的此消彼长关系,而是能够通过政府、新乡贤与民众之间的良性互动,实现“正和”博弈。
本文通过构建基层政府、新乡贤、普通村民的三方演化博弈模型,分析在“政府负责、社会协同、公众参与”的乡村治理格局中各参与主体的策略选择、影响因素及均衡点的稳定性,探寻新时期乡村多元主体协同治理格局的动态演进路径,得出以下主要结论:
第一,乡村治理中,基层政府治理收益的上升和治理成本的下降,将促使基层政府选择积极“作为”的策略。
第二,基层政府对新乡贤、普通村民积极履约的奖励力度增加,乡村治理绩效改善带来的协同收益增加,新乡贤、普通村民履约成本降低,投机收益降低,促使新乡贤选择“以村民利益最大化为目标”的策略,普通村民选择“参与治理”的策略。
第三,当积极治理给基层政府带来的收益显著提高,远高于基层政府的治理成本以及对新乡贤、普通村民履约行为的奖励之和时,乡村多元主体协同治理格局演进为“基层政府积极作为、新乡贤以村民利益最大化为目标、普通村民参与治理”的理想均衡状态。
基层政府、新乡贤和普通村民三方在乡村治理中形成合力。
从演化博弈的结论及评价看,基层政府、新乡贤、普通村民三者之间的策略选择相互作用、相互影响,共同决定了乡村多元主体协同治理格局的形成。
结合演化博弈模型的结论及上海涉农区乡村治理的经验,本文对构建“政府负责、社会协同、公众参与”的乡村治理格局提出以下建议。
(一)制定科学合理的考核标准,提升基层政府治理能力
乡村多元主体协同治理格局的形成不是一蹴而就的,是乡村社会不断探索的结果,是渐进、试错、调整、演化的过程,而政府在其中发挥“协助”和“能促”的作用(见图2)。
首先,建立多元化的考核体系,坚持以工作实绩为导向,制定科学合理的考核标准,将村民满意度、村民生活水平、乡村人居环境改善等民生指标纳入考核体系,加大对公共品和公共服务供给等事关全局的重点项目的考核权重,并将考核结果与奖惩、评优、职级晋升挂钩,使得基层政府在乡村治理中积极作为所获的政治和经济激励显著提高,促使基层政府的策略选择以乡村民众的共同利益和乡村社会长期发展为出发点。
其次,要明确权力和责任边界,理顺政府与社会的关系,将行政命令转变为政策引导,提升治理效率。
基层政府应做到有所为有所不为,更多地向乡村社会提供公共服务;将一些不适合或不该由政府管理的事务,交由社会和民众自我管理、自我服务,并对其加强规范和引导;全力协同配合应由政府和民众合作完成的事务,避免乡村治理实践中的政府“越位”“错位”“缺位”现象。
图2 乡村多元主体协同治理格局的演进路径
(二)设计恰当的激励机制和约束机制,引导社会力量参与乡村治理
新乡贤在乡村多元共治格局中起到“帮、扶、带”的作用,发挥“缓冲器”和“桥梁”功能。其角色定位是乡村治理的新助力,既不能取代基层政府的责任主体作用,也不能取代普通村民在乡村自治中的主体地位。
政府要尽可能地为新乡贤等社会力量参与乡村治理创造条件,提供便利。
一方面,针对乡村治理中“缺人”“缺智”“缺能”的突出问题,设计恰当的激励机制,优化新乡贤的发展环境,为新乡贤参与乡村治理提供制度性保障。
通过加大税收优惠、财政补贴、信贷支持等政策扶持力度,提高新乡贤的物质收益,创新新乡贤参与治理的技术手段,降低新乡贤的参与成本;通过宣传新乡贤的典型事迹,营造鼓励新乡贤参与治理的舆论环境;发挥“同乡会”“乡贤理事会”等平台优势,畅通新乡贤治理渠道,鼓励在外的新乡贤返乡参与治理,激发新乡贤的凝聚力和认同感,使新乡贤身份有保证、经济有激励、发展有空间。
另一方面,建立完善的约束制度和监督机制,确保新乡贤合理合法地参与乡村治理,严惩侵害村民利益的腐败行为,使新乡贤的治理活动处于政府和村民的监督之下。
(三)增强村民主体意识,使乡村治理成果惠及所有村民,深化村民自治实践
2020年12 月,习近平总书记在中央农村工作会议上强调,乡村振兴“要广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民,激发广大农民群众积极性、主动性、创造性”。①习近平:《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴》,《求是》2022年第7 期。然而,在乡村治理实践中“干部干,村民看”的现象和“等、靠、要”思想仍较为普遍。
对此,要切实转变农民观念,增强农民的主体意识,在思想层面和政策层面对村民充分赋权,培育村民的公共精神,激活村民参与公共事务的意识和能力。
在思想层面,树立村民对乡村振兴战略的正确认识,培养村民的法治意识、责任意识、参与意识和监督意识。
具备健康全面的现代公民意识是村民积极参与乡村治理的前提。
在政策层面,将村民能够自主负责的事务交由村民自我决策、自我管理,真正做到“权力下移,事务下移”;发挥村规民约和“红白理事会”“道德评议会”“村民议事厅”“百姓茶馆”等村民自治组织的作用,将乡村治理难题纳入村规民约的修订内容,做到民事民议、民事民管、民事民治;基层政府要更多地做好服务工作,使村民“话有处说、人有处找、事有处办”,与村民形成良性互动的沟通机制,最大限度地增进乡村治理绩效改善给村民带来的协同收益,使乡村治理成果更公平地惠及所有村民。
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