温 松，刘淑慧
(1.中共广东省委党校(广东行政学院) 校(院)刊编辑部，广东 广州 510053；
2.中共广东省委党校(广东行政学院)，广东 广州 510053；
)
自民族国家在近代勃兴并成为当代世界体系的基本治理单元以来，维系疆域内部族际关系的协调稳定便成为了多民族国家必须面对的重要任务。聚焦中国，两千余年的王朝更替和历史演化为后世留下了幅员辽阔的疆域领土和多元一体的民族结构两大历史遗产，这既为中国现代民族国家建设奠定了坚实的基础，也使得民族问题和边疆问题在国家建设过程中成为一项重要却又艰难繁重的任务。作为占国土面积约1/6，与8个国家接壤且拥有47个民族成分的多民族聚居地区，新疆维吾尔自治区因其特殊的地理位置和复杂的社会历史环境，历来都是中国民族工作的重中之重。新中国成立以来，为促进新疆的稳定发展和民族团结，党和国家逐步构筑了民族区域自治、生产建设兵团等制度，并制定出台了西部大开发、兴边富民等一系列政策行动，逐步形成了一整套系统有效的治疆方略，其中，由内地发达省市对口支援新疆地区生产建设无疑是一项极具中国特色的政策模式。
作为一项既肩负着“推进新疆跨越式发展和长治久安”[1]，又承载着中央将其“打造成加强民族团结的工程”[2]之期望的复合型政策，对口援疆自1996年启动以来，经过两轮共20余年的运作，在取得了良好成效的同时，其政策重点和内涵也在不断调整与丰富。不过，对于这一演进过程，既有的研究和梳理尚不充分。在新近召开的第三次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记指出，“各援疆省市要加强同新疆协调配合，长期坚持对口援疆，提升对口援疆综合效益”[3]。因此，回顾和总结对口援疆政策的变迁历程，梳理其演化的逻辑特征，并在分析其存在问题的基础上探讨未来的完善路径，对于这一政策运行体制机制的优化以及综合效益的提升，具有重要的理论意义和现实价值。①
(一)启动背景
新中国成立以来，党中央一直重视新疆的稳定和发展。1949年9月新疆和平解放后，在中央的指示下，驻疆解放军在开展大生产运动的同时，还不断招收来自内地省市各行各业的相关领域人员支援新疆。这一举措极大推动了这一时期新疆的经济生产和社会发展，还成为了对口援疆政策酝酿启动的重要经验参考。党的十一届三中全会后，新疆生产建设进程在“两个大局”思想[4]277-278的引导下开始改变。在全会精神指引下，中央在1979年召开的全国边防工作会议上专题研究了边疆民族地区的建设问题并正式提出“对口支援”的概念[5]233，标志着对口支援政策的正式确立。
在对口支援政策实施之初，由于财政、资源等多方限制，且彼时西藏的发展情况较新疆更为落后，对口援藏成为这一时期对口支援政策的主要内容，援疆的规模和力度都远不及援藏。此后10余年里，在中央和内地各省市的倾力支援下，援藏工作取得了突出成绩，到1995年，西藏GDP增长达7倍之多[6]。援藏工作取得的卓越成绩表明，对口支援政策对于边疆民族地区的稳定与发展能够起到促进作用，是基于中国基本国情制定并实施的合理政策措施，党的领导人也多次要求内地“有关的省、区、市和计划单列市都要积极参加”[7]267。至20世纪末，国际形势的变化以及“三股势力”的抬头，给新疆当地经济社会的稳定、发展以及民族团结的巩固带来了极大的压力与考验，也引起了党中央和新疆当地党委政府的高度重视。在新疆当地党委政府的强烈要求下，党中央慎重决策、认真讨论，做出培养和调配一批汉族干部赴疆工作的战略部署，于1996年正式开启了全国范围内的对口援疆工作。②
(二)变迁历程
自1996年中共中央组织部联合原国家人事部印发《关于做好为新疆选派干部工作有关问题的通知》以来，对口援疆政策大致经过了酝酿启动、探索发展和转型完善三个发展阶段。
1. 酝酿启动阶段：以干部援疆为起点揭开援疆序幕(1996—2000年)
面对复杂的国内外环境，党中央意识到新疆工作的关键在于政治稳定建设[4]284和干部建设[8]503，因此作出了选派干部进疆工作的相关部署，以南疆四地州为支援重点，确立了内地各支援省市与新疆的对口支援关系(见表1)[9]，并明确了援疆干部选拔的条件、方法以及相应的管理和培训模式。
表1 1996年内地8省市与新疆各地州对口支援关系表
1997年起，参加对口支援的省市逐年增加，由最初的内地8省市增加到13省市，援助干部人数也由第一批的202人增加至第三批的480人，受援地增加了哈密市、吐鲁番市、巴州、博州、昌吉州五个地州。至此，全国13个支援省市与新疆各地州的对口支援关系正式确立，干部援疆作为关键环节，为对口援疆政策的落地执行提供了强大的智力支持和坚实的基础保障。在后续20余年的政策运行过程中，干部人才始终是援疆的核心举措。
2. 探索发展阶段：以拉动受援地经济发展为主的多领域同步发展(2000—2010年)
最初，中央只是明确了从内地省市对口选派干部进疆开展工作的重要性和必要性，并在干部选派的条件、方法以及管理和培训的方式上做了相关部署，但未明确规定援疆干部进疆工作的内容和工作开展的方式。因此各省市援疆干部进疆后，普遍带着“进疆工作为了什么？援疆能做什么？援疆工作怎么做？”等问题，结合自己在受援地的本职工作，探索对口援疆工作开展的具体方式和路径。很快，经济、教育、医疗、科技文化等领域的援助工作纷纷进入了各地援疆干部们的视野。
首先，干部援疆的规模日益扩大且在岗位安排方面开始推进试点改革。2002年第四批援疆干部总数逾800人，约等于前三批援疆干部人数的总和，不仅规模明显扩大，中组部还对援疆干部的工作岗位做出了尝试性调整，选择哈密市和霍城县(分别由广东省和江苏省对口支援)开展援疆干部担任县市委书记试点工作，对口援疆的支援力度继续强化。其次，教育援疆开始纳入对口援疆工作计划并逐步深入实施。由山东、江苏、北京、天津、上海五省市率先加强新疆汉语教师的支援力度[8]565，以推进双语教学为起点开始扩大内地各省市支援新疆教育工作的规模。再次，经济援疆稳步开启并逐渐成为各地对口援疆工作的重要支点。确立了12家国有重要骨干企业和南疆的对口支援关系，旨在充分发挥市场力量，促进南疆四地州的经济发展和社会稳定(见表2)[8]607。最后，科技、医疗援疆力度逐渐加强，专业技术人才支持规模持续扩大。基于新疆长期缺乏专业技术人才的现状和中央“进一步扩大干部和专业人才的援疆规模”的指示[8]677，科技部、卫健委等部门牵头推进科技和医疗援疆，将科技和医疗领域的专业技术人才纳入援疆体系中协同推进工作。由此，新一轮对口援疆的支援关系基本确立，形成了经济、科技、教育、医疗、文化援助多领域同步推进的援疆格局[8]677。
表2 探索发展阶段对口援疆支援关系表
3. 转型完善阶段：以全面、精准为要求着力提升对口援疆的综合效益(2010—2020年)
2010年前后，随着新疆经济社会形势的变化，中央适时召开了第一次新疆工作座谈会，在深刻分析当时新疆工作面临的形势和任务的基础上，进一步明确了当时和此后一个时期做好新疆工作的指导思想、主要任务、工作要求，并对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署。作为推动这一战略部署的重要抓手，对口援疆政策也随着中央新一轮对口援疆工作的启动而做出了相应调整，进入转型完善的发展阶段，并明显呈现出顶层设计强化、归口负责更加明确以及任务布局相对清晰等特征。
(1)强化顶层设计，调整对口关系，构筑五位一体援疆新格局(2010—2014年)。在新一轮的对口援疆工作部署中，中央明显加强了政策运行的顶层设计。一是对援疆工作的领导机构和归口负责单位进行了调整和明确，强化了政策运行的政治和组织保障。中央新疆工作协调小组办公室改设在国家民委，中央各部委多主体依据自身职能协作配合推进对口援疆各项政策的落实。干部人才的选派工作主要由统战部、国家民委、中组部、人社部等部门统筹负责；
经济援疆由发改委、财政部、扶贫办等部门牵头开展；
科技援疆工作由科技部、水利部等部门主要负责；
文化教育援疆工作由教育部、人社部等部门协调开展；
医疗援疆由卫健委、医保局等部门主导推进。二是明确将中央新疆工作座谈会和全国对口支援新疆工作会议作为对口援疆政策实施的指导性机制。2010年起，截至目前，中央新疆工作座谈会先后召开三次，全国对口支援新疆工作会议共召开八次，为对口援疆工作的实施和逐步完善提供了强有力指导。三是强化了对援助项目的整体统筹和系统规划。对口支援关系确定后，在中央的协调推动下，全国19个承担援疆任务的省市全部组建了高规格的代表团，在一个多月的时间内相继赴新疆考察调研，提前为新一轮援疆各项工作的开展谋篇布局，从而为各省市援疆干部进疆后的工作内容提供了相较于上一轮更为明确的指向性和方向感。
加强顶层设计的同时，对口支援关系也进行了重新调整，受援地范围覆盖全疆(见表3)，参与省市更多，且着重向难点更多的基层和南疆地区倾斜。在总结和提炼上一轮各省市援疆经验的基础上，中央也开始对援疆工作开展的重点领域和项目进行主动布局，着力构建“经济、干部、人才、教育、科技”五位一体的对口援疆新格局[8]715。一是经济援疆开始以增强新疆自我“造血”能力为重点，加快推进喀什、霍尔果斯特殊经济开发区产业园区和丝绸之路经济带的建设，转化新疆资源、地缘优势[11]，不断拓宽合作渠道[12]。二是干部援疆从制度层面对援疆干部的工作时间、组织行政关系、考核方式等进行了较大幅度的改革，干部人才的派出规模大增，单是第七批援疆干部人数就有逾3200人，超过前十年的总和。三是人才援疆的规模和结构进一步优化，人才强国战略提出之后[13]，中央正式启动“三区”③人才支持计划，在“加大各级各类急需紧缺人才、智力的支持力度”的要求下，人才的规范化、体系化、科学化不断提升。四是教育援疆开始强调做好民族团结教育的重要性，承担起“夯实各民族大团结”的政治目标[14]。五是由科技部牵头成立领导小组，首次编制援疆专项规划，推动各项工作有序开展。
表3 新一轮对口支援关系表④
(2)调整政策重点，向以就业、教育和人才培养为重点的民生领域精准推进(2014—2020年)。党的十八大召开之后，随着精准扶贫、“一带一路”等相关政策深入实施，新疆经济社会环境更加繁荣稳定，为援疆举措的精准推进奠定了坚实的基础。党中央多次强调“社会稳定”“长治久安”“民族团结”在新疆工作中的重要性[2]，并在党和国家机构改革方案中将对口援疆工作归口到中央统战部领导[15]，标志着援疆工作政治定位的进一步提高，以就业、教育、人才为重点的各项民生举措也开始精准推进。一是着重强调“就业是新疆最大的民生问题”[2]。通过吸引内地企业向新疆转移、发展民族特色手工业等方式带动当地经济发展，同时加强科技、人才支援力度[12]，以促进新疆当地群众“集中规范”[2]“就地就近”[16]就业。二是明确教育是实现新疆发展和稳定的“治本之策”。在为新疆输送汉语教师积极推进“双语”教育的基础上，教育部联合各部委相继出台了“三区”人才支持计划教师专项计划、中长期教育改革和发展规划纲要等工作方案，强调“民族团结”在民族教育中的重要性，并开始扩大新疆少数民族群众前往内地接受教育的规模[2]。三是大力推进人才建设为新疆发展稳定“提供保障”[12]。2016年起，中组部从第九批援疆干部人才开始实施“组团式”援助工作，通过人才智力结构的科学配置，发挥人才的“传帮带”作用，为新疆提供有效可持续的人才支持。
历经20余年的变迁，对口援疆逐渐从干部人才援疆向系统全方位且更加精准的援疆格局发展。整体上看，这一演进过程具有鲜明的特征，主要体现在以下五个方面。
首先，顶层设计的专业性逐渐加强，对口援疆工作领导机构适时调整，政治定位不断提升。对口援疆启动之初，其具体工作由原国家计划委员会(后改组为国家发改委)牵头，国家民委和国家生产办公室等部门协同参与[7]267。干部选派工作主要由中组部负责推进，确定各省援疆干部指标后由各支援省(市)委组织部负责干部人才的遴选及分工，组成援疆工作队进疆开展工作。中央新疆工作座谈会召开之后，依照中央要求，各支援省市成立对口支援新疆工作领导小组，由领导小组办公室和对口援疆前方指挥部组成，组长及副组长由支援方政府主要负责领导担任，小组办公室主任以及前方指挥部总指挥均由发改委、经开区等有关部门主要领导担任，对口援疆的领导和执行机构不断完善。
其次，逐步确立对口援疆工作的资金支援体系，为援疆工作提供资金保障。在酝酿启动和探索发展阶段，以干部支援为龙头的全方位援疆格局在“摸着石头过河”的过程中初具雏形，但当时中央未明确规定对口援疆的资金支持，援疆资金更多要依靠援疆干部们根据实际工作需要采取“叩门招商”“千里化缘”等灵活方式争取。随着新一轮对口支援关系的确定，国务院确立了各支援省市“参照地方财政的一般预算收入(扣除部分有专门用途的收入项目)的0.3%—0.6%测算”[17]的资金投入标准，各支援省市随之出台相应实施方案，例如浙江、上海、山西分别确定地方财政一般收入的0.5%[18]、0.6%[19]326、0.3%[17]为对口支援资金量，广东确定未来五年至少支援96亿的具体指标等[20]。自2010年起，各支援省市的援疆资金投入总和已逾百亿，超过前两个阶段支援量的总和。在规范、科学、专业测算的基础上，结合援受双方的实际情况明确援疆资金量，为全方位援疆格局的建设提供了坚实保障。
再次，始终以新疆的社会稳定和长治久安为总目标，致力于加强民族团结。实现新疆的社会稳定和长治久安是对口援疆政策实施的总目标，而加强民族团结作为长治久安的“根本保障”[1]，也作为一项重要的政治任务贯穿始终。各地援疆干部们进疆之初便开始在加强民族团结方面进行探索性尝试。一是通过经济、医疗、科技等领域的援助改善了当地的民生条件，其中既包括公路、水库、大型草场等大型基础设施的建设，也包括搭建新疆与内地经济、科技领域交流的桥梁促进当地医疗、纺织、畜牧、养殖、农业、采矿等产业的发展。二是通过教育文化领域的援助提高了当地人才培养的水平，一定程度上也加强了民族团结，例如通过教育援疆中对于国家通用语学习和文化课成绩的强调夯实少数民族青少年国家认同的根基、重建回王府等历史文化符号将爱国情怀厚植新疆大地，以及通过构筑文化交流平台、举办形式多样的文艺交流活动让拼搏奋进创新的主流文化润进了新疆各族人民群众的心中。
然后，新疆的主体地位不断凸显，援疆重点由“输血”转向“输血”与“造血”并重。对口援疆政策实施之初，主要举措是由各支援省市根据新疆当地实际需求提供人力物力支持。在中央和各支援省市的不断努力下，新疆的社会发展程度不断提高，自我“造血”能力逐渐加强。因此，援疆的重点开始由单向“输血”向“输血”与“造血”并重转变。一是通过推进产业发展等战略，扩大当地群众就近就业规模；
二是通过人才“组团式援疆”发挥“传帮带”作用，不断开发新疆当地的人才资源；
三是加强双语教育、职业教育、思想政治教育等的力度，扩大新疆当地各族人民群众来内地接受教育的规模，提高当地各族人民群众的科学文化素质和就业创业能力[12]，为新疆的发展稳定提供智力保障。在政策的演进过程中，新疆自治区党委开始“站在一线”，履行社会主义新疆建设进程中的“主体责任”[3]。
最后，政策重点始终聚焦于民生，扎实推进民生援疆举措落地。回顾援疆历程，有关促进经济发展、社会稳定、民族团结的一系列举措，根本目的都是为了切实改善人民的生活水平，政策导向始终极为鲜明。事实上，各地援疆干部在疆期间始终将目光聚焦在民生问题上，新疆当地人才、经济、教育、科技、医疗等民生领域的问题不断进入援疆干部们的视野，援疆工作也始终以民生问题为导向扎实推进。党的十八大之后，国家经济社会发展进入新阶段，对口援疆的政策形态也趋向成熟，因此，援疆政策开始明确聚焦于“就业、人才、教育”等民生问题精准推进，出台了一系列扩大当地居民就业、提高教育质量、改善人才建设的政策方案，旨在增强新疆自身的“造血”功能，促进新疆的科学发展[12]，精准、精确提升人民生活质量，不断提高新疆当地的民生条件。
对口援疆政策发展至今，为推进新疆的跨越式发展和长治久安做出了卓越贡献，但从整体的运行状况上看，还存在一些有待完善之处。一是在顶层设计方面仍然存在较大改进空间；
二是直接面向促进民族团结、强化国家认同等方面的举措尚存较大缺口；
三是以援受双方互利共赢为导向的经贸合作长效机制的建设有待加强。对于上述不足与问题，中央有着清醒的认知，并多次在中央新疆工作座谈会、全国对口支援新疆工作会议等相关会议上给予了针对性布局和强调。如在顶层设计方面，提出要“科学编制援疆规划”[16]；
要“把对口援疆打造成加强民族团结的工程”[2]，“深入开展文化润疆工程”[3]以促进民族团结，铸牢中华民族共同体意识；
而在支援地和受援地合作发展方面，中央提出“要从互利共赢出发，对口支援促进新疆科学发展”，“切实发挥优势互补共赢发展的重要作用，援受双方按照平等协商、互利互惠原则，不断拓宽合作渠道，促进共同发展”[12]。就此而言，面向未来，对口援疆政策有必要着力在加强顶层设计、推进文化润疆、构建支援地与新疆受援地经贸合作发展长效机制等方面进行优化与完善。
首先，加强对口援疆政策的顶层设计。作为一项有必要长期坚持的重要国家战略抓手[3]，顶层设计的加强至关重要。有必要以西部大开发政策规划、扶贫开发纲要以及人才发展、教育改革中长期规划等政策方案为参照，制定出台对口援疆总体规划。一是由中央援疆工作领导机构牵头，统筹编制整体援疆规划，确立援疆工作的总原则和阶段性目标，设立人员、资金、项目等援助计划的明确任务及具体举措，坚持全国一盘棋，统筹各支援省市科学有序推进援疆工作。二是确立援疆政策监督和评估体系，建立系统、明确的考核指标，中央、援受方分别成立政策监督与评估工作小组，定期对各项援疆工作展开全方位评估，加强对援疆干部“德、能、勤、绩、廉”的全面考核，形成科学准确的评估报告，并及时听取专家意见，审慎决策，合理调整。三是进一步加强立法保障，建立法律法规制度，对援疆工作进行统一规划和管理，完善干部人才管理办法，规范援疆项目的招商引资机制和监督评估体系，针对援疆工作各方面的内容进行科学引导和有序规范，推动各项政策措施精准高效落地。
其次，以加强民族团结为目标纵深推进文化润疆工程。对口援疆不仅承担着经济发展的任务，也承担着加强民族团结、促进文化交流的政治任务，但文化润疆的实施难度更大，因此需要更为细致深入的政策布局。一是要广泛开展文化交流活动，依托广大援疆干部人才发挥各支援省市的文化优势，搭建起新疆与内地文化广泛深入沟通交流的平台，通过扩大新疆人民来内地学习交流的规模、频率和开展形式多样的文化交流活动将内地主流文化“润”进新疆，加深新疆各族人民对于国家主流文化的了解和认同。二是引进内地先进文化建设经验和资源，培育新疆特色文化的发展。有效利用内地人才优势，吸引内地艺术家深入新疆开展文化采风等活动。引进新媒体技术，对新疆当地独特文化资源进行深度挖掘和大力宣传。三是在对新疆特色文化深度挖掘的基础上，扩大其在内地的传播与交流力度，通过举办各类具有新疆特色的文体交流活动，积极引导新疆特色文化走出来，扩大相关领域人才及作品的输出规模，持续开展体育援疆，发挥当地青少年的体育特长，构建“特色文化走出来、主流文化润进去”的文化全面交流、深度交融的发展格局。
最后，加快构建以互利共赢为导向的经贸合作长效机制。面临新形势下广阔的合作空间，援受双方应当建立起以互利共赢为导向的经贸合作长效机制。其一，通过举办经贸合作洽谈会、主题调研等活动，由政府牵头广泛搭建新疆与内地商贸沟通合作的平台，加强双方经贸沟通，提升市场活力。其二，着力引进内地先进经贸发展理论和实践模式，促进内地各类产业向新疆转移，出台更多优惠政策，鼓励内地企业扩大在新疆投资的规模，充分利用内地改革开放的先发优势，助力新疆成为新发展格局中的重要经济枢纽。其三，在提高新疆自身“造血”能力的基础上，引导新疆当地的特色资源积极主动走出来并加强宣传力度，打开内地市场的同时向西打开中亚国际市场，加强新疆与内地及中亚各国的商贸往来，以新疆为重要基点，积极投身于新发展格局的建设，建立新疆和内地各支援省市的经贸合作长效机制，实现互利共赢。
注释：
①本研究涉及的政策文本主要来自以下文献或网站：国家民族事务委员会政策研究室.中国共产党主要领导人论民族问题[M].北京：民族出版社，1994；
新疆维吾尔自治区民族事务委员会.新疆民族辞典[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1995；
国家民委政策研究室.国家民委民族政策文件选编(1979—1984)[M].北京：中央民族大学出版社，1988；
中共中央文献研究室，中共新疆维吾尔自治区委员会.新疆工作文献选编(一九四九—二〇二〇年)[M].北京：中央文献出版社，2010；
共产党员网；
中央政府网；
中华人民共和国国务院新闻办公室官网；
新华社；
中国人才网；
人民网；
新华网；
央视网；
央广网；
凤凰网；
搜狐网；
国家发改委官网；
国家教育部官网；
国家科技部官网；
国家民族事务委员会官网；
人力资源和社会保障部官网；
国家水利部官网；
国家农业农村部官网；
国家卫健委官网；
国家统战部官网；
中国新疆网；
新疆生产建设兵团网等等。
②1996年，党中央召开关于主题研究新疆稳定工作的会议并印发《中共中央关于维护新疆稳定工作会议纪要》(中发〔1996〕7号)，提出“培养和调配一大批热爱新疆，能够坚持党的基本理论、基本路线和基本方针，正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去新疆工作”的战略部署，标志着全国对口援疆工作的正式启动。
③“三区”指边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区。2010年，国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》，提出“实施引导人才向农村基层和艰苦边远地区流动政策”，“为西部地区特别是边疆少数民族地区提供人才和智力支持”，“实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划”。
④表格中信息来源于中国新疆网，由笔者收集整理。
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