丁波涛
摘要：建设国际数据港，对于上海提升全球数据资源配置能力、加快数字经济高质量发展、实现经济转型升级具有重要意义。上海的国际数据港建设具有良好基础，但一方面面临着东京、新加坡等国外城市的激烈竞争，另一方面还面临着数字基础设施、行业管理制度、科技创新能力等方面的严重制约。因此，上海要加快数据领域的改革创新和更高水平对外开放，推动数据资源的国内外有序自由流动，加速国内外数据要素的广泛汇聚和高效配置，打造体现上海区位优势的特色数据产业，早日实现国际数据港建设目标。
关键词：上海；
国际数据港；
制约因素；
发展对策
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.002
习近平总书记早在2013年就指出，大数据是工业社会的“自由”资源，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权。全球正加快由IT时代迈向DT时代，未来的世界必将是得数据者得天下。上海要建设“五个中心”、发展“五型经济”、打造“国际数字之都”，应当以建设国际数据港为抓手，聚天下数据而用之，发挥数据作为新时期最核心、最活跃生产要素的巨大价值，为上海经济高质量发展注入新的强大动能。
一、国际数据港的概念解析
国际数据港是当前数字领域的热点话题，但国内外有不同解读，明确概念有助于上海更好把握国际数据港建设方向。对国际数据港这一概念可以从其所包含的三个关键词“国际、数据、港”来理解：
其一，国际数据港具有港口的“三地”属性。“港口”是水陆空交通枢纽，是进出口物资集散地，也是船舶飞机停泊、装载货物、上下旅客、补充给养的场所。类似的，数据港也是全球网络连接的枢纽地，是数据要素流动的集散地，是数据资源流通、交易、开发、利用的承载地。
其二，国际数据港承载“四大”数据功能。一是汇聚功能，实现大范围和大规模数据资源的数据流动和集聚；
二是技术功能，为数据的传输、存储、加工、应用等提供网络、算力、算法支持；
三是经济功能，为数据经营、数据流通、数据消费和知识发现、价值转化提供场所和平台；
四是管理功能，构建高效便利、公平公正、规范透明的数据采集、开发、利用、流通等规则体系。
其三，国际数据港突出“五个”国际特征，其不仅是一个国家或地区的数据要素汇聚结点和数据产业高地，而且还是能够连接国际网络、汇聚国际资源、引领国际产业、服务国际客户、对接国际规则，并在全球大数据行业内具备较强的话语权和影响力，是所在国能够与世界各国进行数据传输、交易、合作的桥梁和纽带。
综上，国际数据港是指具备全球网络枢纽地位和强大计算能力，允许数据及相关要素自由便利流动，聚集大量数据企业和服务机构，集中开展全球数据创造、加工、交易、利用等业务的城市或区域。[1]其作用就是搭建全球范围内数据资源的共享流通渠道、优化配置平台和开发利用机制，实现数尽其用、网尽其利、人尽其才的目标，提高数据资源的配置效率和产出效益，使数据更好地造福于经济发展和社会进步。
二、上海建设国际数据港的国际竞争态势
近年来，纽约、伦敦、新加坡等城市大力促进数据全球化流通、发展特色化数据产业、建立全方位治理体系，提升自身在国际数据版图中的地位。[2]上海要以国际数据港为阵地，内强能力，外聚资源，积极应对全球城市的数据枢纽争夺战。
（一）提升数据资源配置力
国外主要城市积极推进数据全球化流动，提升资源配置力，争取数据枢纽地位。一是制度层面上通过缔结国际合作协议消除数据跨境流通障碍，如2018年2月新加坡加入跨境隐私规则（Cross-Border privacy rules，CBPR）体系，使得本国企业可与CBPR成员国的认证企业自由传输数据；
日本则积极与美国、欧盟国家谈判，推进“美国—欧盟—日本”三方的数据跨境自由流动框架，致力于构建一个开放且安全的数据市场。二是技术层面上通过新型技术应用保障数据跨境流通安全，如旧金山以数字贸易为试点，探索区块链和分布式账本技术的应用，协助跨境数据流动的交易开展；
新加坡金融管理局（MAS）与法国中央银行（BdF）联合开展数字货币跨境支付与结算试验，在两国的网络间模拟多项央行数字货币（CBDC）的跨境交易，为数据的跨境流动提供先行条件。在此形势下，上海若不能尽快消除阻碍数据跨境流动的各种瓶颈，建立畅通高效的数据全球化流动体系，将很有可能被排除在国际数据大循环之外。
（二）提升数据产业竞争力
各城市积极发展特色化数据产业，提升产业竞争力，争夺国际数据高地。同时，这些城市在推动产业发展过程中不是面面俱到、均匀用力，而是立足现有产业基础，推动数据与优势产业紧密融合。例如，纽约、伦敦重点发展金融数据服务，及时有效收集市场数据，并提供对所有交易所、数据提供商和独立软件开发商（ISV）的低延迟访问；
东京则优先发展商业大数据服务，利用遍布全城的连锁便利店产生的大量商业数据优化商品配送、流通和促销，并向上游的制造、下游的金融等环节扩展，形成融工业、商业、金融数据于一体的数据产业。上海的大数据产业具有较好基础，但也面临着高质量数据供给不足、数据融合应用不深等难题，存在成为数据产业洼地的风险，未来上海应当借鉴国外城市经验，从公共数据开放、数据跨境流动、数据要素流通、数据行业应用等方面，积极寻求数据产业可持续发展的新动力源和新增长点。
（三）提升数据要素吸引力
各城市积极强化数据全方位治理，提升要素吸引力，争创最佳产业环境，特别是注重加强数据采集、使用、共享等环节的安全保障，吸纳政府、企业、市民共同参与，力争构建更安全规范、公平公正的数据产业发展环境。例如，新加坡发布《新加坡更安全的網络空间总体规划（2020年）》，从基础设施保障、企业网络安全和国民教育构建网络安全保障体系；
2019年纽约和赫尔辛基成立了算法监管机构和登记平台，形成算法公开、算法监督、算法问责等机制，确保市民个人数据得到安全合理使用；
伦敦发布《新兴技术宪章》，确立数据收集、使用与分享的规则，在市民与政府、企业之间建立价值认同，形成更加开放的治理机制。面对国外城市的激烈竞争，上海必须加快完善数据创造、采集、流通、共享、使用等方面的安全伦理规则，创造比其他城市更优质、安全的发展环境，吸引更多产业要素汇聚于上海。
三、上海建设国际数据港的主要制约因素
2021年党中央《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》中明确要求上海加快建设国际数据港。近年上海根据中央要求，以临港新片区为引领，围绕国际网络设施、数据跨境流通、电信服务开放、园区载体建设等方面，加快改革、扩大开放，打造国际数据港先导区，但仍然面临着诸多制约。
（一）网络设施制约
国际数据港必须具有国际一流的数字基础设施、辐射全球的高速互联网络、先进强大的数字计算能力，支撑国内外数据便利流动和开发，促进数字技术创新和数据产业发展。相比于这一标准，上海目前还存在以下短板：
1.全球网络枢纽地位不高
在国际电信权威机构TeleGeography所做全球2021年十大互联网枢纽城市排名（按互联网数据流量）中，欧洲城市占6席，其中法兰克福排第一，北美城市2个，亚洲有新加坡和中国香港两个城市上榜，分别居于第五和第六位，而上海处于40位以外，甚至落后于曼谷、雅加达、孟买、河内等亚洲其他城市，与上海目前的全球城市排名位居前五严重错位。
2.国际互联网交换中心节点缺乏
形成互联网国际枢纽的标志之一是必须拥有大型互联网交换中心，但中国大陆仍缺乏真正意义上的国际互联网交换中心节点。尽管目前国家已批准建设四个新型互联网交换中心，包括深圳、宁夏、杭州、上海，但这四个中心主要聚焦于疏导国内流量，尚未向全球化演进。目前世界互联网流量排名第一的德国法兰克福运营的互联网交换中心DE-CIX，峰值流量已经超过9T/s，而上海目前的IXP流量尚不到1T/s，差距巨大。
3.高性能算力不足
以用于科学计算的超级算力为例，2021年上海的超算总算力约为3.7P，而北京2019年就建成了200P的算力资源，广州2018年将天河2号升级为100P，深圳在未来两年将部署规模为3000P的超级计算机。上海周边的无锡、昆山、乌镇等地也已形成100P以上规模的计算能力。不平衡的供给—需求缺口，也导致当前高性能算力资源难以支撑科研及应用创新，高性能用户群体及科研项目不断外流，甚至上海一些基础科学研究用户和大项目课题组也不得不依托于外地的算力资源来实施大规模计算。
（二）管理制度制约
国际数据港应当具有开放、兼容和公正的数据管理制度，吸引全球优质数据资源以及相关的技术、人才、设备、资金等要素在此集聚、配置、消费，打造活跃的数据创造、交易、加工、消费体系，形成辐射全球的数据要素市场。然而，目前我国在数字领域仍存在不少行业管制，限制了各类要素的国内外流动。
1.数据跨境流动制度
中国数字经济发展一直走在世界前列，积累形成了规模庞大的数据资源，但我国对数据跨境流动的限制较多。国际经合组织（OECD）2020年发布的数字产业投资限制指数中，中国对通讯、电子信息等行业的管制水平排全球大国前列；
在2021年Salesforce公司用于评估G20经济体对跨境数据流动的态度及其对经济增长和机遇的影响而制定的跨境数据流动指数（CBDFI）排名中，中国列倒数第三。
2.电信行业管理制度
目前我国电信业务对外资仍限制较严，国际主要的电信运营商在中国大陆无法落地自己的业务接入点，导致其企业客户无法在中国大陆节点进行数据交换，数据流被迫流向中国香港、新加坡和东京所在的国际数据中心集群。同时，近年来企业上云渐成主流，许多跨国企业由于国内电信管制原因，缺乏落地上海的网络环境，其云服务平台也被割裂在不同区域。
（三）创新能力制约
国际数据港同时也是国际数字产业高地，能够成为数字技术重要领域的创新策源地，在城市经济、城市治理和城市生活等方面实现数字技术的深化融合应用，形成具有全球影响力的数字产业。上海的数字创新能力在国内领先，但距离具有国际竞争力的数字产业集群仍有相当差距。
1.企业创新能力
上海的在线新经济模式引领全国，数字经济在全市经济中已占据主导地位。[3]根据中国信通院和亿欧智库的报告，2020年上海数字经济规模超过1.1万亿（包括数字产业化和产业数字化部分），占GDP超过50%，总量排名全国第二。但是，上海缺乏在全球具有行业龙头地位、技术首创能力和引领辐射作用的数字技术企业。[4]福布斯于2021年发布的数字经济百强企业中，北京有7家，深圳、杭州、广州各有1家，上海为0。没有具有龙头地位的数字技术企业作支撑，上海在数字技术领域的影响力与引领力很难体现。
2.优秀人才吸引力
上海的数字人才数量和质量在国内有一定优势，但对于全球优秀数字人才的吸引力仍与发达国家城市有较大差距，人才引进的配套措施和针对不同梯度人才的个性化扶持政策仍不到位。[5]著名人才服务机构领英（Linkin）定期发布《全球数字人才报告》，在其2020年报告中对全球各大城市的国际数字人才吸引力进行了排名，上海在全球仅排名第23位。上海如果不能吸引全球最顶尖的数字人才来沪工作，就很难创造出全球领先的数字技术和数字产业。
四、上海建设国际数据港的对策建议
综上所述，上海建设国际数据港既面临着激烈的外部竞争，也面临着棘手的内部制约。因此上海必须加快改革创新，构筑数据领域的更高水平开放平台，推动数据资源的国内外有序自由流动，加速国内外数据要素的广泛汇聚和高效配置，打造體现上海区位优势的特色数据产业，早日实现国际数据港建设目标。
（一）主要任务
上海建设国际数据港，需要在深刻把握数字技术基本发展规律、兼顾国内外发展形势的基础上，明确自身定位，扬长避短。一方面要突出国际化优势，推动国际网络连接、国际数据汇聚、国际产业协作、国际规则互通，与国内城市形成差异化发展路径；
另一方面，上海要突出实施融合化战略，促进大数据与实体经济融合，发挥“五个中心”对行业性数据产业的引领带动作用，尽快确立上海国际数据港的全球地位。
1.打造高能级数字底座
对外网络连接方面，上海要在国家有关部门支持下，持续提升已建海光缆容量，协调推进新建直达东亚和东南亚的海光缆系统在上海落地，建设完善辐射亚太、通达全球的国际数据传输通道和网络体系，同时建设国际互联网专用通道，建设开通从园区直达国际出口局的数据专用通道，助力外向型产业的聚集发展；
城市内部设施方面，要加快新型网络建设，打造普遍接入、普遍感知、普遍服务能力，加快建设高性能算力基础设施、提升计算集群能级，完善行业数字平台，形成融合型智能基础设施体系；
构建数字信任体系，保障数据开发利用和流通中的安全。
2.促进全球数据汇聚
一方面以构筑数据跨境基础设施为支撑，扩大数据跨境流通试点范围，完善相关标准规范及监管体系，建立数据跨境流动的公共服务平台，同时深化电信产业有序开放，加快将上海国际数据港打造成为服务全国以至全球的数据自由港。另一方面以支持上海数据交易所建设国家级数据交易所为抓手，构建交易规则透明、流通对象丰富、主体生态繁荣、制度保障有力的数据交易体系，推动上海成为全国乃至全球具有影响力及话语权的数据要素配置中心和交易服务中心。
3.打造离岸数据中心
充分利用上海独特的网络枢纽位置，按“特定区域、特定对象、特殊授权、特殊监管”的思路建设打造国际数据离岸中心。其核心是在国际光缆登陆站与国际网络关口局之间建立一个“境内关外”数据特殊功能区，允许来自境外的数据“入境不入关”，同时在这个特殊区域发展离岸数据产业，利用上海丰富的人力和技术资源为海外数字巨头提供“两头在外”“来料加工”的国际数据加工、交换中心等业务，破解境内外数据隔离和国际数据产业需求之间的矛盾。
4.发展数字贸易产业
上海应以建设全球数字贸易港为核心，打造新型国际数字贸易中心，重点建设以虹桥国际开放枢纽为核心的数字贸易载体，聚集以标杆企业、标杆园区、标杆场景为主体的数字贸易标杆，构建汇聚全球数字贸易优质资源的新型平台，率先突破数字贸易关键规则，深入推进贸易模式创新、数字经济与服务贸易融合发展。[6]
5.促进应用场景创新
上海要以助力上海城市数字化转型为目标，打造数据场景首发应用试验场，推动数据产业由技术为中心向以资源为中心的转变，以场景化、知识化为导向，推动数据要素与应用场景的对接与融合，加快行业数据首发应用，推动高端数据产业链发展，优化数字创新创业生态环境，将上海建设成全国乃至全球现代数据产业发展高地。
（二）保障措施
上海也要加快体制机制改革和制度创新，为国际数据港建设提供全方位的要素供给和良好的发展环境。
1.建立多层次推进体系
建立由市级领导牵头的国际数据港建设领导协调机构，推动形成职责明晰、协同推进的工作格局；
构建社会化推进体系，促进数据资源与服务的供需对接、研发对接、产业对接；
推广首席数据官制度，推动机构数据安全强化、质量提升和价值转化；
完善数据要素配置和数据资产管理等方面的绩效评估与考核制度，加强各类机构的数据资源开发利用动力。
2.加大高质量要素供给
國际数据港建设也需要各类要素的充分保障。上海应根据国际数据港建设需求，加大财政以及社会金融资本对数据港建设的支持，加强土地、电力接引、能耗指标、频谱等产业发展资源的供给保障，加快数据领域的高级人才和复合型人才培育，为数据产业发展提供更加丰富优质的多元要素供给。
3.探索创新型制度安排
针对国际数据港建设中存在的体制机制瓶颈，上海要以浦东社会主义引领区和自贸区建设为契机，探索建立数据跨境流动、数据流通交易、网络数据治理、数据财税、数据创新监管等方面的新型制度体系，为数据港建设提供良好制度环境。
4.加强数据港品牌建设
上海要深化“国际数据港”的理论研究，力争产出一批高质量的智库研究成果，提升上海“国际数据港”的国内外影响力；
加快“国际数据港”品牌打造，增强行业竞争力；
加强“国际数据港”品牌的国内外宣传推介，建立该领域的话语权。
5.深化国内外合作交流
上海要以长三角和“一带一路”为突破口，推进上海与国内外数据港、数字园区的联系与合作，支持国内数据企业和机构以“上海国际数据港”为基地，扩展在周边国家、“一带一路”沿线国家以及全球的数据业务。
五、结语
上海建设国际数据港，有利于在主动适应数据产业发展新趋势过程中取得发展先机，确立数据产业引领地位；
有利于提升自身在国际数据版图中的地位，应对国际数据枢纽竞争；
有利于以数据流激活资金流、商品流、贸易流、科技资源流，推动构建上海经济高质量发展新格局。
为此上海要围绕经济高质量发展的总体目标，以深化“五个中心”建设、做优“五型经济”、强化“四大功能”为导向，联接全球数字网络，促进数据汇聚流通，加快数据融合应用，健全数据治理体系，力争通过10年左右努力，建成数字网络高度通畅、数据流通高度活跃、数据资源高度集聚、数字产业高度繁荣、数字治理高度完善的国际一流数据港。
说明：本文为上海市社科规划“研究阐释党的二十大精神”专项课题“上海国际数据港与‘五个中心建设融合发展研究”（课题编号：2023VZH012）的研究成果。
参考文献：
李自伟.加速国际数据港建设 提振上海核心竞争力[J].上海信息化，2022（10）：19-23.
李荣.国外主要大数据战略[J].计算机与网络，2019（1）：42-43.
郭进.上海推进产业数字化转型的思路与对策[J].科学发展，2022（8）：11-21.
伍爱群.加快上海数字产业高质量发展的建议[J].科技中国，2021（8）：70-73.
许鑫.上海产业大数据与产业链水平提升[J].科学发展，2020（10）：16-27.
陈志成.上海数字经济发展策略[J].科学发展，2020（7）：87-97.
A Study on the Competition Situation Constraints and Countermeasures of Shanghai International Data Port
Ding Botao
（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai 200433， China）
Abstract：
Building the international data port（IDP） is of great significance for Shanghai to improve its global data resource allocation capacity， accelerate the high-quality development of the digital economy， and realize economic transformation and upgrading. Shanghai has a good foundation for the building the IDP， but on the one hand， it is facing intense competition from foreign cities such as Tokyo and Singapore， and on the other hand， it is also facing serious constraints in digital infrastructure， industry regulation， and scientific and technological innovation capacity. Therefore， Shanghai should speed up the reform and innovation in the data field and open-up to the outside world at a higher level， promote the orderly and free cross-border flow of data resources， accelerate the extensive convergence and efficient allocation of data elements， create a data industry that is in line with Shanghai"s geographical advantages， in order to achieve the goal of building an international data port sooner.
Key words：
Shanghai; international data port; constraints; countermeasures
責任编辑：王 缙
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