王秋杰 李春庚
（北京市大兴区人民检察院，北京 102600）
2019 年10 月10 日，浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅联合制定《关于推行刑拘直诉工作机制的意见》，规定了适用范围、主要程序等内容；
2020 年7 月17 日，山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅联合印发《关于适用刑拘直诉机制办理刑事案件的若干意见(试行)》，规定了适用情形、办案时限、程序反转等内容。个别地市级检察院会同公安机关、法院也制定了关于刑拘直诉的文件，将刑拘直诉予以具体化。如，青岛市南区院联合公安、法院会签了《轻微刑事案件刑拘直诉办理意见》，烟台市牟平区法院与区公安分局、检察院、司法局联合出台《关于轻微刑事案件刑拘直诉机制的实施办法》，衢州市柯城区人民检察院会同公安、法院联合出台了《关于试行刑拘直诉机制办理轻微刑事案件的若干规定》。在制定规范性文件的同时，刑拘直诉在实践中落地开花。
对于刑拘直诉，力挺声和质疑声不断。反对者立足于刑拘直诉的法律定位，“刑事拘留时间的延续是以‘需要逮捕’为前提的。如果公安机关决定直接移送审查起诉，则表明其认为不需要逮捕被拘留者，此时延续刑事拘留时间的理由已经消失，继续羁押就与刑事诉讼法的规定相悖。”[1]支持者侧重于刑拘直诉的应用价值，认为其能够严厉打击犯罪、提高办案效率。基于此，刑拘直诉是否可行、有无必要、能否值得推广，需要认真研究。
“刑拘直诉是指在刑事拘留的法定期限内，完成侦查、移送审查起诉，并由法院快速做出裁判。”[2]研究刑拘直诉的未来走向，势必要先探讨其兴起原因。清楚刑拘直诉基于哪些因素在实践中产生，这些因素是否能够适应未来需要，也就判断出刑拘直诉有无保留和继续发展的价值。
（一）实践需要：刑拘直诉的产生
1.效率价值的导向。效率作为刑事诉讼的一项价值，内涵在于以最少的投入获得最大程度的回报。实践中，案多人少是老生常谈的问题，随着司法改革，员额检察官、法官的数量有所减少，案件量却有升不减。因此，如何优化司法资源配置迫在眉睫，案件办理不能采用固定统一的模式，要按照繁简分流的要求，简案快办、繁案精办。依据《刑事诉讼法》的相关规定，简案快审的庭审程序大大简化。可是，若审前程序的程序过于繁琐仍无法实现制度设计的初衷。无疑，审前程序的简化改革也就成为必然。在此背景下，刑拘直诉应运而生。“刑拘直诉因省略强制措施的变更程序，快速衔接侦诉审三阶段，满足了刑事诉讼全流程提速的现实需要。”[3]
2.刑事拘留功能的异化。历经《刑事诉讼法》的多次修改，刑事拘留的期限在不断变化。1954 年《逮捕拘留条例》 规定刑事拘留的最长时间为72 小时，1979 年《刑事诉讼法》规定刑事拘留的最长时间为10 日，1996年《刑事诉讼法》规定具有“流窜作案、多次作案、结伙作案”情形的拘留最长时间为37 日。拘留时间的延长，折射出其本身具有的紧急功能在降低，保障办案的功能在增强。基于此，公安机关因侦查取证的需要，往往将刑事拘留的期限用足、用满，进而演变为保障审查起诉、案件审判的手段。
3.人权保障的利剑。对于轻罪案件，因羁押期限过长，不少时候法官对被告人的判处刑期超出案件本身应当判处的刑期。将羁押期限作为刑期裁量的依据，显然违反罪责刑相适应原则。刑事拘留的最长期限为30 日，对于轻罪案件而言，在此期限内可以完成侦查、审查起诉和审判整个诉讼流程，实现轻刑轻判，有力保障被羁押人的权利。
（二）辨析：刑事拘留的定位
“法律上如何定位刑事拘留，是解决刑拘直诉模式合法性的关键问题。”[4]在历史演变过程中，刑事拘留经历了很大的变化。《刑事诉讼法》的历次修改并未涉及刑事拘留的紧急性，规定了拘留之后报请逮捕的时间。《公安机关办理刑事案件程序规定》第113 条关于拘留之后的处理规定的更为详细：需要逮捕的,在拘留期限内,依法办理提请批准逮捕手续;应当追究刑事责任,但不需要逮捕的,依法办理取保候审或者监视居住手续后,直接向人民检察院移送起诉;拘留期限内未能查清犯罪事实的,依法办理取保候审或者监视居住手续后,继续侦查。但是，对于不需要逮捕,但又不符合取保候审、监视居住条件的,在拘留期限已经查清犯罪事实的情况如何处理,没有明文规定。笔者认为，此种情况正是刑拘直诉存在的依据。法律规定是原则的，司法实践具有多元性和复杂性，刑拘直诉正是二者相互冲突的产物，为其存在提供了土壤。
（三）立法：刑拘直诉的未来
1.刑拘直诉的法定化。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部在《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见（征求意见稿）》中提到了刑拘直诉，探索建立刑拘直诉机制，对符合适用速裁程序的案件，犯罪嫌疑人、被告人已被刑事拘留的，公安机关侦查终结后，可以直接移送人民检察院审查起诉。人民检察院、人民法院认为需要变更强制措施的，可以依法作出变更决定。尽管该条内容后被删除，从中仍能看出国家有意推行刑拘直诉的方向。后，颁布实施的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》规定：“对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的认罪认罚案件，要尽量依法从简从快从宽处理，探索相适应的处理原则和办案方式。”何谓“相适应的办案方式”虽未明确，但给刑拘直诉的适用留下了空间。因此，为确保刑拘直诉的法定化，在此后《刑事诉讼法》修改时增加刑拘直诉的相关内容。
2.规范性文件。当前，更为方便可行的方法，应由五部委在《认罪认罚从宽制度的指导意见》的基础上，联合制定有关刑拘直诉的规范性文件，作为直接依据。各地可参照山东、浙江的做法，结合实际情况制定刑拘直诉的省级规范性文件，保证其在省级范围内执行。
哪些案件可以适用刑拘直诉，哪些案件不能适用刑拘直诉，对刑拘直诉的适用范围予以明确，有效防止其虚设和滥用。在理解哪些案件可以适用刑拘直诉时，实际上是在权衡各种强制措施之间的关系。有人认为，“只有那些事实清楚、证据确实充分，自愿认罪认罚，但不具备逮捕条件，且不羁押不足以保障及时到案受审的，才可以刑拘直诉。”[5]故而，刑拘直诉的适用范围可从以下几点进行限定：
（一）案件事实
《刑事诉讼法》第162 条规定公安机关侦查终结的案件应当做到犯罪事实清楚、证据确实充分，第176 条要求提起公诉的案件要达到案件事实清楚、证据确实充分；
第200 条要求作出有罪判决的案件必须符合事实清楚、证据确实充分。案件事实清楚、证据确实充分是办案的基本要求，刑拘直诉作为一项办案机制，必须采用上述标准。山东、浙江等地对刑拘直诉的适用范围不尽相同，但存在共同的地方：案件事实清楚,证据确实、充分。因此，案件事实清楚,证据确实、充分是适用刑拘直诉的基本要求，也是当然前提。
（二）认罪认罚
《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条规定：犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。犯罪嫌疑人的态度体现对案件的认识，如实供述、认罪悔罪并自愿接受处罚，属于真正意义上的认罪认罚。犯罪嫌疑人认罪认罚的案件，可以适用刑拘直诉；
否则，不得适用。
（三）刑期问题
1.各地做法的区别。山东对于刑拘直诉的规定范围较为宽泛，不存在罪名的限制，即基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件。烟台市牟平区对刑拘直诉的适用范围限定较为严格，罪名限于危险驾驶罪、盗窃罪、容留他人吸毒罪、非法拘禁罪等轻刑刑事案件，在刑罚上也有限制：可能判处拘役、管制、并处或单处罚金刑的。浙江在适用范围上界定为轻微刑事案件，重点是危险驾驶等单人单次作案且犯罪嫌疑人被依法采取刑事拘留七日的案件；
犯罪嫌疑人被依法采取刑事拘留三十日的案件。江苏对刑拘直诉的案件范围规定的较为严格,适用范围较为狭隘：对于可能判处有期徒刑一年以下的危险驾驶、盗窃案件。北京对于危险驾驶案件全部适用刑拘直诉机制予以办理，对于案情简单的盗窃、诈骗、故意伤害等案件也适用。可见，各地在对刑拘直诉的具体适用方面规定不尽一致。
2.精准量刑的必要。有人担心刑拘直诉的适用对挤压逮捕运用的空间。要消除和安抚此种担心需要正确处理刑事拘留和逮捕适用的情形。对于案件情节较重，有可能判处有期徒刑的案件，不得适用刑拘直诉。对于案件情节较轻，可能判处拘役刑的案件，可以适用刑拘直诉。问题随之而来，可能判处有期徒刑和拘役刑的情节如何区分。这就要求必须具有确定的量刑标准，即精准量刑。
各种罪名和各地实际情况存在区别，在全国范围内制定精准量刑显然行不通。可行的方法在于全省范围内公检法三家共同规定常见罪名的量刑标准，如实供述、自首、认罪认罚、赔偿并获得谅解、前科（累犯）等情节对应不同的量刑情况。公安机关根据案件具体情况对应量刑情节，从而选择是否适用刑拘直诉。以危险驾驶案件为例，因本罪的刑罚为拘役刑，也就不存在适用逮捕的情形，故适用刑拘直诉即可。以袭警案件为例，该类案件存在高提捕率、低批捕率的问题，犯罪嫌疑人认罪认罚；
暴力方式为推搡、踢踹等方式，并未造成民警轻微伤等案件可直接采用刑拘直诉的形式起诉，不用报请批准逮捕。
（四）羁押必要性
“刑事拘留是严厉性仅次于逮捕的强制措施。”[6]羁押意味着对人身自由的剥夺。人权保障是刑事诉讼的原则。犯罪嫌疑人有无羁押的必要性，很大程度上决定了刑事拘留和取保候审、监视居住强制措施的适用。“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策要求尽量不用或少用刑事羁押政策。通过对犯罪嫌疑人的年龄、身体情况、作案手段、有无前科、造成的影响等方面综合评估，确定犯罪嫌疑人具有羁押的必要性，确定具有羁押必要性的，适用刑拘直诉。
法律的生命在于运用。刑拘直诉的生命力不能仅依靠立法定位，而在于启动方式、办案时限、程序反转、强制措施的变更等具体的操作中。
（一）启动
刑事拘留的决定权在公安机关，公安机关有权决定案件是否适用刑拘直诉。问题在于，适用刑拘直诉是否需要经过犯罪嫌疑人的同意。浙江和山东在启动上都要求要经过犯罪嫌疑人的同意。与山东和浙江不同，北京在启动刑拘直诉时不需要征得犯罪嫌疑人的同意，公安机关有权直接启动。作为一种公权力行为，只要案件符合适用刑拘直诉的条件，公安机关有权直接决定，不应该将犯罪嫌疑人的同意作为启动条件。
（二）办案期限
1.拘留期限如何分配。刑拘直诉机制适用的是刑事拘留的期限，犯罪嫌疑人处于被羁押的状态，从而对办案期限提出了更严格的要求。对于案件从移送审查起诉、提起公诉至审判有着明确的规定，如山东规定，公安机关一般应当在拘留后3 日内侦查终结，并将案件移送审查起诉。人民检察院一般应当在2 日内作出起诉决定，并提起公诉。对拘留期限延长至30 日的案件，公安机关一般应当在拘留后15 日内将案移送审查起诉。人民检察院一般应当在7 日内提起公诉。人民法院应当在刑事拘留期限届满前依法作出判决。浙江对刑拘直诉的期限有所限定①，北京对于刑拘直诉的办案期限规定的较为简单，基本上采用公、检、法三家各用10 日的模式。“如此迅速的办案过程中，很容易出现公检法三机关时间分配不均的现象，尤其是对于公安机关的办案期限而言，更会受到隐性压迫，从而使得侦查人员面临更多的破案压力。”[7]
对于公、检、法三机关如何更为合理地分配和适用拘留的期限，笔者认为如若将期限规定的过短，无疑给司法机关带来了负担。如若过长，则不符合该机制适用的意义。故，稳妥的做法可参考北京模式，公、检、法三家各用10 日。
2.不起诉案件的处理期限。对于适用刑拘直诉的案件，检察机关审查后作出不起诉决定的，时限如何把握，山东没有明确规定，浙江规定一般应当在刑事拘留期限内完成，北京仍然采用10 日的要求。
根据《刑事诉讼法》第172 条的规定，对于犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的案件，人民检察院应当在10 日内作出决定。五部委《认罪认罚从宽制度的指导意见》规定，犯罪嫌疑人认罪认罚，人民检察院经审查，认为符合速裁程序适用条件的，应当在10 日以内作出是否提起公诉的决定。上述规定看似限定了提起公诉的时间，实则包含了不起诉处理决定的时间。因此，对于适用刑拘直诉的案件，检察机关审查后认为案件符合《刑事诉讼法》第177 条第1 款、第2 款规定情形的，应当在10日内作出不起诉的决定。但是，案件审查后检察机关认为案件事实不清、证据不足的，则不受上述期限的限制。
（三）程序反转
1.反转情形。《刑事诉讼法》第226 条规定了审理中出现不宜适用速裁程序情形的处理，将速裁程序转为普通程序或简易程序审理。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》对此进一步细化。刑拘直诉在适用过程中遇到哪些情形不再适用，即程序反转。山东规定了公安机关、检察机关和人民法院终止适用的八种情形②，浙江规定了检察机关、人民法院终止刑拘直诉程序的五种情形③。
笔者认为，刑拘直诉的反转情形包括：（1）犯罪嫌疑人、被告人反悔不再认罪认罚的；
（2）犯罪嫌疑人、被告人认罪但经审查可能不构成犯罪或不需要追究刑事责任的；
（3）事实、证据发生变化,可能影响案件定罪量刑的；
（4）可能遗漏其他罪行、情节或者其他犯罪嫌疑人、被告人的；
（5）在刑事拘留期限内无法完成侦查、起诉、审判工作的。
2.决定机关。刑拘直诉启动之后，哪个机关有权终止，山东和浙江规定的不一致，分歧在于公安机关是否有权终止。侦查是一个认识不断深化的过程，公安机关通过侦查取证对于案件的认识更为全面和深刻，故一旦发现不适用刑拘直诉的情形，有权随时终止刑拘直诉，按照刑诉法规定适用其他程序。因此，公安机关、检察机关、人民法院在案件办理中都有权决定终止刑拘直诉的适用。
（四）强制措施的变更
强制措施适用的目的在于保障刑事诉讼的进行，案件出现不宜羁押或者不需要继续羁押的情形时，如何处理。山东规定了刑拘直诉机制终止适用后需由公安机关对案件继续侦查或者补充侦查的,公安机关应当在刑事拘留期限内对犯罪嫌疑人提请批准逮捕或者变更强制措施；
案件不需退回公安机关补充侦查的,人民法院、人民检察院应当对犯罪嫌疑人、被告人决定逮捕或者变更强制措施。尽管浙江的表述与山东有所区别，但并未实质上的不同，即检察机关、法院决定终止刑拘直诉机制的，根据案件需要采取不同的强制措施。
对于刑拘直诉的案件，犯罪嫌疑人认罪认罚，很少被变更强制措施，导致最终被判处实刑。同样的情节，如果公安机关提请批准逮捕，检察机关认为无逮捕必要不批准逮捕，犯罪嫌疑人基本上被判处缓刑。“认罪认罚与非羁押性强制措施之间没有建立起法理意义上的逻辑关系。”[8]因此，必须认识强制措施的本质，根据案件情况认为没有必要继续羁押的，及时变更强制措施，将保障人权落到实处。
（五）人员与地点
1.办案人员。对于刑拘直诉案件，由谁来办理，各地规定不同。山东在文件中对此没有明确，牟平区则规定：将轻罪从刑事案件中分流出来，由专门的速裁刑事审判团队集中审理。浙江要求，开展刑拘直诉工作，公安机关、人民检察院、人民法院可确定专人办理。北京各检察院做法有所不同，大兴院实行系统随机分配的方法，海淀院主要针对部分危险案件，实行以分组轮值为原则，以机动调配为保障。
笔者认为，可以采用看轮流和集中相结合的方式，检察官轮流办理该类案件，适用期限为三个月，在此期限内该组的检察官专门办理刑拘直诉的案件。
2.办案地点。对于刑拘直诉的办理，是否需要设立专门办案区。浙江要求，有条件的地方，可以集中办公、一站式办理，探索远程提审、远程签订认罪认罚具结书、网上审理，以加快办案速度。江苏张家港在公安执法办案管理中心设立派驻检察室、速裁法庭、值班律师工作站，建立“一站式”简案快办工作平台。山东章丘法院“依托区‘刑事执法办案中心’，固定每周四在刑事速裁法庭集中开庭审理速裁案件。”[9]北京海淀走在了前面，2017 年2 月，在海淀分局执法办案中心设立“48 小时全流程结案”合署办公区。刑拘直诉的特点在于快，有条件的地方应当设立专门的办案区域，专门办理此类案件。
权力有易扩张的本性，不受监督的权力，存在滥用的可能。为确保刑拘直诉适用的合法规范，应当加强监督。“在刑事拘留的法定羁押期内引入检察机关的同步法律监督，有效保障犯罪嫌疑人未定的法律状态在短时间内有个明确的处置结果，有利于实现程序正义。”[10]检察机关作为国家法律监督，依法有权对刑拘直诉的运行进行监督。
（一）监督理念
在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，最高人民检察院党组要求要正确处理监督者与被监督者的关系，提出了双赢多赢共赢的法律监督理念。“监督机关与被监督机关责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则同损。”[11]在刑拘直诉的监督方面，检察机关应当坚持双赢多赢共赢的法律监督理念，摒弃高高在上、高人一等的错误思想，正确处理与公安机关的关系，将分工负责、相互配合、相互制约的原则落实到位。
（二）监督依据
1.法律规定。毕竟作为一项强制措施，刑事拘留短时间内对犯罪嫌疑人、被告人人身自由进行了限制和剥夺。检察机关作为国家法律监督机关，有权对刑事拘留加强监督。依据《刑事诉讼法》第96 条的规定，检察机关发现公安机关采取的强制措施不当，有权撤销或者变更。依据《人民检察院刑事诉讼规则》第567 条的规定，检察机关应当对公安机关强制措施的适用进行监督。刑事拘留作为一项强制措施，检察机关对其监督是应然之义。
2.规范性文件。为确保刑事拘留检察监督的适用，有人提出，“由最高检联合公安部共同制定出台《刑事拘留检察监督的规定》，明确检察监督的内容、方式、程序和后果等事项，使刑事拘留检察监督更加具体化，增强可操作性。”[12]监督具有双向性，检察机关加强对刑事拘留的法律监督，离不开公安机关的参与和配合。因此，两家指定相关的规范性文件确有必要，也更可行。在高检院和公安部指定相关规范性文件的基础上。各地根据自身实际机关制定更为细致可行的规范性文件。
（三）监督方式
1.办案监督。最高人民检察院张军检察长指出，“要正确认识监督与办案的辩证统一关系，坚持在办案中监督、在监督中办案，把监督寓于办案中，把办案作为监督的基本手段，不断提升法律监督实效、维护法律监督权威。”[13]检察官作为办案的主体，在日常办案中，要加强监督意识，通过阅卷、讯问犯罪嫌疑人、听取律师意见等方式对刑拘直诉进行监督，善于发现适用中存在的问题。
2.备案审查。对于刑事拘留，检察机关如何监督。有人提出，“应建立拘留制度适当的报备乃至特殊情况下拘留适用的检察审批制度，以便于拘留后提请批捕时间严格遵守法律规定。”[14]笔者认为，刑事拘留不同于逮捕，检察机关有权批准逮捕和决定逮捕，不应当再对刑事拘留进行审批，否则有违法律之规定。但是，建立刑事拘留的备案审查制度则为可行，“明确公安机关对于采取刑事拘留措施的，应在3 日之内向同级检察院备案。”[15]至于具体的备案期限，有待各地根据实际情况确定。
3.派驻检察。不少检察机关在公安机关执法办案中心设立派驻检察室，派专人对公安机关的执法活动进行监督，有效及时收集监督信息，延伸检察监督触角。在派驻人员的选择上，应当选派具有办案检验的检察人员，切身经历批准、公诉工作的人员，善于发现公安执法活动存在的问题，其中就包括刑事拘留的适用。在监督的重点上，有人提出，“减少检察人员进行重复性的证据调查核实工作，使其将重心转向认罪协商活动。”[16]检察机关对刑拘直诉的监督应是全面的，是对实体、程序的双重监督。
注释：
①刑事拘留期限依法延长至7 日的，公安机关应当在2日内将案件移送人民检察院审查起诉；
人民检察院应当在3 日内向人民法院提起公诉；
人民法院应当在2 日内依法作出判决。刑事拘留期限依法延长至30 日的，公安机关应当在10 日内将案件移送人民检察院审查起诉；
人民检察院应当在10 日内向人民法院起诉；
人民法院应当在10 日内依法作出判决。
②（一）犯罪嫌疑人、被告人反悔不再认罪认罚的；
（二）事实、证据发生变化，可能影响案件定罪量刑的；
（三）可能遗漏其他罪行、情节或者其他犯罪嫌疑人、被告人，有检举揭发线索需要核实或者有其他需要继续侦查情形的；
（四）辩护人作无罪辩护的；
（五）犯罪嫌疑人、被告人认罪但经审查可能不构成犯罪的；
（六）刑事拘留期限内无法完成侦查、起诉、审判工作的；
（七）人民法院、人民检察院认为依法应当变更强制措施的；
（八）其他不宜适用刑拘直诉机制办理的。
③（一）不属于第三条规定的范围；
（二）犯罪嫌疑人、被告人翻供的；
（三）证据发生变化，可能影响定罪量刑的；
（四）可能遗漏罪行或者遗漏罪犯的；
（五）确因客观原因无法在刑事拘留期限内完成审查起诉、审判的。