董宇
党的十九届四中全会首次将“构建基层社会治理新格局”列为“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的五项重要任务之一。党的十九届五中全会强调，加强和创新社会治理，要“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能”［1］。基层作为治国安邦的根本，是国家政权直达基层社会的“最后一公里”，也是国家回应人民对美好生活向往的重要场域；
基层社会治理既是“政府向社会提供公共服务并依法对有关事项进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律法规进行自我规范和调节的过程”［2］。因此，构建基层社会治理新格局，须立足于推进国家治理体系和治理能力现代化这一宏大背景，关注政府治理与社会自治的衔接与互动，从理论上厘清其内涵和外延，从现实发展中探究其困境所在，进而探索出一条具有中国特色的基层社会治理之路。
一、构建基层社会治理新格局的理论意蕴
20世纪70年代末以来，西方发达国家经济滞胀和政府失效的出现，引发了一场以“重塑政府”为核心的政府管理改革运动。在此背景之下，寻求国家主义与自由主义之间达成某种调和的治理理论孕育而生。治理理论以“国家—社会”这一关系为主轴，将治理的内涵从“引导、控制、操纵”扩展到“协作、共治”；
将治理的内容从与国家有关的事务，扩展到社会公共事务；
将治理的方式从传统的政府统治，拓展到现代公共治理。正如格里斯托克所言，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；
明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；
意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；
意味着参与者最终将形成一个自主的网络；
意味着办事情的能力并不仅限于政府的权力。［3］不难看出，源于西方的治理理论，强调公私多元主体运用各种正式或非正式的制度和规则，共同参与公共事务的管理，以此促进国家与社会进行良好的合作。
就我国而言，中国特色社会主义进入新时代，每个人都渴望“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”［4］。及时、高效、精准、高质量地回应人民对美好生活的需求，就成为国家治理的应有之意。然而，资源和能力有限的压力使得政府不得不刀刃向内，进行自我革命——通过行政管理体制改革，释放社会活力，将企业、社会组织、公民等多元主体引入当代公共管理全过程，以破解政府资源有限与民众需求无限间的张力。正是基于这样的现实考量，以政府自身职能的重新定位和调整为目标而进行的一场政府管理改革运动孕育而生。在这场持续深入的改革中，由于基层社会既是国家政权的“最后一公里”，又是公民获取公共服务、参与社会治理的基础性平台，其治理有效与否直接关系着国家大政方针能否“落地生根”，关系着公民能否真正在共建共治共享中有更多的获得感、幸福感和安全感。换言之，这必然涉及国家与社会关系的深刻调整。因此，压实政府对基层社会的管理和服务职责，并夯实基层社会自身的管理和服务功能，就成为这场改革的核心要义。而这种“一体两面”的改革任务，势必会形成新的基层社会治理新格局，使基层社会朝着善治的方向发展。
善治是“使公共利益最大化的社会管理过程”［5］。这在构建具有中国特色的基层社会治理新格局中便体现为基层治理有效、社区自治完善、社会参与充分。其一，基层治理有效。作为“同辈中的长者”，党委和政府在整个治理网络中仍然要發挥“元治理”作用，穿针引线地把各种资源引入基层社会。党的十八大以来，无论是“街乡吹哨、部门报到”大胆尝试，还是“自治、法治、德治”相结合的有益探索，“党委领导”始终是贯穿基层社会治理始终的一条主线，“是引领并统合多元利益诉求、聚合力量、整合碎片化结构并选择关键政策议题的支柱”［6］；
“政府负责”一直是压实属地管理责任、形成分级分层解决治理痛点的有效工具。其二，社区自治完善。它强调通过体制机制的健全，既充分发挥居（村）民委员会基层群众性自治组织自我管理、自我服务、自我教育的作用；
又能让居（村）民更加主动、更加积极、更加有序、更加理性、更加合理地参与到社会治理中来。其三，社会参与充分。它强调参与基层社会治理的主体不再局限于与社会工作及社会管理直接相关的特定人群和特定组织，而应涵盖政府、市场与社会这三大领域内的公共组织、市场主体、社会组织以及作为个体的社会公众，让它们各司其职、各尽其能、各展其长，以形成人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
二、构建基层社会治理新格局的现实困境
“上面千条线，下面一根针”一直是我国基层社会治理难以走出的困境，在实践中突出地表现为：基层工作任务较重、社区自治功能不强、社会参与进展缓慢。究其原因，主要在于条块分割的张力层层传导至基层，导致其承担较重的治理负担；
政府依旧习惯于计划经济体制下的管理方式，一股脑地将一些行政事务摊派于村（居）民委员会，挤压了基层群众的自治空间；
长期以来社会自组织能力不强，无法为社会公众参与基层社会治理提供肥沃的土壤。
（一）条块分割张力凸显，基层工作任务较重
我国行政体制的运行一直遵循归口管理与属地管理相结合的原则，地方行政机构既要接受“条状”结构上各上级职能部门的领导，又要听从“块状”结构上当地党委和政府的指挥。在“条条领导，块块负责”的体制中，无论是上级职能部门的专业事项，还是本地区正在开展的“中心工作”，最终都会落到基层政府身上，名目繁多、花样百出的检查、督查背后折射的是基层权少事多、钱少事杂的治理困境。因为“中央及各级政府将属地管理的事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）一揽子交付下一级政府，而且将下级官员政府官员的任命、考核和管理委托给其直接或隔级上级部门”［8］。客观上存在的“权责倒挂”，往往让基层干部“哑巴吃黄连，有苦说不出”。与此同时，在项目下乡的今天，由于上级政府在项目实施过程中掌握大量的资源和话语权，街乡政府想要获得项目，不得不向相关职能部门抛出“橄榄枝”，乡镇政府在项目权责配置中的弱势地位进一步凸显，这就导致了乡镇主要领导“不是在抓项目，就是在跑项目的路上”［9］，增加了基层的工作任务。
（二）行政惯性依旧存在，社区自治功能不强
计划经济体制下，国家在乡村社会建立人民公社，在城市基层实施“单位—街居制”，通过政治动员和行政投入接管社会、服务群众，“使党和政府的组织力量延伸和嵌入基层社会，行政吸纳社会并将社会包容进体制之内”［10］。改革开放以后，1983年乡镇建制得以恢复，国家设立乡镇人民政府作为基层政权的组织形式对乡村进行管理；
同时设置行政村，履行村民自我管理、自我服务、自我教育的自治功能。由此，农村基层社会逐步形成了“乡政村治”的治理格局。在城市，社会主义市场经济体制的建立和发展以及商品房制度改革的推进，催化了单位制的解体，“单位人”逐渐向“社会人”转变。于是，原本由“人民公社”和“单位”承担的管理和服事项涌入社会。在属地管理责任不断强化的背景下，越来越多的事项下放基层，处于压力体制末端的基层政府既要完成上级下达的各项指标和考核，又囿于人力、物力、权力、资源所限，无法有效履行各项指标和任务，便将许多行政事务转移给村（居）民委员会，使其从居民的“头”沦为政府的“腿”，成为事实上行政管理的末梢。如，政府将专业性较强的经济普查、人口普查等工作下放到社区。近年来，随着痕迹管理的推行，“凡事留痕”俨然成为社区工作者的“首要任务”，填写台账成为社区治理的“新常态”，繁重的行政事务占用了社区大量的时间和资源，使社区自治的空间遭到挤压。
（三）社会自组织能力不强，社会参与进展缓慢
社会治理的本质在于重构政府与社会的关系，即通过政府与社会的良性互动，逐步实现政府公共权力与社会自治权力相分离、政府行政职能与社会自组织功能相互补、政府调控机制与社会协同能力相联系，政府行政资源与社会资本相互动，以此构建新的社会管理体制。在这种体制下，社会治理突出表现为政府、社会、市场、公民的多方参与、多元共治。然而，我国的社会管理体制改革是基于经济体制改革和政治體制改革而进行的后续改革，它落后于两者的改革进程，并受到它们的影响和制约，在此基础上进行社会治理同样滞后并依赖于两者。一方面，经济体制改革释放的红利为各类社会组织的生长提供了必要土壤；
另一方面，政治体制改革外溢出来社会管理和公共服务事项为社工组织、志愿者组织的成长了提供重要平台。改革开放以来，尽管中央出台了一系列政策措施，鼓励社会组织蓬勃发展，与目前我国的经济发展水平相比，社会组织的发育和发展程度仍然很低，功能单一、专业化程度不强，参与到基层社会治理中的能力有待提升。
三、构建基层社会治理新格局的路径选择
党的十九届四中全会首次提出要构建基层社会治理新格局。这一新格局的构建，不仅需要从理论上厘清党和政府在基层社会治理中的角色和功能、政府与社会在其中的权力边界和职责范围，而且还需要从体制机制上给予保障，为多元治理主体在基层社会治理这一场域内各司其、各尽其职、各展其长、各得其所提供制度支撑。
（一）坚持“赋权”与“增能”并重，构建简约高效的基层管理体制
一方面，加强党的基层组织建设，凝聚基层社会治理合力。就我国而言，中国共产党在领导人民建设现代国家的过程中，不仅确立中国的基本政治制度，而且把自身嵌入国家政权体系之中，“占据了核心位置，履行着重要的政治和行政功能”［11］，在国家政权无法到达的地方充分动员社会、组织社会、服务社会。在基层社会治理中，不同利益诉求相互交织、不同价值观念相互碰撞、不同组织形式相互转化，这其中必然需要一个公信力极高的公共权威进行协调，承担元治理的任务。基于此，党的基层组织在社会治理中就是要依托自身良好的群众基础，搭建一个平等对话的“公共空间”，促进基层社会各治理主体在其中理性交流、协商互动，走出理性经济人的束缚，寻找公共利益的最大化。
另一方面，清理街道办事处、乡镇的条块职责，实现职能归位。依托“街乡吹哨、部门报到”的有效探索，将街道承担的经济管理、行政执法、行政审批等职责归还给政府相关职能部门，使街道办的工作重心向由经济向民生转移、由管理向服务转变。与此同时，对街道办事处的内设科室进行“大部制”改革，将职能相近、业务范围趋同的事项交由一个部门进行管理。必要时还可参照北京鲁谷、南京淮海路社区的做法，撤销街道办，实行“大社区”制。
（二）优化治理机制，增强社区自治效能
近年来，党中央从顶层设计的高度提出要加快推进市域社会治理现代化，这为构建基层社会治理新格局提供了良好的政策契机。2015年，我国《立法法》修订实施之后，全国282个设区的市均可就城市建设、市容卫生、环境保护等与市民生活息息相关的城市管理事项制定地方性法规。这意味着“市域”政府拥有了更加广阔的行政资源，能够从更高层面统筹社会治理各项任务，破解基层社会治理中条块分割导致的碎片化问题。基于此，有条件的地方要充分行使其行政立法权，以地方性法规的形式明确基层治理的中政府与居委会的权限。
此外，要进一步明确社区自治组织的性质。我国的城市基层治理既从属于基层政权建设，又是社区自治形成的过程。因此，作为基层群众性自治组织的社区居民委员会就兼具政治性与社会性。这就决定了它既有增进社区民主的任务，又有服务居民的职责。故而，一方面要完善社区自治制度，包括民主决策制度、选举制度、议事协商制度、居务和财务公开制度、自治章程等，确保社区自治依法依规进行；
另一方面，要赋予村（居）委会有关社区卫生、社区治安等方面的权力和经费，并以规章制度的形式予以保障；
最后，要严格落实社区公共服务事项准入制度，将那些原本属于区政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，清理出社区居委会的工作范围，并对委托给村（居）民委员会办理的有关服务事项，实行“费随事转、权随责走”。
（三）培育多元主体，建设社会治理共同体
马克思和恩格斯认为，共同体指的是“自由人联合体”，每个人在其中都能获得充分自由的发展，并为他人的自由发展提供条件。在特尼斯笔下，共同体接近传统社会中同质性较强、价值观相同的一类人群。在涂尔干看来，共同体是基于理性、契约、制度等在不同主体间所形成的“有机团结”。今天的中国，社会阶层分化、社会主体多元已经成为一个不争的事实。如何将多元主体纳入基层社会治理的各领域、各环节，并最大限度将他们“粘合”起来，在共建共治中形成新的精神家园、在共享发展成果中形成新的“有机团结”，让每个个体能实现自由发展，这已经成为我们检验我们能否在新时代真正构建起基层社会治理新格局的重要指标。因此，要按照“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的要求，在发挥政府治理作用的基础上，充分调动各种力量、鼓励多种主体参与社区公共事务，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
第一，要推进城乡基层民主，增强村民委员会的自治功能。“乡镇政府要适度放权于民，向乡村社会输入基层治理公共规则，建构广大农民参与村民自治的治理平台，为普通农民参与公共资源配置提供相应制度保障。”［12］第二，要培育民众的公共精神。公共精神是指公民在基层治理中更为积极主动，“公民的任务超越了自利而迈向更大的公共利益”［13］，“公民具有一种‘公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”［14］。通过义务和有偿参与、个人和组织参与务等多种方式，构建社会治理共同体，引导基层民众有序参与社会治理。第三，要扶持和发展各类社会组织和经济组织。一方面，通过政策导向和税收优惠引导它们合理布局，健康有序发展；
另一方面，构建法律监督、政府监督、社会自我监督、公众监督体系，让它们在阳光下运行，并借助大众传媒向公众进行宣传，提升其公信力，为其发展营造良好的舆论氛围。
基金项目：2021年度云南省哲学社会科学规划项目（省社科研究基地项目）“市域社会治理现代化背景下云南村改居社区治理机制研究”（项目编号：QN202111）、2022年云南省党内法规研究中心青年课题：“市域社会治理现代化背景下昆明市官渡区党建引领基层社会治理研究”（项目编号：2022YNDNFG12）阶段性成果。
参考文献：
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MzI4MzY0NDcxMA==&mid=2247524379&idx=1&sn=c136e86f7c0463a8ae02c5d7f589ea95&chksm=eb85a652dcf22f4440d
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作者单位：云南行政学院社会和生态文明教研部
责任编辑：钟学丽
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