杨龙 吴涵博
摘要：作为实体性行政区之外灵活设立的治理单元，功能区发挥着经济增长排头兵和体制机制改革试验田的功效，也是中国创造经济奇迹，规避治理风险，实现政策创新的重要支撑。为实现与行政区的协同，最大限度发挥自身治理优势，功能区也在不断革新。立足治理单元视角可知，功能区变革分为空间边界扩展和权力结构优化两类。空间边界的扩展包括功能区范围的扩大和直接以行政区作为功能区两种形式;权力结构的优化指功能区管理体制和权力关系的调适。分析功能区治理单元的发展，有助于把握新时代功能区变动的治理意义。功能区的转型升级需要以优化空间治理体系为目标，根据国家战略确定其功能边界和管理体制。
关键词：治理单元;功能区;空间边界;权力结构
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2023）02-0026-13
基金项目：国家自然科学基金面上项目“基于‘网络关联的城市治理功能协同：机理、结构和迭代”，项目编号：720741129。
作者简介：杨 龙（1952—），男，南开大学周恩来政府管理学院教授。
吴涵博（1994—），男，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。
一、问题提出与文献综述
中国作为超大规模的国家，国家治理需要使用不同类型的治理单元。目前已有的治理单元按性质可分为实体性的行政区，以及虚体性的经济区和功能区等。相较于实体性治理单元而言，虚体性治理单元的功能相对单一，机构设置简单，仅拥有被赋予的特定权力，边界“软”，更具灵活性 [1]。作为一种治理手段，治理单元的性能和结构取决于治理目标，行政区适用于政治统治和行政管理等，而满足经济开发、环境保护等治理需求则需要设立功能区作为补充。改革开放以来，中国发展的一个重要特征是各级政府持续把经济增长作为首要任务，因此，以经济功能区为代表的功能区得到频繁使用，并获得持续开发。功能区逐步成为我国国家治理体系的重要构成成分，其特征是虚体性治理单元附着在行政区之上。成为行政体制的一部分后，功能区有了发展的内生动力，为了自我维持，功能区在不断进化。随着各级政府治理目标的变化和治理任务的升级，外部压力也促使功能区不断提升自身性能。
梳理现有文献可以看出功能区发展相关研究的解释脉络。从总体上讲，功能区运作中面临的挑战决定了功能区为实现可持续发展必须进行自我革新 [2] 。主体功能区规划为各类功能区确立了基本方向、发展限制和发展责任 [3] 。在此前提下，经济功能区的发展是为了保持改革先行者、现代化引领者身份 [4] ，其他功能区发展则是为了探寻出一条完成特定治理使命与经济发展之间的可协调路径[5]。作为权力创设空间[6]的典型写照，近年来空间治理成为理论界探讨功能区发展的新思路。部分学者从功能区规划的空间政治学解释出发[7]，提出了在当前功能区与行政区“嵌套”关系格局[8]下如何实现二者的协同，并通过将功能区的空间类型与经济绩效相联系等方式 [9] ，提出了优化管理、加强考核等建议[10]。
上述研究取得了丰硕成果，为探讨功能区的发展提供了有益借鉴。但这些研究大多围绕特定功能区或某一类型功能区展开，属于静态层面，而将功能区作为一个战略，关注其整体演变并进行解析的研究并不多见。事实上，功能区最早实行的是通过政府赋予特殊优惠政策实现快速发展的治理方式，属于改革开放初期向市场经济转型、启动阶段的临时性产物，其本质是低市场化、低开放度“双低时代”的过渡品 [11] 。在其后的经济社会发展过程中，各类功能区不断转型升级，功能区治理单元持续得到各级政府青睐。本研究立足治理单元视角，以治理单元的功能、权力、机构、边界等构成要素为工具，分析功能区各种改革的效果，以及功能区如何在中国国家治理体系中继续发挥作用。
治理单元视角下功能区的发展包含两个维度：一是功能区空间范围的扩张。空间范围的扩张是指利用虚体性治理单元“软边界”的优势①，采取多种方法，扩大功能区政策创新的作用空间。“以空间换时间”将功能区的特殊功能扩展到更多区域，采取的是功能区在所属行政区内扩张、在其他行政区设立分区等方式。二是功能区权力结构的调整。一种做法是把功能区原有管理体制与行政区的科层制政府相结合，增加对功能区的赋权，以实现功能区在更大范围内承担改革和示范功能的目标，典型做法是设立国家级新区。另一种做法是持续改革功能区的管理体制，目前主流趋势是在经济功能区内设立法定机构。法定机构改革的目的是保持功能區行政管理的高效性，改善功能区营商环境，其改革思路集中在保持功能区单一功能的优势上。
二、功能区治理单元的发展与调适
改革开放以来，在传统行政区之外，国家开始综合使用各类治理单元完成发展任务，治理单元的第一个变动是设立经济特区。40余年里中国设立了各类功能区，特别是经济功能区，成为行政区之外最常用的治理单元。作为有别于实体性行政区的虚体性治理单元，经济功能区的优点在于治理功能单一、机构简化、管理高效且用于开发的功能得到强化[1]。功能区可以根据治理需要灵活设立，不需要经过行政区划变动的复杂程序即可服务于不同治理目的。
（一）功能区治理单元的演变
功能区可分为特殊功能区、综合功能区和全域功能区三类。特殊功能区出现最早，机构设置简单，治理功能单一，功能区内只设立与其功能相符的机构部门。特殊功能区包括经济开发区、教育园区等。特殊功能区代表了中国在各类制度体系初创之际的创造性举措，在行政区外灵活设立治理单元，可以实现某些地区经济的快速增长，推动特定领域政策创新的发生。而随着国家治理基本制度的完善，尤其是进入21世纪以来，为应对各地方、各领域日渐复杂的治理需求，中国开始设立综合功能区。综合功能区具有复合治理功能，不仅服务于经济发展，还增加了社会管理、公共服务等功能，其机构设置比经济功能区复杂，部门相应增加，但依然不具备全面治理功能。综合功能区的范围广泛，难以分类，包括综合配套改革试验区、国家级新区等。
进入新时代，在特殊功能区和综合功能区之外，各级政府又通过设立全域功能区满足治理现代化要求和高质量发展要求。“全域”不仅指这种功能区的空间范围覆盖所在行政区的全部，还要求行政区治理实践的每一个环节都要以该功能区的发展使命为重要依据。全域功能区不仅具备完整的治理功能，还会根据上级赋权或上位法的规定强化某些功能。如深圳、上海浦东新区、浙江省被分别命名为深圳建设中国特色社会主义先行示范区、上海浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区，三地被赋予综合性示范或引领功能。全域功能区的显著特点是空间边界与行政区重合，是在实体性治理单元上追加的虚体性治理单元功能，对行政区赋权和增能使其成为新型功能区。全域功能区的另一特点是建立在经济社会全面发展较为领先的地区，以整个行政区作为某一类功能区，治理单元的空间使用得以扩展。
特殊功能区、综合功能区与全域功能区构成了中国功能区治理单元的基本图景。这些功能区虽然在设立的时间序列上有先后之分，但彼此之间并非替代关系。三类功能区的出现是对国家治理中不同治理需求的回应，其综合使用体现了治理单元形态的丰富性与治理手段的灵活性。功能区发展带有明显的与时俱进特征，这种发展不仅包括种类的增多，同时还伴随着功能区空间边界与权力结构的持续优化。
（二）经济功能区治理单元调适的内涵
作为一种空间治理工具，各级政府使用治理单元的常见手段是增减数量和扩大规模。行政区治理单元变动牵涉的行政成本高，且地方政府无权变动。新设虚体性的功能区则相对简单，中央和地方都有权限设立。就使用最广泛的经济功能区而言，自改革开放初设立经济特区以来，中国陆续出现了多种经济功能区。国务院设立了国家级新区、国家自由贸易试验区等;各部委分设了不同的国家级经济功能区，如商务部的经济技术开发区、科技部的高新技术开发区等;地方政府也会设立地方性经济开发区、产业园区等。各级各类功能区在中国星罗棋布，甚至出现了滥用的现象。经济功能区过多导致功能区之间的恶性竞争，功能区质量也会下降，新设功能区的治理红利被削弱，最终影响各级政府功能区治理单元的积极性。为解决这一问题，国务院和各部委对新设功能区的审批不断严格，以限制功能区的数量[12]。
在此背景下，严控数量、保证质量、规范审批成为功能区治理单元发展需要秉持的基本理念。为进一步提高功能区的竞争优势，发挥示范效应，地方政府使用功能区的发力方向也從大幅度增设逐渐转为利用其虚体性治理单元的特殊属性进行改革，以充分发挥功能区既有政策优势，为本地经济进一步发展创造条件。边界“软”、权力结构简化等相继成为功能区治理单元发展的发力点。在空间边界的调适上，部分地方政府绕过了新设功能区所需的烦琐审批要求，利用功能区“软边界”特征，推动其在所属行政区、跨行政区的灵活扩散，甚至出现了功能区与行政区叠加，实现特殊政策在行政区内全覆盖的变革。在权力结构的调整上，有的地方政府着眼于几个功能区“单兵作战”，且与行政区发展不协调的现象，直接锚定国家战略，选择向中央申请成立国家级新区，并实行权力高配，通过中央/省级政府向功能区放权赋能，实现功能区权力配置的重构，以推进区域协调发展。对于那些设立多年，已取得较好发展成绩的功能区来说，设立法定机构改革权力关系成为功能区改革的趋势。
三、各级政府作用下功能区边界的扩展
功能区治理单元的一个显著优势在于“软边界”，因此，功能区的变迁主要体现在边界的扩张上。通过空间边界的扩张，功能区的适用范围扩大，被赋予的特殊政策得以扩散。为适应管辖范围的扩张，功能区会设立分支机构或派出机构，以充分利用虚体性治理单元灵活的优势。边界扩张带来功能区权力在空间上的拓展，属地政府可以把辖区内功能区的专属权力扩展到功能区分区;经横向政府间协商，地方政府还可以把功能区先行先试等权力扩散到设立在外地的飞地。就功能区边界在同一行政区内扩展而言，一种是地方政府的自行扩展，另一种是中央政府设立功能区时的散点扩展，此外，还包括功能区的边界扩展到整个行政区，即以行政区为空间范围设立新型功能区，主要表现为设立示范区或引领区。
（一）地方政府自行扩展功能区范围
地方政府自行扩展功能区范围可分为地方政府空间内的扩展和当地政府与其他地方政府合作，在外地设立功能区分区两种情况。
功能区自行扩展的常见方式是在功能区内新设若干小型功能区，其常见形态是经济技术开发区里再设工业园区，呈现出“一区多园”特征。例如，天津经济技术开发区就包括了中心商务片区、南港工业区、滨海—中关村科技园等10个园区。属地政府利用功能区治理单元“软边界”的特点，通过自行增加侧重不同产业的园区，扩展了功能区的开发功能。功能区的片区或园区的管理机构比功能区管委会更为简单，只具有与该分区的产业开发相关的管理功能，属于功能区驻片区或园区的派出机构。通过专属权力的空间扩散，功能区实现了特殊政策的扩散，增加了优惠政策的辐射广度。这种扩展有助于保持经济功能区在所属行政区中发展的领先地位，继续成为属地经济的增长引擎 [13] 。
功能区还可以通过在功能区外设立“飞地”完成自行扩展，在母功能区外设立若干工业园区或片区，实现空间上的跳跃，可以超出原有功能区的边界。第一种扩展是功能区在属地政府内部的“散点扩容”。行政区政府把上级批准的功能区扩展到属地内其他区域，扩大功能区特殊政策的适用范围，形成“一区多园”的区外形态。例如，天津经济技术开发区下属的微电子工业区、逸仙科学工业园和一汽大众华北基地都设在该功能区之外。首先，功能区的这种扩展出自所属行政区的自行调整，通常发生于省级政府或大城市政府内部。此类实体性治理单元的空间规模大，可以容纳功能区的多个分区，使功能区在不同区域内产生带动效应成为可能。区外所设分区相当于一个小规模的子功能区，其管理功能比区内设园的分区全，管理机构的内设部门增加，管理权限得到属地政府和母功能区的授权，以敷功能区发展需要。其次，这种扩展发生在功能区自身功能多样化阶段后，功能区已经成型的新产业发展模式通过空间上的散点扩张，移植到属地内的其他行政区，引领该区域产业发展。功能区在属地行政区的扩张会形成“超级”功能区，其空间尺度超出了原有空间范围，扩散到大行政区的若干区域，带动经济增长的能力明显增强。
第二种扩展是功能区以“飞地”形式向行政区外扩张。在得到当地政府同意后，在其他行政区设立园区，成为功能区的经济飞地。例如，深圳（汕尾）产业转移工业园使深圳特区政策延伸到汕头，从深圳迁入该合作区的企业继续享有特区的各项优惠，入区的企业员工可购买深圳社保等。合作区党工委和管委会由深圳市委、市政府派出，深汕特别合作区事实上已成为深圳市下辖的一个区[8]。在属地之外设立功能区“分区”实际上是另设了一个功能区，其管理功能与原功能区接近，达到功能区功能扩散的最高形态。飞地功能区的管理机构设置的移植原功能区模式，实现了先进管理体制的空间扩散。飞地式功能区设立建立在输出地，和输入地存在互补，设立功能区分区实现双方共赢，是地方合作的一种新形式。在国家对跨行政区设立经济功能区分区没有明确限制的条件下，飞地式扩张成为虚体性治理单元运用的一种创新。
（二）中央新设功能区的散点结构
中央政府根据试点创新需要，也会把一个功能区分设在不同片区，形成内部扩散式功能区。这类外延扩展的典型是国家自由贸易试验区（以下简称自贸试验区），目前在各地设立的自贸试验区大都包括几个不相邻的片区。例如，中国（广东）自贸试验区包括广州南沙自贸区、深圳蛇口自贸区和珠海横琴自贸区。国家把特殊经济政策同时赋予某一省内若干地域（并非分别赋予），在一个省内只设立一个自贸区，每个片区在改革试验的方向上各有分工。例如，中国（天津）自贸试验区包括天津机场片区、天津港东疆片区、滨海新区中心商务片区。其中天津机场片区重点发展航空航天、装备制造、高端制造业和研发设计等生产性服务业;天津港东疆片区重点发展航运物流、国际贸易、融资租赁等现代服务业;滨海新区中心商务片区重点发展金融创新、总部经济、跨境电商、科技信息服务、文化传媒创意等现代服务业。
功能区的这类空间扩散与自贸试验区试验功能的增加息息相关。最初意义上的自贸区大体上相当于保税区，主要功能是海关特殊监管区，在我国使用该治理单元时增加了“试验区”的政策试验功能。与传统自贸区相比，自贸试验区的功能定位更为综合，其任务扩展到为国家建立开放型经济体制进行压力测试等。自贸试验区是对自贸区功能的扩展，这种功能扩展是通过空间散点分布方式实现的，充分显示出中央政府在使用功能区治理单元的时候，把同一种功能分解为不同的分支功能，分布在不同的片区，使其各自得到相应的政策支持。
自贸试验区散点分布使其空间结构更为复杂。一是自贸试验区与已有的经济功能区存在空间重叠。据统计，全国21家自贸区覆盖范围包括22个国家级新区和高新区、62个经济技术开发区或產业园区、26家海关特殊监管区域[14]。自贸试验区与经济功能区的重叠形成了“区中有区”的形态，自贸试验区分走了经济功能区的部分空间，但由于自贸试验区受政策优惠程度普遍高于经济功能区的影响，被分走空间的经济功能区并不反对这种“切蛋糕”行为。经济功能区是虚体性治理单元，本身没有行政边界，与行政区或其他功能区的边界重叠恰恰是其“软边界”优势的体现。二是自贸试验区里包含具有“硬边界”的保税区，海关边界是一种国界，保税区是海关特殊监管区，因此，保税区在制度上属于“关外”。保税区是虚体性治理单元里唯一具有“硬边界”的类型，自贸试验区里包含保税区是一种政策的空间扩散。自贸试验区以负面清单的方式处理政府与市场的关系，把保税区的制度优势扩展到整个自贸试验区，是对保税区制度的一种扩展使用。
复杂的空间结构使自贸试验区的治理结构也相对复杂。自贸区是真正意义上的国家级试验区，在冠名上均遵循着“中国”二字打头，所在省份仅体现为在括号内补充说明的一般规律。自贸试验区被赋予的特殊政策涉及通关、保税等，属于国家层面的制度试验，地方无权干涉。自贸试验区的本质上是中央委托地方开展的制度实验，虽全部设在地方，但都是国家名下的，决策权在中央。国家部委与省级地方政府在同一机构下对自贸区行使管理权，是中国独有的行政现象。国家部委与省级政府存在事权上的空间重叠，是功能区与行政区事权模糊的典型表现[15]。在管理体制上，自贸试验区实行“决策—执行—协调”三种功能分化，“国务院—省级人民政府—管委会—片区管理机构”四级管理体制[14]。这种多层级的纵向管理体制是条块结构中“条条”管理的一种新形式，即部委直接管理功能区，与省级政府存在治权的空间重叠，也是一种新的治理结构。
（三）功能区与行政区叠加
功能区边界扩展的另一种形式是各级政府以行政区为治理单元设立示范区或引领区。这种将虚体性治理单元与实体性治理单元重合叠加的做法，推动产生了全域功能区。全域功能区是对地方改革发展成就和创新能力的一种肯定，作为示范区和引领区的地方必须具备进一步发展先进功能的能力，只有发展水平较高的地区才可胜任。党中央、国务院在深圳、上海浦东、浙江设立的示范区和引领区是典型的全域功能区。作为新型功能区，全域功能区在功能、机构、权力、边界等要素上具有特殊性。
第一，全域功能区结合了行政区的全面治理功能和传统功能区的特殊发展功能，这是其在特定领域发挥好示范引领作用的基本前提。相较于一般功能区而言，全域功能区肩负的使命更具综合性和前瞻性，操作难度大，对功能区体制机制创新能力的要求高。中央政府的高注意力也要求地方集全力承担被赋予的功能使命。例如，中央政府在设立深圳作为建设中国特色社会主义先行示范区之后，对深圳改革试验的进度提出了明确要求，即到2025年，深圳重要领域和关键环节改革取得标志性成果，基本完成试点改革任务[16]。为达成预期目标，成为示范样本，深圳必然要以行政区的全面治理功能为“底座”，调动区域内一切治理力量协同配合，集中力量完成功能区所承担的特殊功能。
第二，全域功能区叠加了实体性治理单元完整的权力结构与虚体性治理单元实现单项功能的权力结构。一方面，权力完整的行政区机构构成了新型功能区全方位承接中央/省级政府密集下放行政权力的必备要件。例如，在设立示范区后，国家发改委一次性向深圳先行示范区下放了经济、社会、环境等6个方面40条授权事项[17]，这是仅具备管委会体制的传统功能区难以承接的，唯有机构完整、功能齐全的行政区方可完成承接任务。另一方面，作为肩负重要使命的新型功能区，示范区还会建立起一套强有力的、用于完成示范任务的专业机构。全域功能区一般都会在科层制政府上叠加一套领导小组机制。当前深圳、上海浦东、浙江三个先行示范区均设立了中央、省级、市/区级三个层面的领导小组，有效强化了新型功能区的决策能力和执行能力。新型功能区的承载主体升级为行政区后，兼具了二者的权力结构，不仅能够继续履行对辖区的全面行政管理职能，还具备了承担新时代高质量发展的示范和引领任务的条件。
第三，中央、省级政府为新型功能区“灌注”更多特殊权力，以确保制度试验的顺利进行。在设立全域功能区后，国务院、相关部委、省级政府等都会通过下放权力、给予特殊政策的方式支持其發展。全国人大常委会甚至会对示范区或引领区改革涉及的法律进行必要的赋权，尽可能为改革打造“绿色通道”。不仅如此，中央还会酌情赋予功能区属地政府相关领域的立法权。例如，中央赋予上海市人大地方立法权的幅度超过了以往给予经济特区的立法授权，涉及海关、金融监管、人民币可自由兑换、汇率、资本跨境流动等重要领域[18]。虽然这些赋权面向功能区属地政府，但本质上却是为功能区完成示范任务所服务的。从赋权的深度和广度看，示范区和引领区采取的是新举国体制，其赋权力度超过了任何已有的功能区，突出体现了集中多方力量打造示范样板的治理逻辑。
第四，新型功能区具备实体性行政区“硬边界”和虚体性功能区“软边界”的双重功能。新型功能区不仅承担着经济开发职责，而且更多地承担着深化改革、提供示范引领的重要使命。一方面，行政区管辖的空间范围清晰，可以保证经济开发、更高服务、社会管理、环境保护等功能在明确的四至内完成，从而满足成熟功能区的综合治理需求;另一方面，为功能区“软边界”增加行政区的“硬约束”，实则是把功能区内进行的改革框定在清晰的行政区内。为政策试验和制度试验划定空间场所，有助于推动功能区内的各种行为主体放开手脚，大胆改革。例如，中央明确了上海浦东引领区的政策边界是所在行政区的全域。两种边界的重合还能够有效控制改革试验可能存在的风险，即使改革过程出现一些预料之外的问题，负面影响也会被限制在行政区的边界内。
四、治理现代化要求下功能区权力结构的优化
功能区内部权力结构的优化是为了提高功能区治理能力。作为试验区，功能区的治理能力包括决策能力、执行能力、创新能力等。具体来看，可以通过提高功能区的组织位阶，增加功能区的管理权限;也可以通过采取设置公法人性质的机构，对功能区特别赋权，并借用企业化管理等方式，提升功能区行政效率。功能区权力结构的优化包括两个方面，一方面是功能区内部治理主体的丰富，主要是中央政府通过批复国家级新区这类特殊的综合型、支点型功能区，重构区域治理单元;另一方面是功能区管理体制的优化，以设立法定机构等方式改革功能区管理体制。
（一）设立国家级新区作为统筹协调型治理单元
国家级新区是指由国务院批准设立的，以相关行政区、功能区为基础，承担国家重大开发战略任务的综合功能区[19]。与其他经济功能区相比，国家级新区的基本特征是内部结构的多样性和多层次性。一是国家级新区内的治理主体从只有功能区管理机构增加到包括的行政区政府和功能区管委会;二是国家级新区内包括经济技术开发区、高新技术开发区、自贸试验区、生态保护区、文旅功能区等不同组合;三是国家级新区里包括省级政府、市级政府、县（区）级政府。国家级新区不单纯是放大版的经济功能区，而是具有广泛的职责领域，对当前中国社会主义市场经济发展、行政体制改革等复杂任务进行回应的重要平台[20]。国家级新区的设立紧密围绕着“四大板块”发展、“一带一路”建设等，复合众多功能区的政策优势与发展动能[14]，是中央试图通过在更大范围内进行集中性政策供给而重新划定的治理单元。
国家级新区旨在解决功能区的管委会等管理机构的治理事务不断膨胀与属地政府在职能分工、权力边界、利益分配和管理责任等方面不断出现矛盾等问题[21]。经济功能区的城市化程度不断提高模糊了行政区与功能区在治理功能上的界限，导致出现二者争夺治权的现象。这一问题在成熟经济功能区内尤为明显，但无论是迅速调整行政区范围，抑或是短期内明确功能区和行政区的权责，在实践中都具有一定难度。但是在深化改革的过程中，还需要这些经济较发达、治理较完善的功能区与行政区拧成一股绳，配合国家战略和总体发展规划的实施。在此背景下，设立国家级新区作为全新治理单元成为调适实虚两种治理单元矛盾的有效手段。
国家级新区打通了既有功能区与行政区的界限，呈现出“多区叠合”特征，目的是从区域的角度协调行政区和功能区。以重庆两江新区为例，其内部不仅包括重庆两路寸滩保税港区、重庆两江新区工业开发区等功能区，也有江北区、渝北区、北碚区等行政区。在设立国家级新区时，中央改变了行政区与功能区之间在行政体系中的一贯位置，不再是功能区设在行政区内，而是大的功能区包含了若干小的功能区和行政区。国家级新区形成了一种实虚相加的边界，新区作为虚体性治理单元，其边界“软”，但是其中包含行政区的边界“硬”，如果其空间范围涵盖了自贸试验区，还会包括海关这种更“硬”的边界。
此外，国家级新区的设立并非只用于对既有功能区和行政区关系的调适，其设立后也会根据治理需求再设经济功能区，形成大的准实体性治理单元嵌套小的实体性和虚体性治理单元的空间格局。这种空间结构可以适应区域内其他发展目标的需要，丰富国家级新区的治理功能。例如，在两江新区、兰州新区、贵安新区等国家级新区中都存在内部新设的保税区、自贸试验区[22]。
“多区叠合”丰富了国家级新区的治理功能和治理结构，可以应对更大范围的区域内发展中面临的多重治理任务。
国家级新区的管理体制结构较为丰富，目前包括三类：一级政府，如上海浦东新区;政区合一，如青岛西海岸新区;“领导小组+管委会”的体制，如贵安新区。基于行政区和功能区并存的结构，国家级新区的管理体制结合了实体性治理单元和虚体性治理单元的特征。以“领导小组+管委会”体制为例，领导小组由所在属地的省级政府设立，由省级党委或行政的主官担任组长，实现了对国家级新区内部复杂主体的高位协调。国家级新区管委会有的明确为副省级，有的采取“高配”方式，管委会主任由行政主官兼任，也是国家级新区内部高位协调的一种方式。就管委会内部而言，多实行扁平化治理结构，以贵安新区为例，管委会直管四个乡镇，越过了中间的区级政府，直辖8个园区。新的管理体制使得国家级新区同时具有纵向强力推进和横向行政管辖扁平化的优势，适应了其空间构成成分复杂、行政层级多的权力结构，可以打破原有科层制的束缚，通过“精巧”的组织体系快速完成发展任务[15]。国家级新区的权力配置也具有“叠加”的特色，国家特殊政策的集中赋予与“高配”等权力重塑手段都体现在国家级新区当中，为解决既有治理难题提供了新的模式。
（二）设立法定机构保持功能区的高效率
功能区内部权力结构优化的另一个方向是强化功能区的功能，既不是通过提升功能区的组织位阶，也不是通过扩大功能区的空間范围，而是在功能区既有的空间里增加对功能区的赋权和赋能，设立具有充分自主权的管理机构，以便保持功能区管理高效、办事便利、营商环境优良的优势，并且为国内其他地区的高质量发展提供样本，为实现中国式现代化发展各项目标进行创新探索。功能区治理结构优化的典型做法是经济功能区法定机构改革。
经过40余年的努力，大多数功能区获得了成功，逐渐发育成熟。作为虚体性治理单元的功能区也实现了从只承担一项或几项特定治理任务，向承担综合性治理任务的转变，很多功能区管委会的职责扩大，成为准实体性治理单元[23]。有的功能区从简单的“园区”发展为行政区，实现了从虚体性治理单元向实体性治理单元的转变。例如，上海浦东新区、天津滨海新区都成了一级政府，虽然还属于国家级经济功能区，但已具备了行政区的全部治理功能和行政权力。另一种内涵优化是通过优化治理模式，调整功能区治理结构，继续保持功能区治理功能单一、治理结构简单的优势。当成熟的功能区发展为新城区以后，新增的社会管理和公共服务职能也会使行政区划的功能区失去功能单一、机构设置简单、治理结构扁平化的优势。针对这一问题，为了使功能区继续作为地方经济发展引擎，保持功能区职责“轻便”的优势，各地纷纷尝试改革功能区内部管理体制，其中最具效果的方式是设立法定机构。
法定机构不是政府机构，但其承担了行政管理、公共服务、开发建设等职能，采取的是类似企业的治理结构，尝试“政事企三合一”。法定机构的核心是简洁高效的治理体制和灵活有效的用人、薪酬和激励机制，其优势一是实行决策权、执行权、监督权分开和制衡的法人治理结构，区内设立决策机构（理事会）、执行机构（管理局、管委会）、监督机构（监事会），既可实现执行力的提高，又确保权力之间的监督。二是轻装简行，法定机构不承担社会事务。公安消防、环境保护、社会保障、市容和环境卫生等社会管理职能由属地政府及上级政府的相关部门负责，保持了功能单一、结构简单、行政高效的优点。三是不按照政府的方式设置部门、招聘干部，不按照公务员的方式考核干部，而是借鉴企业管理模式，打破原公务员或事业单位职级身份界限，实行全员聘任和岗位绩效工资的激励方式，个人绩效与部门考核成绩挂钩。法定机构将经济功能区干部的精力和资源从庞杂的事务性工作中解放出来，把工作重心聚焦到招商引资、企业服务、规划建设等主业上来，不仅回归了经济功能区集中精力于经济发展的优势，而且可以解决经济功能区长期存在效率降低、人员老化和激励乏力等问题。
法定机构改革也是在功能区治理单元中进行“二次去行政化”的一种尝试。在功能区发展进程中，一些功能区通过“再行政化”来满足治理任务增加的需要。例如，1984年国务院批准设立青岛经济技术开发区后，最初采用的是管委会体制，1992年青岛市开始实行青岛经济技术开发区与黄岛区体制合一模式， 合署设置经济技术开发区管委会与黄岛区政府共同管理功能区[24]。功能区的再行政化有助于应对内部多元化治理需求，但也会形成经济功能区退回一般行政区，不再有大刀阔斧进行体制创新的“红天鹅”（指中国独特的发展模式和国家治理方式）[25]功能。法定机构改革是针对再行政化的功能区进行“二次去行政化”，保持其组织机构轻装简行的优势，保持其运行机制上的公开性和组织架构上的非行政性[26]。
法定机构介于实体性和虚体性治理单元之间，是一种“准”实体性治理单元，法定机构不是政府机构，但在国内仍被当作政府的一种“派出机构”。在得到政府授权和委托后，法定机构可以对经济功能区进行更为灵活和高效的管理，为企业提供更好的营商环境。法定机构虽然承担了公共事务，但在其人员身份上不属于国内既有的行政编、事业编和企业编的任一类型，其更倾向于培养工作人员较高的工作积极性，并鼓励创新。法定机构以非政府的“外壳”承担了对经济功能区的行政管理职能，被界定为非营利性的“公法人”[27]， 是对功能区这种虚体性治理单元组织机构和权力来源的一种全新改革探索。法定机构的成立必须通过地方立法，得到地方人大的授权和地方政府委托，行使部分行政管理职权，其设立经过了“一机构一法例”的运作程序[28]。不同于功能区治理单元空间扩散的“软边界”特征，法定机构的作用范围被严格设立在立法规定的功能区空间内，具有明确的边界，属地政府无权直接把法定机构体制移植到功能区之外。
五、结论
作为一种治理单元，一方面，功能区通过边界扩展实现了功能扩散，最大化特殊政策的辐射范围。边界扩展带来功能区治理机构“衍生”“移植”“复制”等效果，功能区的体制创新得到空间上的散布，从而提升了功能区的治理效能。随着新的分区在属地的设立和在飞地的设立，功能区的专属权力在空间上也得到扩张，进而放大了功能区的政策优势。虚体性治理单元的“软边界”优势在功能区空间扩张里得到充分利用，对维持功能区优势，保证其在经济发展等领域的“排头兵”地位具有明显助益。另一方面，内部权力结构的优化升级是为了保持并提升功能区聚焦于经济开发或新兴产业发展的功能优势，通过更新管理机构，提高功能区的行政效率;通过赋予功能区更多的自主权，提升功能区活力。内部权力结构的优化发生在已有的功能区空间范围内，其作用在于大大强化了功能区治理单元的性能。
立足治理单元视角探讨功能区的发展调适，有助于深入把握住功能区作为一种重要空间治理手段的本质。虚体性的功能区治理单元对具有空间刚性的实体性行政区形成有效弥补，为中国稳定的政治架构增添了更具灵活性的制度安排。但长期以来，在国家治理体系中具有重要作用的功能区也呈现出一些各自为战，甚至野蛮生长的态势，这就需要通过来自空间范围和权力结构两个维度的调适来实现功能区治理单元的理性发展。功能区治理单元的发展需要在全国“一张图”的整体规划背景下，立足地方特色，依托各类国家战略，以优化空间治理体系为出发点和落脚点，实现虚体性功能区与实体性行政区的协同发力，最终服务于中国式现代化建设大局。
注释：
① “软边界”是指虚体性治理单元存在于行政区内或行政区之间规定的权力或政策的适用范围内，不同于行政区的边界完全由中央勘定，并受国家层面的法律保护（杨龙.作为国家治理基本手段的虚体性治理单元[J].学术研究，2021（8）.）。
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The Adjustment of Functional Area Space Boundary and Power Structure from the Perspective of Governance Unit
YANG Long，WU Hanbo
Abstract：
As a flexible governance unit set up outside the substantive administrative area， the functional area plays the role of the vanguard of economic growth and the experimental field of institutional reform. It is also an important support for China to create economic miracles， avoid governance risks and achieve policy innovation. In order to realize the coordinated development with the administrative district and maximize the governance advantages of the functional district， the functional district is also constantly innovating. From the perspective of governance unit， the development of functional areas can be divided into two categories：
the expansion of space boundary and optimization of power structure. The expansion of spatial boundaries includes the expansion of the scope of functional areas and the direct use of administrative areas as functional areas; The optimization of power structure refers to the adjustment of the management system and power relationship in the functional area. The analysis of the evolution of the functional area governance unit is helpful for understanding the governance significance of the functional area change in the new era. In the transformation and upgrading of the functional area， it is necessary to set optimizing the space governance system as the goal， and determine the physical boundary and management system according to the national strategy.
Key words：
governance unit; functional area; space boundary; power structure
责任编辑：翟 祎
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