摘要：
0～3岁婴幼儿照护服务，事关婴幼儿成长，事关千家万户，其体系建设研究有利于推动婴幼儿照护服务事业发展。以南京市婴幼儿照护服务体系建设的实践与经验为切入口，通过对政策法规体系、标准规范体系、服务供给体系、监督管理体系和支持保障体系的发展脉络和建设成效进行梳理，总结出富有特色的南京经验，具有重要借鉴价值。
关键字：0～3岁婴幼儿 照护服务 照护服务体系
婴幼儿照护服务是一种面向婴幼儿及其家庭提供的照看及保育教育的服务。建设婴幼儿照护服务体系，对推动婴幼儿照护服务高质量发展、助推国家三孩生育政策落地、实现“幼有所育”具有重要意义。2019年国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出目标：“2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立……到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成。”[1]作为江苏省省会，南京市较早地在0～3岁婴幼儿照护服务体系建设方面进行了有力探索，工作经验受到了国家卫健委的肯定，在全国范围内进行推广，产生了积极影响作用。[2]
本文以南京市为样本，在前期调研该市婴幼儿照护服务现状的基础上，通过梳理其促进 0～3 岁婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系、服务供给体系、监督管理体系和支持保障体系等的发展脉络和建设成效，[3]总结其成功经验，为科学、系统地建设0～3 岁婴幼儿照护服务体系提供借鉴。
一、南京市0～3岁婴幼儿照护服务政策法规体系建设
为促进婴幼儿照护服务事业健康发展，主管部门须加强政策法规体系建设，提高婴幼儿照护服务监督管理水平，保证有法可依、有章可循。婴幼儿照护服务政策是指党和政府为完成一定历史时期的婴幼儿照护服务任务而做出的具有战略性、现实针对性和可操作性的规定，是实施和发展婴幼儿照护服务事业的行动准则。婴幼儿照护服务法规是指有关国家机关制定的，旨在调整国家行政部门在行使与婴幼儿照护服务有关的行政权力和公民在婴幼儿照护服务活动中所发生的各种社会关系的法律规范。[4]
南京市0～3 岁婴幼儿照护服务政策法规体系建设起步较早，先行先试，在全国处于领先地位，对推动南京市婴幼儿照护服务工作向规范化、科学化、制度化发展起着重要作用，也为国家相关政策法规的制定提供了地方试点经验。
自 2012 年起到《指导意见》颁布前，南京市政府办公厅相继出台了《市政府办公厅关于推进南京市0-3岁婴幼儿早期发展工作的意见》（2012）、《南京市0-3岁婴幼儿早期发展行动计划（2014-2015）》（2014）、《南京市0-3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划（2017-2020）》（2017）等政策档。原南京市人口和计划生育委员会颁发了《关于0-3岁婴幼儿早期发展指导服务体系建设的意见》（2012）、《南京市0-3歲婴幼儿早期教养机构设置管理办法》（2013）、《南京市0-3岁婴幼儿早期教养指南》（2013）、《南京市0-3岁婴幼儿早期教养机构资质审查实施办法（试行）》（2013）、《南京市0-3岁婴幼儿保育机构设置管理暂行方法》（2014）、《南京市0-3岁婴幼儿早期发展均等化促进工程实施办法》（2014）、《南京市0-3岁婴幼儿保育机构资质评估实施办法（试行）》（2014）、《关于对民办幼儿园提供0-3岁婴幼儿保育服务实施备案管理的通知》（2014）等12个法规档，[5]从发展方向、运作模式、服务体系、机构设置、资金保障等方面，加强对婴幼儿照护服务工作的规范管理。
2019 年《指导意见》颁布之后，南京市深入调研并学习、借鉴国内其他城市经验，又制定了《南京市促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案》（2019）、《南京市婴幼儿托育机构管理办法》（2019）、《南京市0-3岁婴幼儿照护服务设施建设实施方案》（2021）3个政策法规档。经过广泛征求意见、反复修改完善而制定出台的《南京市婴幼儿托育机构管理办法》，是全国首部规范婴幼儿托育机构管理的政府规章。它的制定实施意义重大，不仅有利于南京市婴幼儿托育机构规范管理，还被纳入南京市人大2018-2020年立法调研计划，填补了立法工作空白，在全国具有示范作用。
目前，南京市对 2012 年以来出台的有关0～3岁婴幼儿照护服务政策档进行全面梳理。对不符合法律、法规、规章和国家有关政策档的规定，或者不适应新形势下婴幼儿照护服务事业发展要求的规范性档，予以修改或废止。在此基础上，照护服务政策法规体系已基本形成，并能紧跟国家政策和现实行业发展，为解决监管难点、堵点提供方案。政策法规的目标和内容随行业发展阶段和趋势不断调整，经历了“促进婴幼儿早期发展婴幼儿照护服务体系建设→婴幼儿照护服务标准化、均等化发展建设→婴幼儿照护服务机构规范化管理→婴幼儿照护服务社区普惠发展”的多次转变。
二、南京市0～3岁婴幼儿照护服务标准规范体系建设
自2014年起，南京市开始尝试和探索0～3岁婴幼儿照护服务标准体系建设，先后制定了《南京市新设立0-3岁婴幼儿早期教养机构招生前卫生评价标准》（2013）、《南京市0-3 岁婴幼儿保育机构设置基本标准（试行）》（2014）、《关于做好0-3岁婴幼儿早期发展指导服务站（室）标准化配置的通知》（2015），[6]初步形成卫生保健、机构设置、公共服务方面的婴幼儿照护服务标准规范体系，填补了婴幼儿照护服务标准方面的一些空白。
在南京市各辖区内，栖霞区率先制定托育机构等级标准，制定了《栖霞区 0-3 岁婴幼儿托育机构星级管理评估标准（试行）》，从办园条件、教养队伍、保教水平、安全卫生、管理绩效5个方面进行了2年的探索实践，取得明显成效。2018年，为提升托育机构优质化建设水平，实现婴幼儿照护服务机构分级分类管理，南京市卫生和计划生育委员会、江苏省教育科学研究院幼教和特教研究所、南京市栖霞区卫生和计划生育局依托南京市地方标准修订计划项目，依据相关法律法规和政策档，合作研制《南京市0-3岁婴幼儿托育服务机构分级评估标准（试行）》，目前该标准初稿已经完成。
三、南京市0～3岁婴幼儿照护服务供给体系建设
多年来，南京市坚持以“家庭主导、托育补充”为基本原则，努力构建婴幼儿照护服务供给体系，以满足日益增长的婴幼儿照护服务需求，促进婴幼儿健康成长。目前，南京市婴幼儿照护服务供给已初步形成多元共育、规范有序、服务惠民的发展格局。截至2021年底，南京全市有各类照护服务机构675家，覆盖全市0～3岁婴幼儿大约2.5万名，约占全市0～3岁婴幼儿总数的10%。婴幼儿照护服务供给体系中，托位数是最重要、最基本的指标。南京市为创建全国婴幼儿照护服务示范城市，提出每年全市新增3000个0～3岁婴幼儿照护托位的目标。
1.探索建设医育融合服务体系
主管部门南京市卫健委积极打通内部机制，按照“三结合”的形式开展服务：一是将婴幼儿照护服务与妇幼保健服务相结合，发挥孕妇学校、妈妈学校等的载体作用，开展亲子活动、家长学堂以及专家咨询指导，对家长进行母乳喂养、婴幼儿护理及常见疾病的指导。二是将婴幼儿照护服务与新生儿随访服务相结合，开展新生儿家庭上门访视、疾病筛查、膳食营养、生长发育、预防接种、安全防控等服务工作，对0～12个月的婴幼儿开展一年两次的入户指导服务。三是将婴幼儿照护服务与婴幼儿健康管理相结合，帮助婴幼儿制订个性化的育儿方案，建立《0-6岁儿童保健手册》和0～6岁儿童视力档案，完善健康管理档案;开展婴幼儿自闭症早发现早干预项目，尽早对特殊婴幼儿家庭开展帮扶和免费指导服务。[7]例如建邺区莲花社区卫生服务中心搭建了一个方便快捷、普惠实用的“医育融合”服务平台，将托育服务与公办医疗机构、特殊儿童康复治疗中心有机结合，实现医疗和养育、早期干预无缝对接。
2.探索建构政府公共指导服务体系
2012-2017年，南京市致力于构建市、区、街（镇）、社区（村）四级的 0～3 岁婴幼儿早期发展指导服务体系，打造了一批示范指导中心和指导站，推动普惠型、社区化服务。目前已基本建成“1+1+1+N”服务体系，即每个区建设一个指导中心、每个街（镇）建设一个指导站、每个社区（村）建设一个社区亲子活动室，辖区建设N家托育机构。截至2021年底，南京市已建成557家社区亲子活动室、46家街道（镇）指导站、8家区级指导中心。[8]此外，南京市为充分发挥市、区、街道婴幼儿早期发展中心的指导功能，通过免费发放亲子活动体验券等形式，为适龄儿童提供1年不少于4次的免费亲子活动。[9]
3.努力规范市场化托育服务体系
南京市始终不断探索，先后尝试采取“独办、引入、挂牌”等模式，鼓励机关、企事业单位、社会组织、公民个人以多种形式单独或联合举办托育机构，引导开发园区、产业园区引进社会力量举办托育机构。支持社会力量在居住人群、就业人群密集及女职工集中的区域开设婴幼儿照护机构。截至2021年底，南京市备案托育机构311家，全市可供托位33397个，千人托位数已达3.2个。[10]针对托育办证难、办证无门的情况，南京市卫健委联手市场监督、民政、消防、城管、行政审批等部门，对婴幼儿托育机构申办流程进行优化，制作了0～3岁托育机构开设指南，形成全市“一件事一次办”标准，提供线上、线下两种办理途径：各区按标准在政务大厅提供“婴幼儿照护机构申办”一窗受理服务和网办服务，并联审批、上门沟通，使机构备案率大幅提升。[11]婴幼儿照护机构注册登记时，应在业务范围内注明3岁以下婴幼儿照护服务或托育服务，并对托育机构注册登记的名称提出建议性要求。鼓励婴幼儿照护机构按“行政区划+字号+婴幼儿照护/托育+园/中心/公司”设置机构名称。[12]这么做可以避免一些婴幼儿托育服务机构以“咨询公司”或“计时制亲子园”等名义登记注册，给监管带来困难。
4.积极发展普惠托育服务体系
围绕“公益导向、普惠优先”发展主题，南京市采用多种形式：或由社区购买托育机构普惠服务;或以街道为主导，公助民营，助力托育服务，加强建设“身边园”“普惠园”“放心园”三类托育园，[13]努力扩大普惠托育服务有效供给，大力推进公办服务体系，积极打造普惠托育服务体系。2020年，南京市将普惠托育机构建设作为“为民办实事”内容之一，同列为南京市政府办实事项目，加快推动婴幼儿照护服务事业高质量发展，满足市民所需。截至2021年底，南京市有中央普惠项目托育机构11家，省级普惠托育机构36家，市级普惠托育机构50家，可提供普惠托位4065个。南京市民可在“我的南京”App上搜索到周围安全可靠的托育园布点。[14]近3年受新冠肺炎疫情的影响，托育机构建设和发展面临极大困难，南京市政府通过提供场地、减免租金、购买服务等措施，鼓励各区、街镇、社区引进社会力量提供婴幼儿照护服务，努力创建15分钟社区婴幼儿照护服务圈。[15]
为创建全国婴幼儿照护服务示范城市，南京市确立了到2025年建成一批婴幼儿照护服务示范单位（区、街镇、机构），基本实现社区婴幼儿照护机构全覆盖，力争实现“一区一街镇一普惠”、入托率达到30%的发展目标。[16]南京市是全国首个提出婴幼儿入托率准确数字目标的城市。
四、南京市0 ～3岁婴幼儿照护服务监督管理体系建设
南京市从2011年就开始探索建立“政府指导、部门监管、市场运作、社区组织、家庭参与”的管理工作机制。历经多年，南京市0～3岁婴幼儿照护服务监督管理对象也跟随行业发展不断发生变化，从早期发展工作到家庭早期教养和早期教养机构，再到保育机构和现在的托育机构。当前已经初步形成行業自律、协力共治、良性运转的管理体制，婴幼儿照护服务质量有显著提高。
1.建立多级联动综合监管机制
全市各级分工牵头负责、共同履职，形成监管合力，提高监管效力。市政府统一领导照护服务工作，并将其纳入国民经济社会发展规划和目标责任考核，保障相关财政经费，协调解决托育服务工作中的重大事项;区政府、江北新区管理机构落实托育服务工作的属地化管理责任，负责规划辖区内托育机构布局，促进托育机构规范发展。镇政府、街道办事处负责辖区内托育机构的相关监督管理工作，并明确专人负责。明确市卫生健康行政为主管部门，负责托育机构的业务指导和监督管理工作，组织制定托育服务发展规划和工作实施计划，指导区政府、江北新区管理机构的托育机构管理工作。区政府、江北新区管理机构卫生健康行政主管部门负责辖区内托育机构管理工作，指导镇人民政府、街道办事处开展相关监督管理工作。其他相关行政主管部门以及妇联、工会等群众性团体组织按照各自职责，共同做好托育机构监督管理工作。[17]
2.开展多部门联合动态检查
探索建立督查检查制度，由各区卫生健康部门牵头，联合消防、教育、市场监管、妇保所成立检查组，每年至少开展两次随机督查和检查，发现问题下发整改意见书并督促整改;建立日常巡查检查制度，检查各项制度落实情况，巡查有无安全隐患，对发现的未备案机构及时发放备案告知书;以街道基层干部、社区网格员为主的监督小组，将照护服务机构纳入各级疾控中心、监督所、妇幼保健机构的联合检查范畴。各区因地制宜，积极探索个性化监督管理工作机制，例如：江宁区成立婴幼儿照护服务发展联席会议制度;建邺区建立专家督导制度，对托育服务机构开展专项调查和评估工作，及时发现并制止托育服务市场违法违规行为;玄武区等建立安全管理制度，对机构消防安全、食品安全、卫生防疫安全和安保工作提出具体要求;栖霞区开展机构普查和星级评估工作，按照不同等级给予一定奖励;还有的区以政府购买服务方式委托专业评估机构或行业协会，开展婴幼儿照护机构年度评估工作，评估结果向社会公布。
3.推行线上、线下并行检查
实现互联网监管，升级完善托育机构信息化管理平台，推进平台向教育、民政、市场监管等职能部门延伸和融合，统一婴幼儿照护机构注册、备案及通告等流程，对机构信息、人员资质、健康状态、日常运营进行信息公开和动态监管，实现多部门数据互联互通。逐步将婴幼儿照护机构及其工作人员信用信息纳入全市公共信用信息平台，实施守信联合激励和失信联合惩戒。[18]加强线下开展“双随机”现场检查、年度专项抽查，实施业务指导，促使未备案园改进为备案园、备案园晋级为示范园，确保建成一批安全放心的托育机构。
4.推动行业内部自我监管
2019年南京市卫生健康部门推动成立了“南京市婴幼儿早期发展行业协会”，积极发挥社会组织优势，推动行业自律，促进经营管理水平提高。政府先后协调行业协会与消费者协会，联合创制托育机构相关服务合同规范文本，与保险公司制定行业定制险，有效规避和降低照护服务经营风险。鼓励行业协会与银行、保险机构联合创新开发金融产品，为婴幼儿照护服务行业提供信贷支持和保险服务。政府和行业协会还定期公开备案托育机构“白名单”，方便市民查询和识别、选择托育机构。
五、南京市0～3岁婴幼儿照护服务支持保障体系建设
多年来，南京市多措并举，大力推动建设 0～3 岁婴幼儿照护服务支持保障体系。
1.建立专项资金奖补扶持
2014年以来，南京市就有对婴幼儿照护服务争取的专项资金支持。专项工作经费每年约2000万元，用于指导服务体系建设、综合宣传平台建设、扶持社会力量办园、专业人才队伍培养、科研支持信息化平台建设。对新建、改扩建的保育机构，按人数一次性给予5～25万元的奖补。自2014年以来，已经对60 家社会办育儿园进行奖补，奖补金额达1105万元;对新建、改扩建的区婴幼儿早期发展指导中心、街（镇）指导站、社区亲子活动室等的奖补金额已达2947万元。2019年，市卫生健康部门组织4个评估组对全市公共服务阵地和婴幼儿托育机构围绕设施设备、人员配备、卫生保健、消防安全、服务质量等进行评估打分，根据评估结果对新建的3个示范街（镇）指导站、69个社区亲子活动室和27家托育机构进行了奖补。2020年，市、区政府重点对普惠托育给予“扶持”，采取备案补助、托位补助、示范补助、家长学校培训补助等多种形式，不仅给予婴幼儿家庭实惠和便利，还规范了社会办普惠托育机构的建设标准，加强行业部门监管。市级对普惠园给予每个托位每年1000元补助，所有普惠机构收费每月在1500～3200元，比平均收费价格4500元至少降低1300元。仅在栖霞区，从中央到地方累计投入3岁以下婴幼儿照护的服务经费就约1200万元。[19]除此之外，政府还在一些方面提供政策优惠扶持，减轻、减免照护服务机构负担，例如：符合条件的婴幼儿照护机构用水、用电、用气按照居民生活类价格执行;在社区提供婴幼儿照护服务的机构，按规定免征增值税、契税、房产税、不动产登记费等相关税费;[20]以购买服务的方式，为普惠托育机构免费提供高校专家主持的家长培训项目，以提高家庭、机构的科学育儿能力。
2.加强托育专业人才培育
为保证托育专业人才质量，南京市政府积极尝试多种举措。一方面，鼓励符合条件的高等院校和职业院校开设婴幼儿照护服务相关专业，开展师资专业标准、培养目标和课程设置研究。从2018年起，南京城市职业学院、南京财经高等职业技术学院、钟山职业技术学院等多所职业技术学院通过省教育厅审批，开设婴幼儿发展与健康管理专业（2020年改为婴幼儿托育服务与管理），培养三年制专科专业人才。另一方面，定期组织从业人员职后培训，符合条件的按规定给予相关补贴，并推动婴幼儿照护服务相关职业（工种）纳入高技能人才培训补贴职业工种目录，支持婴幼儿照护服务人员参加保育师、育婴员等职业技能培训。每年开展区、街（镇）、社区工作人员、托育机构管理及服务人员培训，“家长学堂”师资培训、卫生保健人员培训、保育师培训、初中级育婴师培训等。仅2021 年度就组织市级培训 5 场，培训人员近 3000 人。[21]
3.培育婴幼儿照护服务研究和培训基地
早在2013年，衛生保健部门与教育部门共同推动，将全市11所幼儿园纳入教育部“ 0～3 岁婴幼儿早期教育”课题试点幼儿园，开展早期教育相关研究。南京市卫生健康部门借助南京师范大学、江苏第二师范学院、南京晓庄学院、南京城市职业学院、南京市妇幼保健院等资源平台，建立婴幼儿照护服务职前、职后、家长学校和卫生保健四类培训基地，开展培训课程开发与人员培训研究，提高托育机构从业人员服务能力水平和家长科学育儿水平。南京市提出，到2025年托育师资人员持有育婴员证（保育员证）要达到100%。[22]此外还成立了南京市婴幼儿照护服务专家库，目前，全市已储备50多位专家，[23]形成以行业专家、卫生保健专业人才、高校教师、托育园园长、一线保教教师等构成的教科研团队，研究0～3岁婴幼儿发展与照护，特别是加强对婴幼儿托育机构课程研究，开展婴幼儿照护服务的咨询服务、保育和教育指导、评估考核，推动婴幼儿照护服务向专业化、高质量发展。
4.推进社区婴幼儿照护服务设施建设
2020年起，南京市开始配套规划，将婴幼儿照护服务设施建设纳入城市公共服务设施规划必配，从土地、空间建设上给予机构扶持。在区、街、社区婴幼儿照护服务的“空白”点加强布局，或想方设法腾挪空间，或免费、低价租给民办机构办园，逐步达到每个社区都建有亲子活动室，提供半日托、计时托、临时托、亲子活动等多样化服务。[24]
综上所述，南京市0～3岁婴幼儿照护服务体系政策目标定位清晰，标准规范和工作机制合理有序，主管和监管部门责任明确，管理精细化，支持保障给力，基本形成了“有政策支持、有标准规范、有多元服务、有全程监管、有财政保障、有专业队伍”的发展格局，为我国0～3岁婴幼儿照护服务体系建设提供了实践经验示范。
*本文系江苏省社会科学基金项目“中国早期儿童照顾政策体系研究”（课题编号：19JYB013），江苏高校哲学社会科学研究项目“江苏3岁以下婴幼儿照护服务政策体系建构研究”（课题编号：2019SJA0570）的阶段性成果。
【参考文献】
[1]国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见[EB/OL].（2019-05-9）[2022-4-6].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/09/content_5389983.htm.
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[3][12][15][16][17][18][20][22]南京市人民政府辦公厅.市政府办公厅关于印发南京市促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案的通知[J].南京市人民政府公报.2021（2）：58-64.
[4]徐琳，李小毛.婴幼儿保教基础[M].北京：北京教育出版社，2021.
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[8][13][14][23]王婕妤.强化普惠托育有效供给，切实为养育减负[N].南京日报，2022-03-07（A05）.
[11][24] 汪小磊，余梦迪.普及“放心园” 增加“普惠园”[N].南京日报，2022-04-14（A05）.
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