董逸凡
(上海财经大学公共管理学院 上海 200433)
招商引资是指地方政府通过某些政策和措施吸引外部资本到本地进行投资的经济活动。随着全球化的不断发展，不仅是国内资本，许多国外资本还会在更大范围内自由流动。想要做到跨越式发展，传统的招商引资方式难以在激烈的竞争中迅速取得优势，这也是许多中小型城市面临的共同问题。本文试从合肥招商模式出发，总结经验并提出借鉴方法。
招商引资对于城市乃至国家的经济技术发展、就业保障等方面有着举足轻重的影响，国内外学者对招商引资问题都有较为全面的研究。
国家发展研究院副院长杨建龙针对招商引资的问题层面提出了优惠政策理论。理论认为，当地方的投资环境在一定程度上无法满足投资者的需求时，就会产生优惠政策，这是为了促成项目落地，当地政府给予的一定程度上的让步。因此，传统招商引资可以看作一方的让步，但并非最合适的招引途径。
同时，我国学者从招商引资中政府与市场的关系及政府角色定位的角度进行了全面探索和分析。主要有以下两种观点：一是认为政府应发挥主导作用。王绍光和胡鞍钢(1993)认为，市场能够发挥资源配置作用，但存在问题时政府就应发挥自身主导作用，进行积极干预；
潘同人(2015)提出，近年来政府对招引企业的质量逐步重视起来，尤其是对于高精尖、龙头企业，这时政府的把握显得举足轻重。另一种观点则认为政府不应有过多干预。石杰在《政府直接招商引资的反思》中指出，政府直接参与招商引资过程暴露出的诸如履行职能越位、中介机构错位、企业缺位、违反市场准则、恶性竞争等，可能引来更多问题。
合肥市通过“以投带引”的招商新模式，在短短十年间，撬动了中国显示屏产业、半导体产业和新能源汽车产业的半壁江山，有力地推动了合肥快速进入“GDP万亿城市俱乐部”，合肥战新产业培育成效连续4年获国务院表彰激励。据不完全统计，2022年以来，全国至少有包括西安、成都等城市在内的15家百亿母基金设立。“合肥模式”的核心是对新产业投融资理念进行创新，聚焦关键产业、关键环节的关键企业、龙头企业，并利用国有资本的引领作用带动社会资本投入，动用全社会的力量发展新型产业，并达到产业结构优化的目的。在项目落地、企业稳定创收后，国有资本再以市场化安全退出，并借此循环推动产业高质量发展。合肥具体做法集中体现在四个方面。
3.1 创新理念，以产业投融资项目增强发展动力
一是以投代引创新投融资模式。合肥作为底子薄、基础差的省会，一直受到名不副实的困扰。为更大地发挥政府资金作用，通过设立引导基金以投带引，撬动社会资本共同投资，实现了战新产业蓬勃发展和国有资本保值增值双赢，以有为政府推动有效市场，成就了合肥“最佳政府投行”称号。近年来，一是合肥积极引入各大新兴领域的龙头企业。例如，显示屏领域的京东方科技集团、人工智能领域的科大讯飞、芯片领域的长鑫存储及新能源汽车领域的蔚来集团等。以上述几大龙头企业为引子，不断扩充产业链，逐步形成并完善以“芯屏汽合”“集终生智”为代表的几十条产业链；
二是完善政府资金投入方式。为了更好地发挥政府资金对产业发展的引导作用，2014年合肥市整合各类政府资金，在投入方式上做出重大调整。一方面，由“面”到“点”，一改广而不精的投资方式，着力投入重点领域及其龙头企业，提高投资效率。另一方面，削减事后补偿奖励等无效资金投入，新增资金投入、“借转补”投入、财政金融产品投入3种市场化有偿投资扶持方式。这一调整能够让政府更为便利地帮助企业解决前中期生存痛点，同时稳定现金流并度过过渡期，真正实现“拨款变投资、资金变基金”的市场化投融资方式，也能让有限的国有资本将重心放在合肥的优势产业和战新产业发展上；
三是精心打造专业化政府投行队伍。合肥市所有团队人员均对投融资、行业报告、股市行情有一定研究，并在不同渠道与企业之间实现对话。此外，通过政府与高校定期交流机制，培养了一批产业招投专业人才。
3.2 系统推进，一张蓝图绘到底
2006年前后，合肥确定“工业立市”战略，全力推进战略性新兴产业发展。2015年，以“三重一创”即重大新兴产业基础、重大新兴产业工程和专项建设为抓手，成立以市委、市政府主要领导为组长的工作领导小组，统筹推进战略性新兴产业发展。2020年以来，创新实施“链长制”，由市领导担任集成电路、新型显示等16个重点产业链链长，统筹推进战略性新兴产业链建设。出台推进“三重一创”建设实施意见，明确“重大新兴产业专项—重大新兴产业工程—重大新兴产业基地集群”递进的培育模式，构建“源头创新—技术开发—成果转化—新兴产业”产业创新体系，建立“国家级——省级—市级”三级产业集群梯次培育体系，打通了产业集聚发展的全生命流程。同时，坚持创新引领，抢占制高点，全力推进创新主平台建设，依托综合性国家科学中心建设，构建由国家实验室、重大科技基础设施集群、交叉前沿研究平台和产业创新平台，“双一流”大学和学科组成的多层次、多类型创新体系。围绕“三就地”构建科技成果转化“大平台”，打造产学研协同创新体系，推动产学研合作由短期化、松散化、单项化向长期化、系统化、实质化转变。完善科技成果转化交易机制，就知识产权问题给出保护政策与监管措施，最大程度地保护创新型产业知识产权，同时为知识产权的创造、运用等保驾护航，打造科技创新的“温床”。
3.3 找准方向，突出国资投融资平台作用
一是精准确定产业招商内容。围绕合肥新时期主导产业发展方向，对重点产业链编制招商目录，对龙头企业、独角兽企业、行业冠军企业等进行整理形成招商图谱。合肥的产业链招商指南聚焦集成电路、新型显示、智能家电等重点产业，对半导体、微机电系统、功率器件等24个领域从产业趋势、市场及产业链全景到每个企业个体都进行详细的数字化解读；
二是突出国有资本引领。合肥国资坚持用市场逻辑谋事，用资本的力量干事，找准角色定位，敢于开拓，主动承担引领行业发展航向的引导作用；
放眼全局，做好产业集群的布局者；
不忘初心，为国家战新产业发展战略引进新兴产业；
做好产业链的优化完善工作，形成良好的企业生态环境；
三是组建专业化国资投融资平台。2015年，合肥对国有资本运营机构进行改革，在重组后形成了目前“三足鼎立”的国有资本投融资体系：以新能源和出行为重点的合肥建投、以引导产业高质量发展的合肥产投和致力于地方金融控股平台打造的合肥兴泰。这三大平台目前承担着对合肥国有资本进行运作和投融资的重任，同时要修订相关制度和监管条例，以规范企业行为，包括投融资、产权关系多个模块；
四是撬动更多社会资本。合肥充分发挥国有资本的引领作用，在社会层面吸引大量资金投入主导产业和战新产业。截至目前，合肥形成总规模超过1千亿元的基金丛林，带动社会投资近4000亿元。其中，总规模59.2亿元的创业引导基金、产业引导基金和天使基金专门用于支持和引导中小型企业，共计吸引了超过2000亿元的社会投资。同时，形成了总规模近300亿元的芯屏产业投资基金，集中投向芯片产业和平板显示中下游企业。其中，仅京东方10.5代线项目通过芯屏基金就直接引入社会资金79.45亿元。通过国有资本市场化运作方式，使更多的社会资本流入合肥。
3.4 优化服务，打造优良产业生态环境
一是完善政策扶持体系。2014年，合肥在全国率先对产业扶持政策作出重大调整，形成“1+3+5+N”的政策体系框架：“1”指纲领性文件《合肥市扶持产业发展政策的若干规定》；
“3”指3个政策资金管理办法；
“5”指5大产业扶持政策，包括各产业扶持的重点及采取的具体投入方式；
“N”指各产业政策执行部门可按照相关规定量身定制具体实施办法。产业政策体系整合避免了政策间的矛盾，提高了决策效率，成为合肥招商引资、集聚要素的一块“金字招牌”。二是优化人才引进培育环境。加强创新创业人才招引，坚持“城市养人”“平台引人”，出台“产业人才政策7条”等，形成涵盖个税奖励、住房保障、子女入学等各方面的全面人才吸引政策体系。建设人力资源产业园及国际人才城，形成全面系统的人才优惠政策体系与环境，为人才提供个人生活便利，在教育、医疗、住房、税收等方面提供优惠。住房保障方面，由政府主导对人才公寓的建设和管理体系。三是打造创新孵化平台。以大科学装置公司、创新院公司、离子医学中心、长鑫存储为代表，建设资源集聚平台、协同创新平台、重大科技成果转化平台、自主研发创新平台四大平台，实现科研成果向产业发展成果的持续性转化。贯彻政府引导市场协同创新的理念，与国内外各大高校、研究院所合理共建创新研发机构。合肥先后组建并运行省级以上新型研发机构61家，作为产业集群的创新板块拼图，完成了从研究成果到产业发展的持续性转化任务，为企业提供了技术保障。
3.5 管控风险，建立科学决策制度
一是严格产业项目论证程序。对于拟投资的重点产业项目，由目前推进的“链长制”前身——产业领导小组牵头，与专业投资机构合作，综合考虑产业发展、当地环境、竞争程度多方面因素。给出科学严谨的评估结果来辅助决策制定；
二是严格产业项目决策程序。合肥在对拟投资项目科学严密的调查论证后，还需经市人大财经委、市人大主任办公会、市人大常委会和市政协同意。兼听则明，通过上述职能部门的社会人士能够广泛听取意见，确保决策的正确性与科学性；
三是构建国有资本退出机制。在项目敲定前预留退出通道，项目落地后通过市场化的方式转让股权，是合肥近年来在实践中总结的经验。这种收放自如让国有资本在完成引进产业的同时，实现自身保值甚至增值，通过循环使产业链不断扩大并深入发展。截至2020年，合肥国资累计向战新产业项目投入资金超过1200亿元，带动项目总投资超过4500亿元，带动上下游产业链总投资近5000亿元。“收放自如”的国有资本在推动合肥产业快速发展的同时，详细深入的尽职调查还形成了招引龙头项目的比较优势。
合肥产业投融资通过找准产业“风口”、优化完善投资决策制度、针对创新服务产业开放优惠通道、抓准投资机会并用好用稳政府资金、引导重点企业入驻并着力扶持，实现产业集群式、规模式发展，逐步实现由“有看头、有盼头、没赚头”到“有看头、有盼头、有赚头”的转变，演绎出一轮轮科技革命和产业变革的“合肥故事”。其成果具体分为以下三点。一是提高了投资收益率。截至2022年6月，合肥通过以建投集团、产投集团、兴泰控股为主体的国资系统持续创造收益，净资产超过2700亿元，资产总规模逾6900亿元；
二是培植了大批高科技产业和科创企业，创新能力实现大幅跃升。2021年，主要创新指标稳居省会城市第一方阵，跻身全球科研城市20强，获批国家制造业创新中心，与知名高校院所合作共建30个新型研发机构。九章计算、本源司南、祖冲之号、离子医学装备等一批重大原始创新成果相继问世；
芯碁微装双台面激光直接成像设备、彩虹液晶8.5代线玻璃基板打破国外垄断；
中科曙光、寒武纪、四维图新、海康威视、云知声等一批重点企业先后落地，构建了集研发、生产、销售、服务于一体的人工智能产业生态集群；
三是带动了地方经济发展与环境改善。通过投资拉动产业入驻，借产业振兴经济。2022年，合肥全市生产总值突破1.2万亿元，同比增长3.5%，增速并列全国24个万亿城市第6位；
规模以上工业增加值增长9%以上。龙头企业发展进入快车道，合肥京东方大尺寸面板出货量全球领先，晶合集成手机面板驱动芯片代工市场占有率全球第一，阳光电源储能出货量连续五年居全球第一，华米科技自主品牌智能手表市场份额位列全球前3，成为合肥的城市名片。战略性新兴产业连续5年获国务院表彰激励，新型显示产业成为国内产业链最完善、技术水平最先进的产业集群，先后获批全国首批“节能与新能源汽车试点城市”“新能源汽车推广应用示范城市”，大众(安徽)新能源汽车、比亚迪汽车等一批百亿项目加快建设，“全国新能源汽车产业之都”加快崛起。
在国内招商“内卷”化越来越激烈的形势下，“合肥模式”仍有很大的运作空间，但大项目引进动辄几十亿乃至上百亿的资金投入，中小城市很难做到。“合肥模式”的成功不只依赖资金规模，靠的是细致的研究论证：站在企业角度考虑发展环境、发展政策、发展空间、竞争强度多方面因素，由专业团队给出科学评估；
靠的是顺畅的决策机制：全市从上到下、从制定到执行畅通无阻，为产业落地保驾护航；
靠的是健全的配套服务：无论是企业的生产生存必要条件，还是企业家个人待遇，均予以全面细致的对口服务，企业活得安心、人才过得舒心；
靠的是专业的人才队伍：市直部门和市属国有企业锻炼出了一批懂产业、懂政策、熟悉市场规律、擅长谈判、精于资本运作的优秀人才队伍；
靠的是完善的风险防范体系：“身未升腾思退步”，充分考虑各种后果与风险，确保资本在各种意外情况下均能安全退出。在此基础上，看准项目后能以敢于担当的勇气大胆决策，以战略必争的气势抢抓机遇，以一脉相承的执着持续推进。他域城市学习借鉴“合肥模式”的关键在于创新招商理念、壮大基金规模、优化管理模式，通过“以投带引”为城市发展注入动力，同时在投“主”、投“新”、投“早”、投“小”上寻求新的空间。
5.1 “以投带引”创新招商理念
找对适合自身的发展路径，提高投资成功概率，培育一批支撑性强的高成长性企业，形成产业创新发展的独特竞争力。一是政府强化市场化思维。解放思想、转变行政化思维方式，改变国有资本投融资模式，从以“土地优惠、税收减免”为主向以“资本运作、基金支持”为主转变，用市场化思维和手段运营发展产业；
二是壮大基金规模。借鉴“合肥模式”，建立产业投资百亿母基金。在此基础上，发挥各类基金的引导作用，强化与私募股权投资、天使投资、风险投资基金等资本运作机构合作，通过直接投资或资本注入、基金合作等放大资金杠杆，推动一批成长型项目落户；
三是打造投行专业队伍。通过研究投融资政策、行业报告、股市信息等，致力于形成一支能够精准把握产业、市场、资本运作方式的“政府投行队伍”。
5.2 精准投资促动良性循环
一是找准产业发展趋势。投“主”：依靠政府以主导产业链为核心，引入关键企业来吸引上下游企业入驻，而非盲目随意地投融资。投“新”：围绕战略新兴产业寻找发展空间。投“早”：寻找处于发展初期的潜力企业连根及早挖过来。投“小”：瞄准国外关键配套高科技中小企业整体引进；
二是积极引进社会资本参与项目建设。加强与市场化投融资机构合作，政府产业投资基本的运作要突出专业管理和市场运作，通过私募股权的高门槛引导、拉动母基金投入，并借此吸引社会资本投资，有力引用更多金融资本和社会资本来达到“以投带引”的效果；
三是完善国有资本退出机制。建立“公开转让、回购、定增装入上市公司、IPO上市等资本市场退出+获取收益+循环再投入”机制，在谋划项目之初预留国有资本安全退出通道，政府产业投资基金形成的基金份额或股权达到约定年限或满足退出条件时，依法依规通过上市、股权转让、企业回购及清算、份额退出等市场化的方式安全退出，使国有资本在引领产业入驻之后能够在不贬值的基础上力求增值，不断扩大规模以进一步推动产业升级。
5.3 做优平台提升服务水平
一是加快完善政策体系。优化产业扶持政策和资金管理办法，在明确各产业扶持侧重点和资金具体投入方式的同时，产业政策的各执行部门可自行在规定动作内结合企业个体差异，为各企业量身定制操作方案，增强政策的协调性和联动性；
二是优化人才环境。围绕发展战略性新兴产业，优化人才政策，配套制定产业紧缺人才引进计划，形成较为完整的人才政策体系。为人才提供个人生活便利，在教育、医疗、住房、税收等方面提供优惠。住房保障方面，由政府主导对人才公寓的建设和管理体系；
三是深化科技体制改革。积极构建创新孵化平台，充分调动当地高校和院所科研人员的积极性，加快科研成果产业化。在引进培育新型研发机构上狠下功夫，组建一批产业研究院、重点实验室和中试基地，以市场化手段推动市场主体与属地大院、大所共建新型研发机构。加快建设智慧岛创新社区，集聚更多青年人才和创新资源，孵化更多高成长性科技型中小企业。
5.4 管控风险完善决策机制
一是完善重点项目跟进机制。着力构建政府、专家、市场共同参与的投资项目论证和决策机制，定期开展项目评估和绩效评价，编制重点项目推进“作战表”“作战图”，实施项目前期工作和工程建设进度倒排工期，将项目前期工作、工程形象、投资进度细化到月；
二是建立国资市场化监管联动机制。与企业方一同建立多元化投融资体系，制定并明确监管条例；
通过利益纽带与市场方建立共同体，明确各类措施，并就核心条款签署约定，确保政府资金保值增值、安全可控；
三是建立健全重点产业链链长制。组建产业发展委员会，加强对城市产业发展的整体统筹，包括研究确定产业发展投资方向等战略规划，产业扶持政策体系、政府资金投入管理办法等一揽子政策措施和尽可能细化的操作程序。同时，建立经济形势分析、要素保障月调度机制，及时帮助企业解决问题。
综上所述，招商引资作为地方管理的重要内容，具有十分重要的意义。本文从多方面分析了以投带引“合肥模式”的思路做法，这一做法目前尚未形成主流，但这种招商方式很有机会在众多招商政策中脱颖而出，不仅大城市可以效仿，中小城市还可以从投“主”、投“新”、投“早”、投“小”上寻找突破，找到适合自己的招商之法。
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