舒畅 刘增金 乔娟
（1.农业农村部管理干部学院 北京 邮编：102208；
2. 上海市农业科学院农业科技信息研究所 上海 邮编：201403；
3.中国农业大学经济管理学院 北京 邮编：100083）
畜禽粪污治理不仅关系到乡村人居环境整治成效和生态振兴的实现，还关系到畜牧业高质量发展。当前，我国畜禽粪污治理路径以肥料化还田为主，但“种田不养猪、养猪不种地”现象依然普遍，这不仅仅是技术问题，更多的是由于还田“最后一公里”无法由养殖户单一主体完成，亟需治理链条上的相关利益主体共同协作，构建有效的畜禽粪污治理模式。《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》《关于促进畜禽粪污还田利用依法加强养殖污染治理的指导意见》等政策鼓励建立粪污集中处理中心、培育壮大粪污处理社会化服务组织，努力构建种养结合新格局。在政策推动下，各地涌现许多成效显著的治理模式案例，在当地实现了种养关系重构的治理目标。但是当前我国畜禽粪污治理模式的类型、特征及推广适用条件到底如何，仍是实践中需要继续厘清的问题。
在学术界，关于畜禽粪污治理模式研究主要集中在以下方面：一是治理模式类型。根据治理主体间纵向关系可分为有政府参与的集中处理模式[1]、种养户直接合作的种养就近消纳模式[2]，还有种养户为同一市场主体的种养一体化模式[3]。根据管理主体构成可分为养殖场主导型、种植企业主导型、有机肥企业主导型和政府主导型[4]；
二是治理主体间关系。畜禽粪污治理主体间关系是动态博弈的，需要运用“羊群效应”合理引导农户群体行为[5]；
三是治理主体参与意愿与责任。政府重视、粪便处理得当有助于促使养殖场户增加对粪污处理社会化服务的需求[6]。政府应转变服务职能[7]，明确不同主体责任，促使利益共同体形成[8]，以地定畜合理布局，培育社会化服务组织，探索收付费机制[9]；
四是治理模式实践效果。四川蒲江、邛崃先后引入PPP 模式成立集中处理中心+抽粪合作社，但面临政策、财务和管理风险[10-11]，常州市畜禽粪污综合治理工程存在选地难、管理难、成本高等问题[12]，江西新余罗坊“N2N”区域生态循环农业模式提升了政策资金使用效率[13]。
上述4 个维度研究为畜禽粪污治理模式研究提供了较好的参考和借鉴，但仍有改进的空间：一是理论性研究不系统。大多根据实践效果推论该模式的合理性，尚未得到理论印证；
二是实践性研究不全面。大多局限于某一个地区的某一种模式案例研究，没有系统总结我国现有不同治理模式类型的实践效果和问题，难以宏观把握模式优劣势。三是推广性研究缺失。畜禽粪污治理进入攻坚阶段，亟需借鉴优秀地方经验，探讨推广适用性问题至关重要。
为弥补上述不足，本文选择全国6 省市611 位养殖户、549 位种植户开展问卷调查，并对18 个案例中的126 位相关利益主体实地访谈，首次全面系统地理清我国畜禽粪污治理的运行机理、模式类型和实践特征，剖析当前困境和最新发展动向，提出不同畜禽粪污治理模式的推广适用条件，为我国畜禽粪污资源化利用提供理论参考和实证借鉴。
（一）畜禽粪污治理的本质
我国畜禽粪污治理的特点有：一是蕴含环境外部性本质。畜禽粪污难治理表面是因为畜禽粪污经济再生产利润低或技术难实现，深层次原因是环境外部性。种养治理主体多为“理性经济人”的市场主体，环境外部性存在让畜禽粪污治理的成本由治理主体承担，在没有政府干预情况下，种养治理主体的治理意愿并不高；
二是限于三农弱质性制约。畜禽粪污治理链条内嵌于种养业中，带有基础性产业承担自然与市场双重风险的属性。同时，畜禽粪污治理主体大多是种养主体，存在增收渠道有限、经济收入较低、技术能力较弱、文化程度不高等弱势，畜禽粪污治理所在的地区多为农村，在新技术、新政策推广方面难度较大；
三是鉴于畜禽粪污治理自身特性。畜禽粪污存在规模不齐、分布不均、点面结合明显等问题导致难以准确量化污染、难以统一模式标准、治理成本大等问题。
（二）畜禽粪污治理主体的构成与责任
畜禽粪污的污染损害、治理成果与区域成员利益相关。所以，利益相关者应承担主要或部分治理责任。养殖户是畜禽粪污生产处理者，直接影响粪污产生数量及处理质量，属于责任主体，应承担减量化使用、无害化处理和寻找资源化渠道等主要治理责任；
政府是提供公共物品和解决市场失灵的重要治理主体之一；
种植户、粪贩子、第三方社会化服务组织等资源化消纳方虽然不承担主要责任，但其消纳行为和效果对治理效果有明显影响，属于重要相关主体。在种养脱离形势下，单个治理主体难以独自承担治理费用、做出正确决策，必须合作治理才能发挥各自优势、提高治理水平。
因此，畜禽粪污治理模式是指以种养关系重构为目标，在政府监管下，养殖户和资源化消纳方（种植户、第三方等）围绕畜禽粪污产生、加工处理、再利用环节采纳技术、选择纵向关系，开展全周期治理活动。
（三）畜禽粪污治理模式的选择
根据治理主体及其关系构架，可将畜禽粪污治理模式分为三种类型。一是一体化模式。指养殖户和种植户通过承包、租赁农地等方式将畜禽粪污还到自家农田。二是就近还田模式。是指养殖户直接对接种植户或借助第三方实现畜禽粪污的就近还田。三是集中处理模式。是指政府将区域畜禽粪污治理专营权委托给种养企业或第三方，成立集中处理中心，收集贮运粪污并生产资源化产品。
（一）样本情况
结合前期研究成果，综合考虑自然经济条件、种养结构布局、政府监管情况，笔者所在调研团队于2019 年前往北京、河北、辽宁、山东、黑龙江、四川6 省市，面向种养主体开展畜禽粪污治理问卷调研，并回收养殖户有效问卷611 份、种植户有效问卷549 份。
养殖户样本特征：养殖户无害化处理方式有堆放（28.48%）、堆肥发酵（33.72%）、化粪池或污水池（30.11%）、沼气发酵（8.02%）等，资源化利用方式以粪肥、沼肥和商品有机肥还田为主；
无害化处理污水方式有化粪池或污水池（55.48%）、三级沉淀（16.69%）、三级曝气（7.86%）及沼气发酵（9.49%），资源化利用方式以还田和冲洗圈舍为主，但有4.59%养殖户丢弃粪便、22.91%养殖户私排污水。表明多数养殖户能够治理畜禽粪污，但处理方式以简易技术为主。
种植户样本特征：种植户施用有机肥的比例依次是粪肥（43.53%）、商品有机肥（35.15%）和沼肥（2.37%），施用过养殖污水的仅占3.46%；
83.06%种植户家庭种植劳动力1~2 人，加大施用难度；
9.84%种植户有养殖活动，多数需外购肥；
种植品种有粮食（75.59%）、蔬菜（35.70%）、水果（21.12%）、林木（7.28%）等。
2020 年，课题组结合东中西区域挑选黑龙江、北京、辽宁、河北、河南、上海、江苏、广西、四川9 个省份18 个代表性案例（见表1）进行实地调研或电话采访，覆盖所有治理模式类型和不同区域类型，重点针对不同治理模式案例的经验做法、优势瓶颈等情况调研每个案例的养殖户、种植户、粪污经销商及环保公司等第三方和政府人员等利益相关者，共计126 人。
表1 18 个畜禽粪污治理模式案例样本特征
（二）畜禽粪污治理模式的实践
1.一体化模式
一体化模式实践前提是种养户能获得消纳或养殖用地。调研发现，有农地的养殖户仅占35.19%，其中只有9.33%养殖户能完全实现自家还田，这说明大部分养殖户还需寻找其他消纳途径；
选择该模式的养殖户主要配备化粪池或污水池等简易设备（63.26%）；
从种植品种看，养殖户以粮食种植为主（79.07%），主要为提供饲料自用（如案例6）或降低人工成本，但会选择生产蔬菜、水果、有机农产品等经济附加值高的农作物（如案例1—5）；
从政府扶持上看，集中在帮助流转消纳农地上。如案例1地方政府推动大范围土地流转确权，案例2 是由村支部书记带领120 多户农民流转村内土地，案例6依托“南猪北养”政策环境配备消纳农地；
从收益上看，种养户大多能获得收益或降低成本。案例2每年蔬菜瓜果种植基地能节约农资成本200 多万元；
案例6 种植玉米实现了饲料自用；
案例7 中100亩耕地配套建设一条“千头线”，种养结合效益比单纯种植提升10 倍左右。
2.就近还田模式
该模式应用范围最广，69.89%养殖户联合周边种植户以赠送为主就近还田，69.39%养殖户联合粪贩子以出售为主就近还田；
技术选择以简易粪肥还田为主（95%以上）；
交易方式多为养殖户、种植户及粪贩子等市场主体自行交易；
政府扶持主要在前期处理设施配备上，对后期转运施用环节扶持不多；
该模式收益不多，赠送居多，销售价格受施肥季节影响较大，利益链条稳定性弱。
3.集中处理模式
集中处理模式中的政府负责全环节扶持监管和网格化管理机制运作，如案例15 政府组建11 个沼液肥收运喷施合作社，出资购买运输车无偿交付第三方使用，并提供适当运输补贴；
案例16 政府按照饲养生猪50 头（或禽兔500 只）配套沼气池15 立方米、储粪池30 立方米、堆粪场15 平方米的标准帮助养殖户修建，并补助车辆购置费5 万元/辆、运输费15 元/吨；
案例18 发挥县、乡、村三级联动机制和环保、财政、农业农村等部门协同机制，构建了完善的网格化管理体系。数据样本显示参与的养殖户仅占1.31%，运输半径多在5 公里以内，存在运输车不统一、漏粪、防疫等风险，这与当地财政实力、扶持资金使用方向、种养结构、自然条件等原因有关。
（三）畜禽粪污治理模式实践的优劣势及适用条件分析
第一，一体化模式优势在于内部化消纳畜禽粪污，降低了机会成本和监管成本，是比较理想的模式。劣势在于维持一体化内部动态平衡难度较大，需支付一定消纳成本，受养殖规模、农田面积、种植品种、施肥季节及农田租赁费用等种养业多重因素影响。一体化模式适用于容易获取农地的地区。
第二，就近还田模式优势在于可实现短距离、小范围消纳，能够市场化运作，随取随用，工艺流程较简单，便于操作。劣势在于受种养主体和第三方影响大，多在一定区域内发挥作用。就近还田模式适用范围较广，适用于有机肥施用市场化程度较高、种植户施用甚至付费意愿较高、政府财政实力较弱的地区。
第三，集中处理模式优势在于政府发挥了在强制性协调、明确主体责任、优化资源配置方面的科层制度优势，降低了养殖户治理成本，也便于政府有效监督，第三方专业机构的加入保证了资源化产品质量，能够在短时间内实现较大生态效益。劣势在于对畜禽粪污运输距离和来源数量要求较高，还需依靠大量财政资金筹建集中处理中心，易造成财政压力，第三方的介入延长了利益链条，存在项目停摆、荒废隐患。集中处理模式适用于粪源稳定量多、项目主体的运营能力、技术水平和经济实力较高，地方政府治理能力和财政实力较高，种植户施用意愿较强，社会化服务体系相对完善的区域。
（四）畜禽粪污治理模式推广的共性诉求
一是资源化产品质量要保障。调研结果显示，种植户施用意愿不强和有机肥质量良莠不齐有重要关系。目前商品有机肥的行业标准对重金属残留指标仅限定了总砷等五种，粪肥、沼肥并未在工商局登记注册；
畜禽粪污还田有《畜禽粪便无害化处理技术规范》（GB/T 36195），但标准细化程度不够，未对具体农作物明确施用量。
二是经济扶持需要适当倾斜。一是设施配备补贴覆盖面不广。以养猪户为例，获得该补贴的仅占养猪户总样本的37.92%，以大中规模场户居多；
二是资源化环节扶持少。北京、上海等地方推广了商品有机肥施用补贴，但调研结果显示享受到该补贴的种植户仅占3.28%。此外，享受到粪肥、沼肥施用补贴比例更少，约占2.19%和1.46%。
三是环境承载力要精准测算。每个地区种养布局、农林作物面积和养殖总量、农林作物和畜禽品种均不同，亟需结合实际情况测算出准确的区域或养殖户的粪污土壤承载力，才能降低还田的环境风险。目前，很多种植户仅凭经验评估粪肥纯度和硬度，也不了解不同肥料施用于不同作物的环境承载力。
四是有机肥施用市场要精心培育。目前很多地区有机肥施用市场尚未成熟完善，利益链条不够稳定。73.04%种植户认为施用有机肥和养殖污水有助于保护田地周边生态环境，但运输能力有限、人工成本高、施肥季节差异、施用肥效和经济回报差异等因素制约了种植户参与程度，对于第三方参与需要利益驱动力，而政府长久治理要种植户养成施用习惯，并愿意付费。
（一）形成多元共治
越来越多的参与者意识到，整个畜禽粪污治理链条上的主要利益相关者都应该加入到治理过程中。案例16、18 引入环保公司等第三方成立集中处理中心，筹建专业运输团队，通过物化补贴、奖励教育、签署村规民约、推广生态积分等方式将村民自治组织、种养户、第三方都纳入进来，将相关利益主体由被动参与变为主动参与。
（二）推动全量化利用
以往治理污水追求达标排放，治理难度高，易带来偷排漏排风险。目前，全量化利用技术理念受到欢迎。案例7 在每100 亩农田建一条年出栏1000 头育肥猪生产线，产生的粪污在贮存池中发酵20 天，用泥浆泵直接泵到田间储粪池沤肥，用时再通过管网送至农田里；
案例11 采用双层膜厌氧发酵技术，将畜禽粪便及污水全部放入储存囊，贮存6 个月后用喷洒车还田。
（三）追求经济高效适用
2017 年，国务院办公厅出台《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》要求采取经济高效适用的处理模式实现粪污就地就近利用，将经济高效适用作为重要治理导向。案例15 的“截污建池，收运还田”，要求存栏10 头以上的生猪养殖户按照不低于0.2 立方米/头猪标准建沼气池、不低于0.5立方米/头猪标准建储粪池，就地腐熟制成沼液肥，转运给周边农户。其优点在于实现低成本治理（仅需要300 万补贴撬动）。
（四）推进市场化运作
畜禽粪污还田利用是“变废为宝”，应形成污染者付费治理、受益者付费施用的市场交易机制。案例14 每吨鸡粪运输费在政府补贴的基础上由第三方付10 元、养殖户付10 元；
案例17 采用粪污分级定价收集模式，养殖场支付处理费依次为50 — 80 元/吨（粪污浓度大于8%）、20 元/吨（粪污浓度小于3%）、免费（粪污浓度3% — 8%）。
（五）重视还田环境风险
畜禽粪污还田后能否规避环境风险成为模式推广中必须面临的问题。案例11 粪肥还田社会化服务组织与当地农业科研院所合作，建立了一套液态肥还田全链条监测体系，要求液态肥储存6 个月以上、质量符合国家沼肥标准（NY/T 2596-2014）方可还田，每亩农地施用量控制在6 立方米才能符合当地承载力要求；
案例4 养殖企业要求沼液有机质必须达到6.3%以上、贮存6 个月以上方可还田。
畜禽粪污治理的本质特点造成其呈现公益性强、经营性弱、布局分散状态。在重构种养关系的视角下，养殖场户、种植户、第三方和政府都有治理责任，根据主体间关系构架不同，可分为一体化模式、就近还田模式和集中处理模式三种。实地调研表明，一体化模式能够实现产权明晰，但维持一体化内部动态平衡的难度较大，适用于易获取农地的地区；
就近还田模式可实现短距离、小范围消纳，便于操作、适用范围较广，但易受种养两业影响，适用于有机肥施用市场化程度较高、财政实力较弱的地区；
集中处理模式能降低养殖户治理成本、便于政府有效监督、保障资源化产品质量，短时间内实现较大生态效益，但易造成财政压力，适用于畜禽粪污来源稳定且量多、项目主体运营能力和经济实力较高、地方政府治理能力和财政实力较高、种植户施用意愿较强、社会化服务体系相对完善的地区。
各地应努力促使畜禽粪污治理模式向多元共治、全量化利用、经济高效适用、市场化运作方向发展，为此需要在以下方面建立配套机制。
第一，搭建闭环式监管链条。将饲料与兽药饲喂、清洁生产、无害化处理和资源化利用纳入监管体系，鼓励有条件地区的规模养殖户填写闭环式治理台账，提高地方政府农业综合执法能力，发挥基层肥料管理机构职能。
第二，健全技术标准体系。细化不同资源化产品生产加工、施用及质量技术标准，增加重金属残留指标，明确不同地区不同作物施用不同资源化产品的用量，推介成本低、效益好的全量化还田技术；
研发粪肥施用养分管理系统；
鼓励有条件的种养主体、社会化服务组织、科研单位开展还田风险评估。
第三，加强补贴扶持力度。加大养殖场户特别是中小规模场在消纳用地配备、设施建设运营方面的扶持力度；
设计可行的集中处理方案，鼓励专业第三方筹建区域集中处理中心；
健全社会化服务组织服务体系，提供网格化转销服务；
试点推行商品有机肥普惠制补贴，探索粪肥、沼肥等简易肥施用补贴制度。
第四，构建紧密利益联结机制。深入研究相关利益主体支付意愿，摸清各主体参与动力，鼓励多元共治、协同发展；
基于市场价格合理制定资源化产品加工施用的补偿方案；
培育有机肥施用市场，逐步培养养殖户付费治理、种植户施用付费的习惯；
积极推介实践中经济高效、适用性广的治理模式案例。