罗文剑，夏幼根
（南昌大学，南昌 330031）
市域社会治理是观察和思考国家治理的全新视角和有效窗口，是推进国家治理现代化的重要杠杆和关键节点〔1〕。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，要发挥市域前线指挥部功能，加快推进市域社会治理现代化，把重大矛盾风险防范化解在市域〔2〕。党的二十大报告再次明确指出，要加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力〔3〕。这不仅凸显出推进市域社会治理的时代价值，而且也对学术界提出了一个亟待深化研究的理论课题：如何推进市域社会治理高质量发展？改革开放以来，我国城市化率大幅提高，人口持续向城市地区集聚，这也不可避免使城市“生命体征”更趋复杂，对当前城市治理体系带来了一系列挑战〔4〕。面对这一系列挑战，通过推动市域社会治理高质量发展以提高市域社会治理能力，降低城市运营风险，增强市民幸福感、安全感和满足感，提升市民对城市的认同感具有必要性和迫切性。当前，学界对市域社会治理的探讨主要集中在市域社会治理的内涵和意义、面临的主要挑战以及推进市域社会治理现代化的主要策略及基本经验等方面〔5〕，而对市域社会治理高质量发展的相关研究有所欠缺。推进市域社会治理高质量发展，是新时代我国经济社会高质量发展所提出的必然要求，对其研究具有重大的理论意义和实践意义。本文将在已有研究基础上，运用相关理论实践探讨促进市域社会治理高质量发展的实践路径。
在农村人口向城市大量转移的背景下，一方面各类人力、科技和资金等资源都集聚于城市，城市由此获得巨大资源优势；
另一方面却又引致大量的社会问题，从而带来了一系列社会风险，使市域社会面临着较大的政治危机、社会危机、公共卫生危机等〔6〕。面对这些问题、风险及危机，传统的城市治理已难于应对，容易导致城市治理陷入治理困境，为化解这一治理困境，市域社会治理应时而生。
（一）市域社会治理高质量发展的时代命题
新中国成立以来，我国共召开过4次中央城市工作会议。2015年以前的三次城市工作会议的重点虽有所不同工作，但强调的重点都是城市管理，即政府在城市管理过程中居于绝对的主导地位，市场力量和社会力量发挥的作用较为有限。2015年，在第四次中央城市工作会议上，“城市治理”这一概念首次出现在中央政策中，这次会议明确提出要转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力。此后，我国的城市治理理念发生了较大的变化，从“管理”到“治理”，“管”与“治”一字之差，蕴含着深刻的内涵变化与转向。党的十九大报告首次提出“高质量发展”这一全新主题，当然，这一新表述不仅只对我国经济发展提出新要求，即要求我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，而且也是对我国政治社会发展各方面提出的总要求。在新时代，为提高投入产出效率，实现经济社会的高质量发展，各个城市都在探求更好的治理制度〔7〕57，寻求治理制度的高质量发展。市域社会治理高质量发展，是为了适应新时代经济社会高质量发展和市域社会治理现代化而提出的时代命题，也只有实现市域社会治理高质量发展，经济社会发展才能在新时代新征程中达到新高度。
（二）市域社会治理高质量发展的核心要义
习近平总书记强调：“办好中国的事情，关键在党。”〔8〕坚持党对一切工作的领导，是中华民族各项事业取得历史性成就的关键所在，也是促进中国特色社会主义事业高质量发展的根本保证。进而言之，市域社会治理作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，推进市域社会治理高质量发展的核心要义就是要坚持党的领导。从治理范围来看，市域社会治理空间范围是城区与周围乡镇二者的结合体；
从治理主体来看，市域社会治理主体主要由各级党委、政府、各类社会组织和公民等多元群体构成；
从治理内容来看，涉及市域范围内人民群众就业、教育、医疗、养老、安全等各个方面；
从治理能力来看，市域社会治理高质量发展需要综合协调能力、风险预判能力、社会动员能力、化解矛盾能力等。由此可见，市域社会治理是一项复杂的系统工程，必须要系统谋划、整体推进、协同发展〔9〕。为推进这一系统工程，实现市域社会治理高质量发展，党的领导是决定性因素。只有坚持党的全面领导，才能把城区与周围乡镇的各方力量主体组织动员起来，才能不断提升市域社会治理中所需的各种能力并将其作用于提供市域居民所需的各项公共服务中去，不断增强人民群众的幸福感、安全感和满足感，形成推动实现市域社会治理高质量发展的强大合力。
（三）市域社会治理高质量发展的关键所在
党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，“贯彻新发展理念是关系我国发展全局的一场深刻变革”〔10〕。进入新时代，必须准确把握新发展理念的科学内涵，把新发展理念贯彻到国家治理的全过程和各领域，推动实现高质量发展。作为国家治理重要组成部分的市域社会治理，其高质量发展必然有赖于全面贯彻新发展理念，即推进市域社会治理要践行创新理念、协调理念、绿色理念、开放理念和共享理念，以实现市域社会治理高质量发展。理念是实践的先导，新发展理念是市域社会治理高质量发展的价值遵循，其能否得到有效贯彻也是市域社会治理高质量发展的关键所在。一要践行创新理念。坚持创新发展，是我们分析近代以来世界发展历程特别是总结我国改革开放成功实践得出的结论〔11〕。践行创新理念的关键是必须结合“市域社会”实际情况积极开辟新思路、探索新路径、实践新模式，以创新为源动力，以理念创新持续推动体制机制创新，着力提升市域社会治理现代化水平，实现市域社会治理高质量发展。二要践行协调理念。践行协调理念要求必须正确处理市域社会治理中多元治理主体之间的关系，建立多元治理主体合作机制，营造良好合作氛围，以提升市域社会治理的有效性，形成市域社会治理高质量发展主体治理合力。三要践行绿色理念。绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题，体现出人民对美好生活的追求。践行绿色理念的目标是给城市居民提供绿色宜居、生态舒适的生活环境，这就要求在推进市域社会治理过程中要以市民为中心，不断完善公共配套设施，提供优质公共服务，着力解决市域内影响市民居住的突出环境问题，改善城市环境，不断提升市民居住的满意度。四要践行开放理念。市域社会治理体系是一个开放性系统，作为开放系统，其只有与外界联系，通过持续的资源交换，才能展现冉冉生机，使系统朝有序的方向发展〔12〕139。市域社会治理必须践行开放理念是由其自身开放性特征所决定的，其中，不仅市域内部要加强沟通，而且各市域之间也应进行交流，在沟通交流中完善市域社会治理体系，助力市域社会治理体系高质量发展。五要践行共享理念。共享发展着重解决社会公平正义问题。长期以来，社会治理被划分为城市治理和乡村治理，这种二元结构有利于城市发展建设而一定程度上有损农村的发展利益。“市域”包括城区和周围乡镇两方面，这就要求市域社会治理践行共享理念，以公共服务为载体，推进公共服务均等化，缩小城乡差距，最终实现城乡融合高质量发展。
（一）马克思的城市思想
马克思的城市思想是马克思主义理论不可或缺的组成部分。虽然马克思没有专门、系统论述城市治理相关的理论和文章，但其关于城市和社会治理的论述散见于一系列的著作当中。首先，马克思认为无产阶级国家治理的宏观原则是“人民为着自己的利益而重新掌握自己的社会生活”〔13〕96。市域社会治理作为国家治理的重要维度，也应遵循马克思所提出的宏观原则。很显然，马克思所强调的这一原则的最终落脚点在于突出人的重要性，实现人自身的价值。具体而言，城乡居民作为治理主体之一，在市域社会治理过程中有权依法合理表达自己的利益诉求，并以治理主体身份参与治理，凸显城乡居民主体感。其次，马克思主义城市观的终极价值指向是消灭分工，消灭城乡对立，实现人的自由而全面的发展〔14〕。马克思这一城市观固然具有浓厚的理想主义色彩，消灭城乡对立在当时还不具备实现的历史条件。但关于城与乡的分野，古已有之，且我国城乡社会治理二元结构长期存在，对我国社会治理发展的效率、公平与稳定等均有负面影响〔15〕。应时而生的市域社会治理是联结城乡的社会治理，对于破解我国长期存在的城乡社会治理二元结构困境，顺应城乡融合发展大趋势，实现城乡社会治理一体化具有重要意义。然后，马克思也肯定了科学技术在破解城乡对立方面的推动作用。如针对法拉第发现电磁感应，最后发明电动机，马克思指出：“如果说在最初它只是对城市有利，那么到最后它必将成为消除城乡对立的最强有力的杠杆。”〔16〕176因此，要重视发挥科技在社会治理过程中的支撑作用，加快推动人工智能、区块链和大数据等新兴科学技术与市域社会治理深度融合，以科技赋能市域社会治理，助力市域社会治理高质量发展。
（二）协同理论
20世纪70年代，协同理论由德国著名物理学家哈肯创立，其旨在揭示某一系统结构形成的一般性规律，能够为我们在关于复杂系统发展演化规律的研究上提供新的视角〔17〕18。市域社会治理是一项内含复杂性和开放性的系统工程，涉及政治、经济、社会等方方面面〔18〕。从复杂性来看，市域社会治理体系的复杂性主要表现为要素和结构两方面：一方面，市域社会治理体系中的要素包括人、组织、机构等，具有随机性和不确定性；
另一方面，市域社会治理体系具有多层次结构，每个层次所体现的价值、目标、理念并不完全一致〔19〕。从开放性来看，作为一个开放性系统的市域社会治理体系，其不能处于孤立或封闭状态，需要时刻同外界其他系统进行沟通和交流。如在市域社会系统中，城镇与乡村两个子系统进行相互交流，具体表现为乡村为城镇提供所需的原材料，城镇则为乡村供给所需的各类产品。除复杂性、开放性外，市域社会治理体系还具有体系中各子系统（政治、经济、文化等）间的非线性关系，这种关系使市域社会治理体系经常处于一种失衡状态，协同在这种情况下便显得尤为重要。目前，协同理论已经被广泛运用到医学、经济学、管理学和化学等诸多领域，也得到了不同领域大量学者们的认可。由此可知，协同理论的应用具有普适性，基于该理论对市域社会治理开展相关研究，不仅会对推进市域社会治理高质量发展提供较大助力，也能为解决当前中国市域社会治理领域中存在的问题提供新的理论视角。
（三）整体性治理理论
整体性治理理论兴起于20世纪末，佩里·希克斯（Perri）是其代表人物。2002年，他在与同事合作出版的《迈向整体性治理》（Towards Holistic Governance）一书中正式提出整体性治理。目前，社会治理碎片化问题在我国治理实践中较为凸显，社会治理碎片化又具体表现为部门碎片化、价值碎片化、对象碎片化和资源碎片化等。希克斯认为，整合是整体性治理的核心，整体性治理理论也是回应行政部门碎片化造成应对复杂问题效率低下，探寻公共部门整合机制而提出的一种理论建构〔20〕。面对以上治理碎片化问题，传统的城市治理更多强调的是“属地管理”，缺乏整合思维，存在社会治理的主体各自为政、治理方式彼此相斥、治理机制衔接不畅、治理部门缺少联动弊端〔21〕，最终容易形成地方各自为政的碎片化行政区域治理局面。基于上述城市治理碎片化困境，作为一项整体性工程的市域社会治理应时而生，其意在打造一种具有整体性的社会治理体系〔22〕，故市域社会治理与整体性治理理论有较大的契合度。在市域社会治理实践中引入整体性治理理论，注重整合思维和统筹顶层设计，强调从整体性视角理解市域内社会公共问题背后产生的原因，这为破除旧的城市治理碎片化困境并实现市域社会治理高质量发展提供了新的理论视角。
马克思的城市思想、协同理论和整体性治理理论等，为实现市域社会治理高质量发展提供了系统的思维和清晰的逻辑。基于此，本文提出推进新时代市域社会治理高质量发展的实践路径。
（一）坚持党建引领
中国特色社会主义制度的最大优势是坚持中国共产党的领导，推动新时代市域社会治理高质量发展，就应该以党的领导为根本，坚持党建引领，充分发挥各级党组织在实现市域社会治理高质量发展中的凝心聚力作用。一要坚持政治引领，确保党的工作大局和大政方针在市域社会治理中得到充分体现，走出一条具有中国特色、符合市情和机制健全的市域社会治理高质量发展之路。二要紧紧围绕市委领导，利用好市级—县（区）级—街道（乡镇）—社区（村）四级党组织联动体系，坚持市委负主要责任，县委乡委强化担当抓落实，社区党组织发挥“战斗堡垒”作用，让党建扣准高质量发展这一主题，精准对接市域社会治理新需求。三要建强党组织的工作队伍，夯实人才基础，提升治理效能，以党建引领市域社会治理能力提升，为全方位推动市域社会治理高质量发展提供坚强的组织基础和人才保障。
（二）践行人本理念
步入新征程，我国社会的主要矛盾已发生转变。在新的主要矛盾下，城乡基本公共服务提供应从城乡居民需求出发，更具公平性。公平性是公共服务的基本属性，人本理念则是公共服务公平性落实的价值遵循。如果说之前的公共服务重在强调普惠性、基础性和兜底性，如今就要着力于落实公共服务的公平性并提高城乡公共服务的可及性。具体到市域社会治理，让城乡公共服务同样可及，是创造市域社会高品质生活的必然要求和重要标志。一要时刻牢固树立全心全意为人民服务的公共服务理念。公共服务供给的各主要组织机构，特别是政府有关部门及其工作人员，要做到公共服务的科学化、人性化和主动化，减少和消除服务过程中的极端化、片面化和形式化做法。二要统筹考虑市域总体规划思路，把提高城乡发展平衡性放在重要位置，不断推动公共服务资源向基层延伸，构建优质均衡的公共服务资源配置结构。同时，要强化城乡各级党委和政府公共服务资源配置责任，积极吸纳市场和社会力量参与公共服务供给，提升资源配置的有效性。三要在公共政策的制定过程中注重城乡居民合理诉求的多元化，重点突出教育、医疗、就业、住房等公共服务资源的优质性、充足性与可及性，公共政策目标设定或政策内容设计上也要尽量考虑平衡各种社会利益关系，以凸显公平性。
（三）倡导协同治理
与县域社会相比，市域社会更具复杂性，呈现出主体多元化、区域差异化、领域交叉化等时代特征。要真正实现市域社会治理高质量发展，必须要倡导协同治理，采取社会协同的治理方式、策略和机制。一是主体协同。党的二十大报告提出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体〔3〕。市域社会治理共同体作为社会治理共同体的重要组成部分，是一个交织的网络状体系，在这一体系中，每个治理主体必须相互协同、共同治理、同向发力，形成多元主体协同共治的治理新格局，才能实现多元主体间的良性互动，最终为市域社会治理高质量发展提供一个高效的治理共同体。二是区域协同。“市域”范围包括城区与周围乡镇两部分，区域协同的关键便是城乡协同。基于我国城乡发展不平衡的事实，在充分识别城市发展优势的基础上，通过发挥城乡各自优势的合力，不断优化城市功能布局、产业布局和公共资源布局，推进城乡经济发展、就业吸纳和人口集聚的协调联动，提升城市要素空间聚集效率，让城市结构优化升级，进入高质量发展阶段。三是领域协同。中国市域社会治理的总目标与总要求提供的是方向性指导，在实际推行市域社会治理的过程中，各个领域必须围绕总目标和总要求形成符合地方实际情况的目标体系，以需求为导向，找准各自领域中的关键性问题，推动各领域协同发展，以遵循总要求，实现总目标。
（四）加强整体推进
市域社会治理作为一项整体性工程，需要整体谋划推进，通过优化治理结构，并在此基础上不断调整治理体制机制来破解治理碎片化困境，以实现市域社会治理高质量发展。优化治理结构的关键是从纵向结构和横向结构出发，即纵向上构建一个纵向到底、上下协同，以市级—县（区）级—街道（乡镇）—社区（村）为主体的四级联动组织体系，横向上需将不同区域、不同领域、不同部门、不同单位有机整合起来，最终形成“纵向到底、横向到边、四级联动、条块融合”的市域社会治理结构体系。这种市域社会治理结构体系的构建为市域社会治理的高质量发展提供了基本架构，为破解治理碎片化提供了强大的组织保障。同时，为进一步发挥整体性治理的效益，还需不断调整治理体制机制。各地应该从自身市域社会治理的特点出发，努力构建具有整体性的政府部门纵向一体化体制和跨部门运行机制。一要成立市级—县（区）级—街道（乡镇）的三级联动跨部门“市域社会治理现代化工作领导小组”。市一级工作领导小组要全方位统筹推进各项治理事宜，保证市域社会治理高质量推进。二要明确界定市级—县（区）级—乡镇（街道）三级政府在市域社会治理中的权责边界，做到市级层面全域统筹、县（区）级层面推进传达落实、乡镇（街道）层面落地实施，实现全市域一体化治理，共同发展。三要着力构建上下联动、条块融合的政府治理机制，从根本上解决市域社会治理面临的行政部门碎片化、分散化的困境，最终保证市域社会治理整体顺利推进。
（五）推进智慧治理
党的十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”〔23〕随着现代科技尤其是信息技术不断发展，“科技支撑、科技赋能”已成为现代社会治理体系的一个重要标志，这实际也对市域社会治理高质量发展提出了更高要求。市域社会治理应进一步重视新兴技术对于市域治理的推动作用，以科技支撑为手段，推进市域社会智慧治理，提升市域社会治理的智慧化水平。一要构建统一共享的市域公共数据中心平台。以统一的标准将分散于不同政府部门的数据资源进行整合，并促进数据资源的流动共享，以解决长期以来不同部门间的条块分割、数据不通的信息化孤岛问题。二要建设高效智能平台。精准识别社区居民服务需求，为其提供更具针对性的社区服务，实现公共服务的精细化。三要加强个人信息保护和规范网络传播秩序。以大数据、区块链、人工智能为代表的“智慧治理”技术虽赋能于市域社会治理，但也可能诱发以公共安全名义侵犯个人合法权益的“技术利维坦”治理风险〔24〕。因此，在推进市域社会智慧治理过程中需要在公共安全与公民权利、信息共享与隐私保护、个人自由与公共利益之间找到平衡点〔25〕。同时，也需要加快完善相关法律制度，强化公民个人信息保护，加强对网络传播的监管。
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