张运东 江如意 张焕芝 司 进 邱茂鑫 袁 磊 刘帅奇
（1.中国石油集团经济技术研究院；
2.中国石油天然气集团有限公司科技管理部）
世界知识产权组织近日发布的2022年全球创新指数显示，中国创新能力综合排名位居全球第11位，较2021年提升1位，较2012年跃升23位，已经进入创新型国家行列。自20世纪以来，美国科技创新活跃，一直处于全球领导地位，近些年，尽管其创新竞争力在经合组织成员国中的排名有所下降，但仍有很多值得学习借鉴的地方。
美国是当今世界科技最发达的国家，支撑美国科技实力的基本政策原则可以追溯到70多年前。1945年，首位美国总统科学顾问范内瓦·布什，提交罗斯福总统的报告《科学：无尽的前沿》堪称美国科学政策的开山之作。报告系统解析了科学对于国家经济与安全、社会福祉及个人发展的重要意义，着重提出要重视基础科学研究，给予科研工作者高度的研究自由，政府拨款资助科研项目以及设立国家研究基金会等，这份文件大大促成了美国政府对学术研究的重视与投入。
1980年，时任美国总统吉米·卡特签署了《拜杜法案》，该法案被视为解决公共研发成果商业化的成功制度范式，被称为“过去半个世纪美国颁布的最鼓舞人心的立法”，有力促进了美国科技成果的转移转化与产业化应用。
1981—1988年，里根政府采用“两条腿走路”科技政策，一方面增加联邦政府的科研投资，大力加强国防研究、基础研究和人才培养；
另一方面，从立法、税收、信贷等方面推行有利于调动工业界积极性的政策，鼓励私人企业扩大研发投资，增强工业竞争能力，争夺国际市场更大份额。从这一时期开始，企业研发投资超过政府投资，所占比重不断上升。美国也越来越重视企业在科技创新中的主体地位，采取了很多激发企业创新活力的政策，主要包括联邦支出及财税金融政策、科技成果转化政策、科技人才政策及柔性监管政策等。
美国科技投入总量稳居世界第一，联邦政府通过研发资金支持、税收优惠政策等，有效推动了科技产业的发展。
2.1 研发投入居世界首位，企业研发投资占比持续提升
美国联邦政府在美国历史上的几次重大创新阶段都起到了关键作用。联邦政府在二战中对科学和技术的大规模资金支持，使得美国武器装备研发突飞猛进。战后在与苏联的竞争和冷战中，联邦政府将联邦资金大量投入航空航天、电子、人造卫星等创新研发领域。到20世纪60年代初，联邦政府在研发方面的投资超过了其他所有国家政府和企业的总和。近些年，尽管联邦政府对研发的资金支持在GDP中的占比有所下降，但由于GDP总值巨大，资金支持的绝对值仍相当可观。
1970年之前，联邦支出主要以项目研发资金方式，直接投向联邦实验室、联邦代理机构、大学等。1970年后，联邦支出逐渐更多地采用合作研发的模式，并催生创建了一系列新的合作研究企业，包括SEMATECH、NSF科技中心和工程研究中心，以及国家标准与技术研究所（NIST）。从里根政府时期（1981—1988）开始，企业研发投资占总投资比重超过50%。2007年，企业研发投资占总投资比重为66%，而政府研发投资只有31%；
2020年，企业研发投资占总投资比重超过70%（图1），这也体现了美国以市场为基础配置创新资源的特征[1]。尽管在许多至关重要的创新领域，联邦政府并不是核心行为者，私营企业、州和地方政府在许多研发、教育领域的支出大幅超过联邦政府，但联邦政府对研发的支持，特别是早期阶段的研究支持，对促进创新至关重要。
图1 1955—2020年美国联邦政府及企业在研发支出中所占份额
根据美国国家科学基金会（NSF）统计数据，2020年，美国基础研究投入约占美国研发总支出的15.2%，为1079亿美元；
应用研究约占19.7%，为1359亿美元；
其余65.1%的投资用于技术开发与应用，达4605亿美元[2]。多年来，美国对各类研究领域的投入比例保持相对稳定（表1）。
表1 美国分领域研发投入情况
根据美国联邦政府统计部门的数据，20世纪80年代以来，美国的研发投入强度（研发总支出与GDP的比率）总体保持稳定增长态势，早在1964年就高达2.79%，随后10多年有所下降，1980年开始重拾升势，此时也是企业投资超过政府投资之时。2016—2020年间研发投入强度分别达到2.79%、2.84%、2.95%、3.12%、3.39%。一般而言，研发投入强度达到3.0%以上，就被认为“显著的国家成就”。
2.2 税收抵免政策激励研发投入，资本利得税政策鼓励创业活动
目前，美国给予的研发税收优惠采用增量税收抵免方式，与中国的从量计算税前扣除方式相比，实际优惠程度较低。与中国的研发税收优惠政策相比，美国的税收激励政策有以下3个特点，值得我们参考借鉴。
一是美国采取的税收抵免方式与我国的税前扣除不同。税收抵免是在计算出应纳税额后，从中减去一定数额，税前扣除则是从应税收入中减去一定金额。采用税收抵免政策可直接抵免相关有效研发费用，激励作用更加直观有效[3]。
二是美国的研发税收优惠适用所有企业、行业，具有明显的“普惠”特征。美国还对特殊优惠对象加大优惠力度，例如，允许收入不足5年且当年收入不足500万美元的企业，使用研发税收抵扣来抵消高达25万美元的工资税责任[4]。
三是区别对待长期和短期资本利得税。美国通过长期投资和短期投资资本利得税的较大差额，鼓励投资者长期持有各类高科技企业的股票，这有助于科技型企业通过二级市场融资获得研发资金，进而有助于企业着眼长期研发，提高抵御风险能力。此外，美国还充分利用资本市场，由风险投资基金将资金投于初创公司和高增长公司。
美国作为创新大国，也曾经历专利数量多、技术市场转化率低的阶段。1980年，美国出台《拜杜法案》，指导大力建设技术转移体系，有力促进了科技成果转化，主要做法如下。
3.1 下放专利权提升技术转化率，保留介入权平衡公共利益保护
20世纪70年代，联邦资金资助了包括高校研究机构在内的很多科研项目，按照科研成果“谁出资，谁拥有”的政策，政府部门虽然拥有知识产权，却并不知道如何将科研成果成功转化，而对科研成果有需求的企业，又无法获得项目的转化权。诸多专利技术成果无法获得商业应用，造成严重的科技成果闲置和浪费。为促进科技成果转化，美国陆续制定了一系列法案，构建了促进成果转化的完善法律体系，1980年颁布的《拜杜法案》与《史蒂文森—怀特勒创新法案》是其中两部非常重要的法律。
《拜杜法案》的核心是如何处理“联邦资助产生发明中的专利权”，包括4项内容：由政府资助研究产生的成果权利默认由大学保留；
高校享有独占性专利许可，技术转移所得应返归于教学和研究；
发明人有权分享专利许可收入；
政府保留“介入权”，特殊情况下可由联邦政府处理该发明。《拜杜法案》采用“政府放权”和必要情形下政府“介入权”双管齐下的方式，破解了技术转移转化困境。一方面，让受联邦资助的研发方（大学和企业）可以保留发明的所有权，也可以通过将发明商业化获得利益，以此来激励基础科技创新研发。另一方面，政府保留了“介入权”，即上述研发方如未能通过专利许可方式使某项发明商业化，政府将保留决定该项发明由谁来继续商业化的权利，从而平衡专利的商业化和公共利益的保护。
此外，对于《拜杜法案》未涉及的联邦实验室等国家科研机构，《史蒂文森—怀特勒创新法案》规定了这些机构向企业实现科技成果转化的路径，要求联邦实验室建立“研究与技术应用办公室”，实验室必须将其研发预算的至少0.5%用于技术转移工作，创设了联邦实验室与私人企业、机构间的合作研发协议。
3.2 建立健全技术转移体系，加快推进科技成果产业化
科技成果转化是一项系统工程，要实现科技成果转化政策落地，需要建设并充分发挥技术转移机构和平台的作用。美国在政策指导下建立了健全的技术转移体系，主要包括国家技术转移中心（NTTC）、国家技术信息中心（NTIS）、高校和国立科研机构成立的技术转移办公室（OTL）、大学—产业合作研究中心（I/UCRC）、联邦实验室技术转让联合体（FLC）和大学技术经理人联合会(AUTM)。例如，FLC、AUTM和I/UCRC分别针对联邦所属实验室和全美大学，集合主要研究力量，与企业保持密切联系，以企业需求为导向，开展科技成果转化工作。
FLC作为联邦政府技术转让过程中的媒介，承担技术情报交流和成果信息服务职能，向任何有技术需求的企业介绍国家实验室的有关成果和研发项目。FLC如同一个巨大的科技网络商店，为企业提供全面的一站式技术转让服务。AUTM负责协调技术转移相关主体间的关系，协助大学技术转移办公室的技术成果转化工作。I/UCRC与企业以会员制的形式进行合作，对于企业明确的技术研发需求或已通过可行性验证的技术，I/UCRC可与会员企业合作完成相关样机研发和系统验证工作，并探讨技术商业化与知识产权合作方式。美国各实验室和大学等研究机构通过上述平台提升技术转移效率，既满足了企业需求，又吸收了企业资金用于增加研发投入。
美国通过强有力的人才政策，在积极开发本国科技人力资源的同时，广泛延揽世界各地优秀科技人才，为保持科技领先地位和经济持续繁荣发挥了重要作用。
4.1 全方位促进国内STEM教育，吸引国际STEM优秀人才
美国实施系统化的STEM（科学、技术、工程、数学）教育政策，注重科技创新人才的早期培养。这是由联邦政府自上而下推动的一项国家长期教育战略规划，分别于2007年、2010年以立法形式加以推进，近年陆续出台多项政策。美国实施STEM教育计划，注重利益相关者参与其中，除了政府机构领导，还与协会、学校、基金会、咨询部门等机构合作，将STEM教育发展与个人、机构和国家紧密结合起来，培养协同合作意识，树立共同发展观念。从明确STEM教育的国家战略地位，到明确STEM学校教育要求，再到强有力的财政支持，以及广泛的社会公众参与和专门的人才引进策略，提供了一系列全面的政策保障[5]。
此外，美国通过修改移民政策吸引国际STEM优秀人才。2022年2月，美国众议院通过了《2022年美国竞争法案》，规定拥有高级STEM学位的外国博士毕业生申请美国绿卡豁免国别配额限制，不再限制生活和工作在美国的外国科学家(及其配偶、子女)的数量。此外，STEM学生过渡到绿卡期间也无须再离开美国。该法案旨在放松对理工科人才的绿卡限制，以进一步提高美国在科技领域的国际竞争力。
4.2 提高科研人员薪酬待遇，确保科研类职业吸引力
美国科研院所和高校均按照岗位特点、要求和岗位价值发放基本工资，根据岗位完成情况进行考核，保证科研人员潜心从事岗位工作，推动科研机构更好地完成科研使命。在岗位设置上，主要分为研究岗、辅助岗和管理岗，根据不同岗位特点，采用不同的薪级表，设置不同的薪级和档级。美国科研人员薪酬以基本工资为主，约占薪酬的70%～80%，辅以少量奖励或项目人员费，确保科研人员潜心从事岗位本职工作。项目人员费按基本工资和投入时间计算，避免科研人员为提取人员费而额外盲目去申报项目，以保证项目投入时间[6]。
近年来，美国进一步加大对青年科技人才的支持范围和力度。《2021年美国创新和竞争法案》规定，国家科学基金会（NSF）每年在财政经费中保留至少20%的经费，技术与创新理事会（DTI）每年保留30%的经费，为更广泛的科技人才提供奖学金。《2022年美国竞争法案》修订研究生奖学金计划，进一步扩大奖励数量，提高教育补贴金额，将1.2万美元的补贴金额限制修改为不少于1.6万美元；
针对科技创业人才，授权NSF对具有博士学位的科学家和工程师授予创业奖学金，鼓励推动较为成熟的想法和技术走出实验室，培养其成为领导者；
针对早期科技从业人员，授权NSF建立相关资助试点项目，向高素质的早期科技从业人员提供为期两年的资助，并重点关注已毕业学生和打算在研究机构工作的科技人才[7]。
近年，随着技术迅猛发展带来的法律层面需求，美国采用“沙盒监管”等柔性监管政策，即对在“盒子”里的企业采取包容审慎的监管措施，杜绝将问题扩散到“盒子”外面，监管部门对运行进行全过程监管，以保证测试的安全性，并做出最终评价。
5.1 推行沙盒监管政策，在可控范围实行容错纠错机制
美国尚无联邦层面的监管沙盒，但在加利福尼亚州、亚利桑那州、怀俄明州、犹他州等推行了在诸如金融、汽车自动驾驶等领域的沙盒监管机制。例如，美国采用建立试验区等方式，推动自动驾驶等汽车新兴技术发展。加利福尼亚州圣迭戈试验区是一个典型，该试验区由圣迭戈政府协会筹建与运营，为自动驾驶等汽车新兴技术提供多种交通路况和驾驶场景，可在受控环境中开展自动驾驶测试[8]。2015年，亚利桑那州颁布了一项关于“采取一切措施支持自动驾驶汽车的测试和上路”的行政命令，为该州招来了大量自动驾驶汽车行业的投资。2018年，该州对金融科技部门采用沙盒监管政策，之后逐步扩展到房地产及其他行业。沙盒监管立法要求，州政府接受任何人或公司提交的沙盒申请。该机制的推出，使亚利桑那州内相关企业在申请监管许可之前有两年时间与多达1万名客户测试产品和服务，帮助科技创新企业有效节省冗余和高昂的监管成本。
5.2 实施“一进三出”监管规则，精简监管环境
美国亚利桑那州致力于创造一个精简的监管环境，从2015年开始，实施“一进三出”的监管规则制定暂停令，即每制定一条新的、必要的、非紧急的规则，就要同时废止或改进三条相关规定。据统计，2021年甚至达到每新增一条规则，就有25条规则被废除或改进，当年共取消231项繁琐规定，为企业节省近1160万美元的运营成本。目前这项措施仍在执行。
党的二十大报告提出，要深入实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略。要完善科技创新体系，优化配置创新资源，提升国家创新体系整体效能；
要加快实施创新驱动发展战略，加强企业主导的产学研深度融合，强化目标导向，提高科技成果转化和产业化水平；
强化企业科技创新主体地位，发挥科技型骨干企业引领支撑作用，推动创新链、产业链、资金链、人才链深度融合。围绕二十大报告提出的部署要求，结合美国等发达国家的经验做法，建议国家从以下几个方面发力，不断提升企业创新活力。
6.1 创新研发优惠机制，扩大税惠激励范围
近年来，我国政府研发税收优惠力度已达到或超过美国等发达国家水平，研究美国财税政策对我国完善研发税收优惠机制有较好的参考借鉴作用。
一是探索实行研发税收抵免优惠方式。研发费用加计扣除优惠属于税基式优惠，企业实际获得的税收减免额度受相应的企业所得税率影响，税率越高可获得的税收减免额度越高。但我国企业所得税优惠政策类型较多，如高新技术企业、软件企业等适用较低的企业所得税率，这些企业从研发费用加计扣除中获得的税收减免额度较少，政策激励效果不明显。建议借鉴美国等发达国家经验，考虑采用研发税收抵免方式。为保持原有优惠力度，经过测算，抵免率可设在20%左右[9]。
二是扩大税收激励范围，形成普惠性税收激励机制。目前，创新在市场竞争中的地位越来越重要，大部分企业通过自主研发形成核心竞争力，而我国的研发加计扣除政策并非适用于所有行业，7个负面清单行业（烟草制造业、住宿和餐饮业、批发和零售业、房地产业、租赁和商务服务业、娱乐业、财政部和国家税务总局规定的其他行业）不能享受该政策。我国目前还没有明确针对中小型企业的税收优惠政策，只设立了针对小型微利企业的所得税税率优惠，并无针对其研发活动的具体优惠。建议将目前部分企业享受的税收激励政策拓展为普惠性税收激励机制，弥补现有政策空白，制定针对中小型企业的税收优惠政策。
三是对于证券投资所得税，分长期、短期设立不同税率。通过降低长期税率，鼓励投资者长期持有高科技企业的股票，支持企业开展长期研发活动。
6.2 加强企业主导的产学研深度融合，以市场导向推动科技成果转化和产业化
近年来，我国高度重视科技成果转化工作，出台了一系列政策法规，旨在打造促进成果转化的良好生态环境，但在实践中仍存在许多卡点、堵点、难点。结合党的二十大精神要求，提出如下建议。
一是大力支持企业牵头组织产学研合作，强化企业科技创新主体地位，发挥企业出题者和场景建设主体的作用。推动企业与高校、院所等多元主体“同题共答”，支持企业参与重大科学基金、重大科技项目、重大创新场景建设和科技项目的设置与决策。
二是依托企业主导的创新联合体，培育和发挥战略科学家、战略型企业家的引领性作用与产教融合科技人才支撑作用，以市场化手段促进产学研深度融合，推动科技成果转化与产业化。破除制度篱笆，鼓励国企、民企、高校、研究院所的科研骨干人员在不同单位之间的流动。
三是制定和完善产学研联合创新的利益分配、产权归属、知识产权保护等方面的指导性意见。
6.3 强化STEM教育战略地位，吸引国际STEM人才
STEM教育已被美国、日本、欧洲国家等放在重要的战略地位。中国在科教兴国、人才强国和创新驱动发展战略的指导下，亟须制定适合中国国情的STEM教育发展战略，并通过不断加强和完善有关STEM的学校教育、财政支持、社会参与、人才引进等相关政策体系予以支撑和保障。同时，加快完善中国技术移民制度和管理体系，重点关注STEM领域高端人才，为海外高层次人才来华工作提供有国际竞争力的移民制度环境。
6.4 提升科研人员基本工资待遇，提高绩效工资的激励效应
近年来，我国高度重视科研人员的收入分配问题，出台了系列配套政策举措，但仍存在一些突出问题，包括基本工资占比偏低、绩效工资激励效应不足、收入待遇与职务头衔挂钩过多等[10]。建议借鉴美国经验，提高科研人员的基本工资比例和薪酬水平。对国有企业和事业单位中专门从事科研工作的人员，适度突破工资总额限制，或单独设立一套工资体系，以普通工作人员人均工资2倍的水平设定科研人员的工资总额。建立更加科学有效的考核激励办法，改进完善科研人员收入待遇与职务头衔挂钩的机制，真正实现收入分配与实际贡献挂钩，确保智力价值的兑现。
6.5 拓宽监管沙盒参与主体，适当精简政策法规
创新技术和创新行为具有前趋特性，从而突显了与法律监管之间的矛盾，“一放就乱，一管就死”的情形时有发生。沙盒监管被认为可避免上述管理困局，在保护与监管之间找到最佳结合点。2020年初，我国开始了首批金融科技监管试点工作，参与主体以大型商业银行、大型金融机构、国有企业为主。建议在审慎监管的基础上，充分体现对参与主体的包容性，在确保风险相对可控的条件下适时将试点范围拓展至其他金融机构、金融科技公司及其他行业，尤其要为小微企业、初创企业、创新项目或产品提供更多的试错机会和空间。
此外，在研究出台新政策时，制定政策的部门应对现有的类似政策法规进行汇编整理分析。要认真分析新政策出台后，哪些现有政策可以废止，现有政策的哪些条款可以吸收整合，提出对已有政策的精简建议，从而为企业提供更加高效便捷的创新环境。
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