姜乾
中国人民公安大学犯罪学学院（北京 100038）
随着我国人均GDP的增长，中国居民在医疗保健上的支出近年来始终保持两位数的较高速度增长，高于全居民消费指数以及食品等细分类的增速。加之现代社会亚健康状况的普遍存在与我国老龄人口的攀升，人们对于保健食品的需求量不断攀升。特别是疫情暴发以来，消费者保健意识不断增强，降低疾病风险的相关产品成为关注焦点[1]。然而，“权健事件”等保健食品安全事件暴露出我国保健市场在“发证式监管”“运动式监管”模式下存在的监管漏洞，以及日常监督检查中的常态化、规范化水平不高，消费者等社会力量效用发挥不足等问题[2]。这些问题极大影响保健食品市场的监管效用与市场发展。因而，如何弥合政策缝隙，优化政策配置与结构显得尤为重要。以地方政府对保健食品的政策文本为研究素材，基于内容分析法[3]，以政策工具为主分析维度，全面分析我国地方政府对于保健食品监管的特征，梳理政策结构与政策缝隙，从而实现针对性优化。
监管方式是实现监管目标的重要工具，其与监管效果息息相关。因此，对于监管方式的探索一直是食品安全领域的重要议题，保健食品亦不例外。学界对于保健食品监管研究既有对于监管影响因素[4]的分析，亦有针对如原料管理环节[5]、市场准入环节[6]、宣传环节[7]等具体环节的监管现状及对策研究。鉴于我国保健食品市场存在的漏洞与治理，学者亦通过对于日本[8]、澳大利亚[9]、美国[10]等发达国家的监管实践与经验，助力我国监管政策的完善。同时，在世界各国践行与完善“共同治理”等多层级治理模式并取得实效的背景下，学者针对我国国情，探究协同治理的法律保障[11]。基于保健食品与食品的监管相似性，引入激励相容理论等经济管理理论提出相应政策建议[12]。
综上，已有研究对于我国保健食品安全监管方式做了全面且深入的论述，打下了良好研究基础。但学界从量化角度对监管政策研究从而发掘监管方式的研究相对较少，多以某一方面或环节为重点进行研究，缺乏以联系的视角进行的探索。对于相关利益主体，多集中于单一的发展建议，存在进一步探寻互动关系的空间。同时，为实现无缝型监管与产业健康发展，亦应将监管与产业相结合。政策文本是政府进行公共事务管理的真实反映，其既反映政策思想，也是政策系统与过程，真实且可追随的文字记录[13]。鉴于此，采用内容分析法，对2016——2021年地方政府发布的相关政策文本进行多维度内容分析，探究地方实际政策结构与导向，并综合运用政府改革与相关监管理论，为地方政府合理化、科学化监管提供可操作性方案，从而实现保健食品产业持续健康发展。
2.1 政策工具类别的确定
政策工具作为学术术语，是学界对政府进行公共事务管理或调节市场失灵所采取的措施、方法的总结与概括，具体指政府为实现经济社会持续健康发展，介入市场与社会而采取的方式、手段、路径等[14]。保健食品安全直接关乎人民群众身体健康，且具备商品的一般属性与社会公共品的特殊属性。因此，解决保健食品安全问题是政府公共管理的重要组成部分。现有的政策工具的类属与组合情况，能够直观反映政府的监管偏好，从而为调整政策走向提供理论依据。Koop等[15]认为，监管的本质是改变监管对象的行为，从而达到预期目标的过程，同时也是被监管对象寻求合规的过程。因而，采用施耐德和英格拉姆基于合规动机的分类方式，将监管工具划分为5种，包括权威型工具、象征劝诱工具、能力工具、激励工具、学习工具。但霍龙霞等[16]认为这一分类虽极具借鉴意义，但缺乏更具逻辑性的一般阐述与机制的雷同等问题，其将监管方式进一步分为强制型监管、激励型监管、象征劝诱型监管、能力建设型监管。此种分类基于基本阐释中内含的经济人假设与道德人假设，探寻不同类型工具的监管本质与适用情境，更好地实现具体举措的政策分类，从而清晰地展现政策工具结构及其互动关系。
2.2 分析样本选取
选取的政策文件来源于“北大法宝”法律数据库，以“保健食品”为关键词，在“地方法规数据库”进行检索，时间限定为2016年1月1日至2021年12月31日，共获得政策文件84份。基于初步检索，将转发上级文件通知等未体现本级政府监管工具及监管思想的文件排除在分析样本之外，最终确定52份保健食品监管政策作为分析样本。
2.2.1 X维度：政策工具维度
强制型监管是指监管主体通过法律、法规、规范性文件等对监管对象提出强制性要求，从而使得其符合监管目标，具体包括专项行动、执法、检查、行政许可等。激励型监管是指通过激励性措施推动监管对象实施预期行为，具体包括资金支持、政策扶持等。能力建设型监管则是立足于长期监管形势的改善，通过提供教育、资源、培训等措施，如从业人员培训等，使监管对象具备合规能力。象征劝诱型监管则是基于“道德人”假设，通过宣传、劝诫，加强被监管人对监管目标的认同，从而遵守监管制度，具象为企业自律、信息公开、政策宣传等。
2.2.2 Y维度：社会共治主体维度
政策工具分类虽可在一定程度上展现监管特点与互动关系，但仅进行单一维度的分析对各主体在各类型工具的参与程度难以进行具体展现。自2015年修订的《食品安全法》提出“社会共治”以来，我国食品安全治理理念已发生重大转变，如何凝聚社会各方力量，建立多元主体参与的共治格局显得尤为重要。因而，基于食品安全社会共治理论内涵[17]，将社会共治主体，即政府、生产经营者、消费者、行业组织、社会公众作为第二分析维度，并将其作为后续编码归类的依据。
2.2.3 Z维度：监管环节维度
保健食品安全社会共治的形成最终是要形成多主体间紧密的耦合关系，加强利益连结，构建风险预防机制，这需要政府给予其他主体广泛的参与空间。近年来，我国尝试探索将部分标准的制定、检验检测等权力赋予其他社会主体，取得一定治理效果，但仍存在提升的空间。此次研究拟从保健食品监管环节出发，包括许可环节、原料采购环节、生产环节、命名环节、销售环节、宣传环节6个环节，构建第3个分析维度，探寻其他主体参与的互动情况及改进空间，以及各环节政策工具偏好。
基于分析维度选择，构建保健食品监管政策的多维内容分析框架，以政策工具作为主要分析维度，辅以社会共治主体与监管环节维度。
2.3 信息提取与编码分类
使用Nvivo12 Plus质性分析软件对纳入分析范围的政策文本进行编码、归类、量化。具体编码方式：以“政策序号——一级标题——二级标题……”的规则进行编码，将一段话作为一个编码单元，若本段话表达多层意思，则进一步细分为多个编码，直至不可拆分为止步。最终共得到198个分析单元，并形成编码表。
基于构建的多维度分析框架，根据不同维度的交叉分析，实现对现有监管政策结构特点与问题的全面解读。
3.1 X-Y维度：政策工具与社会共治主体交叉分析
结果显示：现有保健食品监管政策对政府、生产经营者、消费者、行业协会、社会力量等各方社会力量的参与均有关注，且各主体间也显示出一定互动关系，但各主体参与度与参与方式仍存在差异。政策文本涉及政府主体的内容最多，响应频数113次，占比57.07%；
其次涉及生产经营者的内容亦较多，响应频数75次，占比37.87%；
涉及消费者、行业协会、社会力量的政策内容则相对较少，分别为16，4和24次，占比分别为8.08%，2.02%和12.12%（见表3）。
表3 Y-Z维度响应频数分布
通过X-Y维度交叉分析发现，与政府主体响应最高的政策工具类型为强制型监管与象征劝诱型监管，其中响应频数最高的是监督检查（36次）和信息公开（18次）。结合文件整体思想与编码内容来看，我国对于保健食品的监管仍以问题驱动的运动式监管为主，且多为惩罚性监管，虽具备一定的威慑效果，但可能对保健市场发展造成一定影响。同时，地方政府意识到信息不对称问题在提升治理能力与治理效果中的消极影响，着力推动检查结果公开等信息公开，为消费者决策提供可靠依据。与生产经营者响应的政策工具类型主要集中在强制型监管，其中响应频数最高的是监督检查（22次）和落实主体责任（23次）。这表明我国对于保健食品生产与经营企业仍依靠行政权力发挥作用，按照程序进行监督检查，要求企业遵守各项规章制度，落实问题产品召回等主体责任，对于企业政策激励、建设扶持等关注较少，具有比较强的强制性色彩。消费者与媒体等社会力量主要通过监督举报等途径参与保健食品安全的治理，故与其响应的政策工具主要集中在社会监督这一具体类型。与行业协会响应的政策工具类型主要为能力建设型监管与象征劝诱型监管，主要为发挥其专业能力参与企业人员培训以及对于社会公众的宣传教育，但其响应次数相对较少，缺少对其应有关注。
表1 X-Y维度响应频数分布
3.2 X-Z维度：政策工具与监管环节响应频数分布
研究显示，我国各地针保健食品监管的政策工具使用主要集中在生产、销售及宣传环节，其中：销售环节响应频数最高，为40次；
命名环节、许可环节以及原料采购环节响应频数相对较少，且多集中在强制性监管。
通过政策工具与监管环节交叉响应结果深入分析发现，我国对于保健食品的监管主要集中在生产、销售、宣传等环节，相应频次共计97次，占比48.98%，且多以监督检查及落实主体责任等强制性监督与要求为主，缺乏对于生产及经营主体的正向激励措施与能力建设支持。同时，地方政府对于命名环节、许可环节、原料采购环节等事前监管存在整体性缺失，这与我国提出的多级责任结构划分有关，即国家主要负责保健食品的审批上市，省级政府主要负责行政许可、体系检查、日常监管，市县主要负责点多面广的生产、经营[18]。
3.3 Y-Z维度：社会共治主体与监管环节的交叉分析
研究显示，政府、生产经营者、消费者、行业组织、社会力量在保健食品各监管环节中的参与程度存在差异。政策工具的使用仍反映以政府为主导的单一主体监管格局，其响应频数达77次，占比38.89%，且集中在生产、销售、宣传环节等事中与事后环节，以监督检查、专项打击等上级任务指令型监管为主，在一定程度上忽视地方的特殊性。消费者、行业组织、社会力量的效用未充分体现，主要集中在对于生产、销售以及宣传环节违法行为的监督举报，对于标准、规范、目录等事前监管参与度较低（见表3）。
表2 X-Z维度响应频数分布
政策缝隙是指政策内容在时间、空间、群体间存在的差异，这些差异的后果就是使得利益重新分配时成为利益主体的矛盾点或造成不稳定的风险点[19]。保健食品与食品具有监管上的相似性，因而在对实验结果进行讨论时，将政策缝隙定义为政策内容在作用环节、内部结构，以及政策在手段和目标上的存在失衡，以此解释研究中发现保健食品监管存在问题[20]。
4.1 社会共治与强制监管的缝隙
研究发现，当前我国地方政府出台的关于保健食品的监管政策以政府为主体，其他主体参与过少的“倒金字塔”结构。政策工具以强制型政策为主，即政府作为主导，以权威力量对各参与主体及保健食品进行整体把控调整，其实质属于“指挥——控制”型监管[21]。同时，结合政策实际内容来看，多以专项整治、集中清查等行动通知为主。短期的集中行动虽然收效显著，但从长远发展来看，“运动式执法”及监督检查为主的监管模式，不能够从源头上集中、全面地解决保健食品发展过程中存在的种种问题。保健食品安全需要监管，但也需要生产企业的自律与利益相关者的积极参与，因而我国明确指出解决保健食品安全问题需要多学科交叉的支撑，同时社会共治也是世界各国的共同选择[22]。Henson等[23]认为社会共治在政策上表现为政策工具“光谱”，尽管功能、内容有差异，但并非倚重一方面，管制占据光谱一段，其过强时，难以形成协同发力的“光谱效应”。研究数据表明，我国保健食品监管政策呈现以强制型政策为主的政策缝隙。
4.2 监管改革与配套措施的缝隙
2014年以来国务院出台一系列关于“放管服”的政策文件，推行“双随机、一公开”监管模式，各省市均开展对于加强事中事后监管的探索，取得一定成果。但是，由于缺乏对监管的制度化运行机制，导致行政机关要么不检查，要么突击检查、运动检查，缺少规范化的程序与手段，从而也暴露出一定问题[24]。为充分发挥各级监管部门优势，我国曾提出多级责任结构的事权划分原则，但客观上也造成监管事权“剩余化”下沉，即地方政府承担其行政管辖范围内的监管责任，并在职责不明时承担兜底的风险化解与沟通协调责任[25]。监管权责与行政资源相悖，监管资源及监管信息的配套缺位导致监管力度层层衰减。特别是研究发现，地方政府监管重点与职能主要集中在事中事后监管，没有审批权限，但各级地方政府批准的各类“健字号”等产品达5万余种，呈现能力与权责不匹配的局面。
4.3 政策结构与政策配置的缝隙
Hood等[26]指出政策配置在资源确定的情况下起到关键作用。从研究数据来看，我国地方保健食品监管政策工具基本齐全，但是在政策机构与配置上，存在一定的问题。例如监管工具管控与创新工具的缝隙。当前，国家治理改革推动治理向合作治理转型，国家也在一定程度上放松了对监管工具的管控，突出强调协同治理的重要性[16]。但进行工具创新涉及权力资源的重新分配，需充分发挥基层治理的主动性，因而在新型工具的涉及与应用上呈现一定不足。研究结果表明，我国保健食品政策工具缺乏激励措施，对企业及行业的发展支撑不足，对于其他社会主体参与渠道与机制创新不足。这是我国地方政府对于保健食品安全的监管政策中存在的滞后特征。
研究表明，我国地方政府保健食品监管政策存在社会共治与强制监管的缝隙、监管改革与配套措施的缝隙、政策结构与政策配置的缝隙。为促进保健食品产业的健康发展，保证保健食品安全的政策目标实现，就一定要有效弥补政策缝隙。
5.1 合理利用丰富的监管资源以弥合强制监管与社会共治裂隙
发达国家的监管是对“市场失灵”的补充，而我国是从计划经济走向市场监管的反向研究，形成行政吸纳市场的监管格局，亦产生全能主义的惯性，即政府既是监管者也是市场的促进者。这样的现状使得我国对于市场监管面临监管效果与效率，监管成本与收益等突出矛盾[27]。因此，推动保健食品的多主体治理，既是顺应社会主义市场经济体制改革的应有之意，也是解决政府单一主体监管存在的监管能力、资源不足等问题，以及提升监管效率与效能的重要手段。同时，行业协会等社会监管主体的成长也有助于缓解监管压力，为释放监管空间创造有利条件[16]。
研究发现，在保健食品监管的社会共治主体响应结果中，消费者、行业协会、社会力量等参与主体的作用远没有发挥出来，这是导致强制监管与社会共治间裂隙的重要原因。地方政府应建立并优化符合地方实际情况的协会治理机制，提升实际参与度。一方面，政府应率先转变思想观念，既要持续加强对于行业协会“小政府”型管理，也要明确其背后代表着企业共同利益。因此，政府应适当放宽对于行业协会管制，使得行业协会从各方面走向独立，尊重其自治性，从而实现社会认可。另一方面，细化行业协会的职能内容，通过磋商、广泛征求意见、形成地方特色的沟通交流机制的同时，将政策文件中宏观性的建议、要求等转变为规范性、可落实的具体操作规程。针对消费者端的监管效用尚未充分发挥的问题[2]，应在现有的监督举报方式的基础上，降低举证、流程、期限等方面的阻碍，做到举报有反馈，保护消费者合法权益，从而提升消费者参与积极性。同时，充分利用互联网优势，在微信等社交平台开通官方监督渠道，方便消费者参与治理，也有利于信息的及时发布。鼓励地方政府通过购买服务等方式与第三方检验机构合作，提升检测能力，从而有利于违规行为的及时发现。
5.2 优化剩余监管权以监管改革与配套措施的缝隙
以“属地整合”体制为载体的剩余监管权是我国监管体制的重要特点，其在保证保健食品等食品安全方面具有其内在合理性质，解决分段监管等难题，但难以在实践中转化为动态的监管能力[25]。因此，要实现保健食品行业的持续健康发展，必须优化剩余监管权。
从国家层面来说，一方面可借鉴卫生领域的改革经验，以每千人抽检批次、装备配备标准等指标，合理规划区域监管资源配置。结合人口、位置、产业等因素，区分区域类型，提出相应的考核与量化要求，在资金、人员、设备等要素上减少要求限制，严格、细化市场行为规则，从而提升地方政府事中、事后监管的有效性。另一方面，国家应理顺省级及以下层级市场监管机构的职权分配，确保上下职能统一，从而保证有效监管[28]。特别是在出现食品安全事件时，在强调“稳定优先”“零容忍”的同时，应给予地方执法支援足够的时间、资源来查清解决问题[30]。从地方层面来说，应转变政策目标由从“守底线”转向“争上限”，兼容安全与发展。地方政府在制定“三定”方案时，应充分考虑本地保健食品等食品产业结构、产业发展水平，根据其特点保证监管的专业性以及相对独立型。在机构整合过程中，部门间监管理念与监管文化的差异，增加机构整合的困难，因而针对保健食品监管，地方可在市场统一监管的基础上，因地制宜设置机构，制定符合地区具体情况的监督检查机制，保障监管的常态化与监管效率。
5.3 均衡使用政策工具以弥合政策结构与政策配置缝隙
受管控型治理模式影响深远，政府监管形成路径依赖，对于强制型监管使用规律更加熟悉，同时也有助于避免治理绩效波动[16]。研究发现，地方政府虽然开始运用替代性监管方式，但仍以强制型监管为主，使得政策结构出现失衡。因此，应均衡使用政策工具，以弥合政策结构与政策配置间的缝隙。
蓝思博（Landsburgu）认为人们主要对激励做出反应，其他的仅作为补充[29]。地方政府应重视激励性监管的运用，出台相应的激励政策如相应的财政补贴、奖励措施等，将行政性创建经费转化为针对保健食品安全生产的奖励基金，从而构建企业的良性预期[29]。保健食品生产经营者的社会责任确实是保健食品一系列问题的根源[30]。因此，地方政府应重视象征劝诱型监管工具的运用，构建起保健食品生产经营者内部与外部责任机制。同时，研究发现政策工具的运用集中在生产与销售环节，应在此基础上加强前端环节的劝诱型监管，建立生产经营者全环节的监督与信用管理体系。着眼于长期保健食品安全状况的改变，通过构建政府与企业以及行业协会等多方合作关系，提升生产企业特别是中小微企业，从而保证保健食品行业持续健康发展。
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