樊浩川，崔 亮，江雪松
（1.江苏大学法学院，江苏 镇江 212013；
2.泗阳县人民法院，江苏 泗阳 223800）
新型城镇化加速了农业人口向非农产业和城镇转移。《第七次全国人口普查公报》显示，城镇人口已增至9.02亿，全国的城镇人口占比已达64.72%[1]。然而，在城镇人口比重上升的同时，仍存在大量的“进城不落户”人口。相关统计数据显示，2021年的户籍人口城镇化率仅为46.7%，人户分离的流动人口为5.04亿[2]。城市和乡村两个社会系统相互嵌合，县域可视为畅通城乡的微循环场域，农业转移人口在市辖区（县域）的人户分离已然接近1.2亿[3]。数量如此之多，表明县域农业转移人口市民化质量有待提升，农民进城的“权利走廊”并不畅通。
宪法和法律虽然规定了城乡居民同权，但在城镇化进程中会发现各地实际情况有所不同。某些地区对农业转移人口的落户政策甚至有违背国家法律之嫌，农民实然权利被迫放弃、应然权利悬而未决，阻滞着市民化的进程。为了进一步了解进城农民应然权利与实然权利之间“权利走廊”的真实情况，笔者在江苏省D市（县级市）进行了为期一个月的田野调查，立足当地农业转移人口现状，考察当地村民进城意愿，跟踪农民进城后权利保障等情况。访谈对象包括当地普通村民（尤其是有意愿进城的年轻人）、村干部以及乡贤等人群。笔者通过调查分析当前的政策、实际执行的情况、农民的主观想法，持续探索法治保障的路径。
（一）农民“三权”：土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权
农民“三权”是重要的财产权利，也是笔者在调研中发现的农业转移人口最不愿放弃的权利。“三权”虽然是财产权利，但只能被农村集体经济组织成员拥有并在本集体成员之间流转，因而兼具有身份属性，也是一种资格权。
土地承包权是以农业生产为目的占有、使用和收益土地的权利，土地的性质是农村用地。《农村土地承包法》（2018年修订）将承包地的产权结构确定为“土地所有权→土地承包经营权→土地经营权”。所有权、承包权、经营权三权分置的目的在于加大力度维护农民的权益，保障农民公平分享土地增值收益。宅基地使用权是农民以家庭为单位，以建设住宅（包括住房、附属用房以及庭院等）为目的，对集体所有的土地占用和使用所形成的用益物权。宅基地使用权的权利内涵较为复杂，可以作为一个集合概念，“事实上包括涵盖了农民居住的房子、生活的院落、附属设施如开挖的水井、建造的地窖以及种植的瓜果树木的整合”[4]。集体收益分配权是农民个人作为农村集体组织成员，享有对集体收益进行分配的权利。集体收益不仅包括土地征收所获得的收益，还涵盖了集体企业的收益，利用集体资源获得的利益等。
然而，笔者在调研中发现，农业转移人口市民化进程中“三权”的权利实质减损首当其冲，而这与国家政策导向和法律规定不符。2011年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中明确规定：“农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回”[5]。《农村土地承包法》第27条、《土地管理法》（2019年修正）第62条和《乡村振兴促进法》（2021年）第55条沿袭了这一立法精神，其核心内容主要表现为“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出权利”“不得以退出权利作为农民进城落户的条件”。《农村土地承包法》《乡村振兴促进法》中“不得”和《土地管理法》中“允许”的表述，在法理上都没有将退出“三权”作为农民进城落户应履行的义务。进城农民的“三权”退出必须在“依法、自愿、有偿”的情况下进行，不得强迫干预。
可是，各地行政机关和部分村集体组织在实践中往往违背国家法规政策，强制收回权利，更有甚者侵吞合法补偿，给农民造成了经济损失和精神损害。调研中发现，农民一旦进城落户，部分村集体便强行要求农业转移人口签订自愿放弃“三权”的承诺书，形成“自愿退出”的形式要件。由此带来的法律后果便是农民丧失原先享有的农村集体经济组织的成员身份，集体收益分配权、农村土地承包权和宅基地使用权不同程度被剥夺。以宅基地使用权为例，进城农民也不再完整拥有，使用年限便从永久变为了长期，房屋只能修缮不得重建，权利还是实质性受到了减损。
所谓“权利的实质性减损”还有一层意思，即实践中农业转移人口在进城落户后可能减损的权利，并不是一些宣示性权利，而是一些直接带来经济利益变化的权利。以农村土地承包经营权以及集体收益分配权观之，此二权所带来的经济利益是最为直观的，土地的产出、集体收益的分配无不增益了农民的财产，而宅基地使用权带来的经济利益则是间接的。相较于城市里价格日渐高昂的商品房，农民获得宅基地并在此建造房屋的成本更小、性价比更高，节省花费从另一方面可视为一种财富增值行为，这也是农民进城会考量的因素。
（二）基于农民身份产生的其他财产性权利
2004年，我国开始进行逐步取消农业税的试点，到了2006年，农业税全面取消，至今农业税废止已逾十多年。在调研中，笔者也未曾发现农民有其他的税费负担，而当前中央每年的惠农补贴高达万亿，接近国家财政支出总额的10%[6]。这些补贴经费经过层层下放，到了基层后以耕地保护补贴、良种补贴、水稻种植补贴、秸秆还田补贴等形式出现，经申报、审核、公示后即以货币形式直接获得。农业转移人口一旦在县城落户，便无此殊遇，收入直观地减少。而农业转移人口进城区谋生或创业，会有较多的税费成本付出。另外，农业转移人口进城之后的收入若达到个人所得税起征点，必须依法缴纳个人所得税。调研中发现，农业转移人口绝大多数不愿放弃惠农补贴。
（一）劳动权利能否充分实现
劳动就业乃立身之本，是农业转移人口市民化进程中最重要的物质性基础。县城较乡村繁荣，更高水平的经济发展使县城或城市有能力提供更多的就业岗位。农村中不愿务农或有更高个人发展需求的农民，以青年农民居多，往往更愿意进城寻找机会以获得相对更丰厚的收入或是自主创业。
农业转移人口进城类型可分为创业型、就业型和无业型。在国家大力推行“大众创业，万众创新”政策的背景下，一些县城也以此为基础，在高新区、经济开发区等区域内提供更惠民的创业政策，如税收优惠、无息贷款。此外，亦有不少地区提供中小企业孵化基地，降低创业者办公场地的支出成本，这些举措吸引了少数有经济基础、有想法有抱负的农民进城创业。他们看中了城区优良的基础设施建设，大大便利了创业者的商业贸易以及与客户的沟通交流。诚然，创业者为农业转移人口中的少数，也往往是生活相对体面的群体，能力与机遇兼备，才获得了发展权的充分实现。仅就这部分群体而言，获得成功的创业者的权利尤其是劳动权能够相对充分地实现，实现了农业转移人口市民化的目标，但是创业失败者能否回到农村，这是个问题。
作为就业者的农业转移人口由于自身学历的局限，在择业、就业时不免遭到歧视，在城市中往往从事一些体力性或边缘性的职业，职业晋升途径较少、发展空间狭窄。同时，“农业转移人口较多进入的行业的劳动合同签订率偏低，甚至仍有拖欠工资的现象，工作时间相对较长，休息权无法正常保障”[7]146-147。众多农业转移人口就业者面临着劳动权利不能充分保障，且有所减损，与转移前的期望值不太相符。
至于农业转移人口中的无业者，有些是能力不足、技能不足的就业困难人员，有些则是不愿正常就业、只想不劳而获的无业游民。他们一般游走城市边缘，具体表现为无固定工作且无固定收入。近年来，疫情防控形势普遍严峻，他们的生存权甚至都无法得到保障，其劳动权利显著不足。
笔者在D市调研发现，多数农业转移人口进入城区民营企业工作，职业活动形式以体力劳动、半技术半体力为主，约一半的人为普通工人或服务员。总体而言，县域层面农业转移人口的劳动权未能充分实现、发展权受限。
（二）医疗保障权利能否较好实现
医疗条件较好的医院通常选址于人口密度较高的城镇，借助地理位置优势得以吸引高学历、高水平人才的加入并保障其薪资、职业发展待遇，进而推动整体医疗水平的提高，从而进入了相对良性的循环。但农村的卫生院、卫生所则陷入了被动的境地，且人才外流现象严重。
一直以来，农村的医疗设施条件、医疗救治水平都弱于县城。农村居民的人均医疗保健支出始终低于城镇居民，农村医疗卫生机构床位数和每万人医疗机构床位数虽然处于上升态势，但每万人医疗机构床位数和城市依然有很大的差距，且此情势非一朝一夕可更改。尤其令农民不安的是，农村医疗急救条件远不能与城区相比。农村居民居住较为分散，人口密度远不及城市，故路网规划、市政设施相较落后，一旦出现紧急情况，在路程上耗费的时间过长易耽误救援的黄金时间，急救效果不理想。纵使偶有部分乡镇会设置急救分中心或急救站，但远不及城市的应急能力。因此，许多农业转移人口期待进城能得以保障自身的健康及降低疾病引来的风险。
（三）受教育权的代际实现
农业转移人口进城有着策略性的价值权衡，在家庭未成年子女接受基础教育问题上，纵使农业转移人口明知进城会带来较多的经济付出，包含财产性权利的减损，但他们依然义无反顾迈出转移大步，争取以最小的落户成本实现代际教育权利的可期待。揆诸调研的结果，农业转移人口价值权衡的核心，在于期待进城后能够为子女提供更高的教育质量与更好的教育机会。
首先，现阶段大部分中青年农村居民也都是改革开放之后出生并成长起来的。他们囿于各种原因，自身接受教育的层次不高，在择业、就业之时受到了明显的差别待遇。这种同龄段的社会阶层分化深深刺激着中青年农民，进而寄希望于下一代的子女。他们希望子女能够吸取教训，接受教育并得到发展，谋求更好的出路。
其次，城区教育环境更优。就优质教育资源的分布状况而言，城区要优于农村，重点学校一般都集中在经济条件比农村更好的县城。县域内重点学校的光环往往会带来更丰厚的教育经费投入，吸引更优秀的教学人才。近些年来，虽然城乡间的教育差距在逐步缩小，但无论是硬件设施还是师资力量，城区学校显著更胜一筹。
再次，农村的街坊四邻互相熟识，常见面串门并侃论家常，从心理上更易形成效仿。调研中发现，一户农家将子女送入县城读书，周围的邻居、亲友往往不甘落后，也纷纷效仿迁入城区，希冀子女接受更好的教育。尔后此种现象愈演愈烈，逐步蔓延全村乃至全镇。甚至在与城区地理位置较近的农村已然出现了中小学“空心化”，大部分生源流失至城区，教学班过少甚至师生比例倒挂。
最后，也是决定农民为子女教育进城的最重要的原因，即为当前的招生入学政策。依据《义务教育法》第12条，地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。而农民子女的户籍所在地都在农村，若想进城入学，只得在城市购房并迁移户口。因此，当前出现了子女随监护人的户籍同时入城的现象，原先的农民此时也转变为了农业转移人口。
随着知识经济的到来，农民的考虑也逐渐周全。若是农业转移人口的下一代接受优良的教育，就有机会得到更全面的发展，在未来的就业也许能获得更强的竞争力，从而得到较高的经济回报乃至社会回报。比如子女的高学历可兑换为高薪酬，这可以视作对农业转移人口前期割舍权利减损及其衍生的经济利益损失的替代偿付。虽然农业转移人口并不会因此直接获利，但是以整个家庭作为一个完整的单元体来看，所获得的利益在增加，且发展前景向好。教育所具有的即时和延时的价值就在于其不单单有立竿见影的效果，同时也贯穿于个体一生发展的始终，早期教育打下的基础如草蛇灰线，伏脉千里，在未来的成就中足以彰显。所以，有相当一部分农业转移人口宁愿以自己的权利受损来换取家庭未成年子女的教育权与发展权的代际实现。权利的代际流动是双向的、可期待的，也可定性为一种权利置换与替代的方式。农业转移人口并不畅通的“权利走廊”，在重视教育的农村家庭中获得了可能的代际实现。
虽然教育权代际实现，可以替代满足部分农业转移人口“权利走廊”阻滞。但是，这并不意味着可以对农业转移人口原有权利受损以及现有权利无法充分实现的现象置若罔闻。农业转移人口的二代、三代能充分实现受教育权仅仅是一个理想化的状态，具有一定的概率性，而实际上个人发展受到诸多因素的影响，譬如遗传基因、主观能动性等，并非人人皆能通过读书改变命运。一旦设想与现实之间存在差距，农业转移人口难免心生怨言，长此以往易滋生社会矛盾。所以，针对上述问题与矛盾，要以农业转移人口为主体，了解他们的心中所想，解决其问题，满足其合理需求，将那些存在于条文之中的应然权利转化为他们所能真切感受得到的实然权利，让法治发展的成果由人民共享。
（一）贯彻现行法律，在执法层面制定细则并具体优化
《乡村振兴促进法》自2021年6月施行以来，宣示性效果较好，但仍缺乏执行层面的实施细则和地方配套规定。以“有偿退出宅基地”为例，“有偿”的体现方式、补贴标准与尺度仍不明晰，在地区与地区之间存在较大的差别，因此应尽快出台并公开对有偿退出宅基地补贴政策的规范性文件，需要分别对宅基地退出补偿、旧房拆除补贴、进城购房奖励、养老保险补贴等方面进行分类别、精细化地制定细则。农业转移人口获得“三权”退出补偿，无论是货币形式还是其他补偿方式，都必须有章可循。规范性文件应当进行合法性审查，应当避免行政机关过多的自由裁量，以防止腐败滋生、损害公平之事发生。此外，国家仍须规范各地的行政行为，防止公权力的不当滥用，尊重农业转移人口的主观意愿，维护他们的财产权利。因此，需要针对违背《乡村振兴促进法》的行为建立系统的问责机制，对于滥用权力的行为进行惩罚，相关经办人须承担必要的不利后果。同时，建立完善的专项救济和补偿制度，赋予农业转移人口依法申诉的权利和途径以减少自身利益的损失。
（二）淡化户籍作用，推进居住证功能充分发挥
一直以来，由于我国的国情与历史因素，形成了以城乡二元结构为框架的户籍制度，因而产生了劳动力市场分割、就业歧视、身份差别性的福利和公共服务体制。调研中发现，目前城市规模与落户门槛之间呈现正相关关系，超大或特大城市的落户门槛在实质提升，而以县域为主的中小规模城市落户门槛在逐渐降低。有学者基于2014－2016年国内120个城市的落户门槛指数与2017年流动人口动态监测数据，实证分析后发现“降低城市落户门槛会显著提升农村流动人口的创业概率，且对生存型创业的促进作用尤为明显”[8]。然而，户籍制度是城镇化进程中进行公共产品配置的重要工具，对城乡基础教育资源配置产生实质性影响。依据户籍就近入学，看似公平，但在县域之内实质阻滞了农民家庭子女无成本、无差别享受城区优质教育。
当前的村集体成员资格以户籍为依据，而户籍与成员资格的联系与变动在规定上混乱、执法上任性，牵一发而动全身，因而需要整体把握，以系统优化的方法推进改革。目前，人口的流动已非同往日，户籍地与经常居所地并不能画上等号，使用户籍限制人口的行为力不从心也不可取。因此，户籍的社会治理功能需要淡化，在消解城乡二元结构的同时，逐步缩小、取消因户籍的不同而造成的差别性待遇。
淡化户籍功能的同时，应推动居住证的应用。居住证的使用范围不应局限于基本的公共服务，应不断完善并丰富其权利内涵，推动居住证持有者与该地户籍拥有者享受平等的、无差别的待遇与福利。以农业转移人口子女接受教育为视角，便体现为入学之时仅需提供经常居住于该地的相关证明，而监护人与子女不必将户籍从乡下迁入城区。这样不仅使得农业转移人口子女的受教育权充分实现，同时原先的依据农村集体组织身份享有的权利也并不会被剥夺。在杭州等地区，当地教育部门已开始推行积分入学政策,依据家长一方的居住证积分安排入学[9]。
（三）赋予农业转移人口一定期限的特殊待遇
当农业转移人口刚刚落户于城区时，就业必然是其安身立命之基，也是新市民未来能够在城区中站稳脚跟的物质保障。全国县域经济发展尚不均衡亦不充分，既要保障城镇居民就业，也应给予农业转移人口力所能及的帮扶。
一是帮助农业转移人口进行职业短期及长远规划，使其就业和升职稳定中有上升，充分实现个人的发展权利。同时，对于农业转移人口的创业要格外加大扶持力度，政府财政可以加大对创业的补贴力度。对于创业者，应当在合理的框架下尽可能地为其提供税收减免和贷款优惠的政策，放宽富民创业担保贷款的申请门槛，在一定基础利率的范围内，财政可采取全额贴息、部分贴息或是免息的措施，鼓励他们大胆创业。对于那些创业成功、带动他人创业或者就业的模范，也应当给予嘉奖和一定的物质奖励。还可以改革劳动力市场和扩大职业技能培训，依据农业转移人口职业意向进行针对性的技能培训，使培训不流于形式，落到实处。
二是对于侵犯农业转移人口合法劳动权益的行为，应当在原有规定的基础上加大惩处力度。农业转移人口作为新市民相较于城区的原有居民，在就业时易遭受不公的待遇，一些用人单位往往也会恃强凌弱。因此，政府必须严肃处理不按时发放工资、不提供必要的劳动安全保护、不缴纳社保等违法行为，给予农业转移人口充分的救济权利和途径。行政机关在受理申诉的单位可以开设专门窗口，特事特办，减少农业转移人口维权的成本，有力地保障其合法权益。
（四）设立过渡期，为农业转移人口提供权利选择的机会
并非所有农业转移人口在进城后均能适应城区中的生活与节奏，往往也会有一部分人在城区中努力奋斗一段时间后，就业、创业并未达到其理想状态，此时应当允许其返回农村。而调研中发现，户籍转移进城易，转移回村难。在现行的实际执行过程中，常常有农业转移人口返乡重新落户却被拒之门外的案例，这不利于社会稳定。“农民在农村有土地，进城失败仍可以返回农村，就可使得中国劳动力市场具有巨大的伸缩弹性和弱抗争性，进城农民成为中国现代化中最为积极活跃的建设性力量”[10]62。
笔者认为在农业转移人口落户城市后设立一段时间为过渡期，是一种较为稳妥的方案。比如设置以五年为限的过渡期，在此期间纵使其已经自愿有偿地退出了原有的权利，但仍然可以不受限制地、自由地选择是留在城市还是返回农村。对于此前生效的行为在一定限度内，在遵循公平诚信原则的前提下，农业转移人口享有一定的撤销权。在此情况下，那些在城市中无法扎根、无法稳定生活的农业转移人口便可以依法返乡，由此保障其最基本的生存权。这也体现了《乡村振兴促进法》的立法原则，即坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿。赋予农业转移人口自主选择的权利，由其自由取舍、权衡自己未来的发展方向与目标，也充分地体现了人民当家作主作为民主政治的本质特征。
过渡期内必须保证农业转移人口的原有权利不动摇、不变更，依法尊重农业转移人口的真实意愿。当前学界对土地承包经营权“三权分置”的讨论仁者见仁，智者见智，但基本的共识是将土地承包经营权中能够进行市场交易、具有使用价值和交换价值的权能分离出来。土地承包经营权可以分离为农户承包权与土地经营权这两种独立权利形态，促使其变迁为集体所有权、农户承包权和土地经营权的“三元产权结构”。由此，农业转移人口便可在进城务工时流转合理期限（与过渡期相对应）的土地经营权，且依法获得因流转而产生的收益。同时，若是农业转移人口行使反悔权后重归乡里，应当允许其自由选择是否继续将土地经营权进行流转或是收回土地经营权，继而自己从事农业劳动，从而保障其最基本的生存权。
三农问题是中国式现代化之基，因而要坚持不断深化农村改革，激发农村发展新活力，切实保障农民的利益。乡村振兴战略与《乡村振兴促进法》的深入实施，需要倾听和尊重农民的想法，不能为了便于管理，漠视其权利。共同富裕从城乡二元角度理解，是城富带动乡富。城镇化来自人口的集中，中国传统的农耕文明决定了城镇居民的祖祖辈辈皆来自农村。尊重农村，尊重农民，尊重农业转移人口是不忘初心，不忘本。中国的新型城镇化应当从县域展开，切实保障农业转移人口进城后的落户、就业、社会保障等方面获得持续优化。“权利走廊”应当纳入法治轨道加以畅通，确保经济社会发展成果由全民共享。
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