刘湖北 叶明婕 胡宏智
（南昌大学）
机关事务工作是党和政府工作的重要方面，是对保障机关正常运行所需经费、资产、服务和能源资源等进行统筹配置、合理使用、有效监管的活动[1]。国管局联合国家标准委在2018年6月印发了《关于加快推进机关事务标准化建设工作的通知》，表明标准化工作是各级机关事务管理部门的重点任务，需要在实践中不断完善。机关事务管理部门承担着党政机关正常运行和自身建设的管理、保障、服务职能，是国家治理体系的重要组成部分。加快推进省直机关集中办公区服务保障标准化，是各级机关事务管理部门规范履行职责、有效发挥作用的基础，对于全面从严治党、建设“三型”政府[2]，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义[3]。
2021年9月，国管局办公室联合市场监管总局办公厅印发了《机关事务标准化工作“十四五”规划》，为机关事务标准化建设指明了改革方向，同时也为江西省机关事务标准化建设工作提供了行动指南，标志着服务保障标准化工作进入新发展阶段。随着《江西省机关事务标准化建设方案（2018—2020）》和《江西省机关事务工作“十四五”规划》等政策文件的出台，省直机关集中办公区管理精细化和标准化水平显著提高，达到建设节约型机关的目标。
然而，由于集中办公区服务保障标准化建设是一项系统性工程，体制机制还处于探索阶段，在标准化实施和运行工作中面临诸多困难，主要问题有：标准化体系中强制性的国家标准、推荐性的地方标准和适用性的团体标准、企业标准衔接不够科学系统，标准制定和实施主体没有形成分权制衡，信息化手段应用不充分，各层级间管理协同难等。本文立足于江西省省直机关集中办公区服务保障标准化的现实需求，以卧龙山办公区为例，研究更适合江西特色的标准化高质量发展方向和优化途径。
2.1 省直机关集中办公区基本情况概述
江西省机关事务管理局内设办公室、服务保障处、资产管理处、规划建设处、公共机构节能管理处、公务用车管理处、政策法规处、劳动人事处、财务审计处、安全保卫处、局属单位管理处、离退休人员服务处、直属机关党委等13个处室[4]；
成立了前湖小区综合服务中心、卧龙山办公区服务中心、阳明路办公区服务中心、北京西路办公区服务中心、公务用车保障中心、会议保障中心、住宅区生活服务中心、幼教管理中心等8个直属中心。
其中卧龙山办公区服务中心作为江西省省级领导集中办公的主要场所,位于江西省南昌市红谷滩新区卧龙山999号省行政中心，指导全省机关事务管理工作、后勤体制改革工作，统筹全省公务用车管理工作，考核全省公共机构节能工作，负责全省党政机关办公用房管理工作、单位公务人员周转住房工作、住房制度改革工作，负责省直单位及其工作人员外事活动，协助省级大型会议、活动的统筹工作及经费管理，负责集中办公区的服务管理保障工作，承办省人民政府交办的其他事项。
2.2 省直机关集中办公区服务保障工作开展情况
江西省省直机关集中办公区服务保障工作主要集中在综合服务管理、资产管理、公共机构节能、公车管理、住房制度改革、幼教管理、物业管理方面。坚持节约集约，强化统筹协调，着力推进机关事务制度标准化、信息数字化、工作规范化发展，进一步提高机关事务管理效能。
一是公务用车管理更加规范。规范做好车辆资产处置审批，印发《江西省公务用车信息化平台管理规范（施行）》，公务用车“全省一张网”高效运行，公务出行效率大幅提升。
二是“两化”建设进展良好。着力推进标准化建设，结合疫情防控要求，重点推进集中办公区物业服务的标准化实施。完成《物业及餐饮服务标准》定稿，共涉及七个方面47项标准；
参与制定《公共机构能耗定额标准通则》《公共机构能效等级评价导则》等。
三是办公区服务更加优化。加强物业监管，强化结果运用，组织开展省级集中办公区物业服务质量联合监督考评，对考核不合格的物业服务商给予处罚；
精心做好绿化养护、电梯保养、维护改造等工作；
创新餐饮保障模式，优化安全保障。
四是信息化水平逐渐提升。统筹推进江西机关事务App建设，升级公共机构能耗统计、行政中心能耗监测平台等系统，实现机关事务数据互联互通、共享共用，增强信息安全应急处置能力。
在对卧龙山集中办公区进行实地调研后，了解到该办公区突出了物业服务保障专业化、市场化、高品质等供给特点，极大程度地将政府部门从繁琐的服务保障工作中解放出来，减轻有关部门负担。在调查研究中发现亮点做法如下。
3.1 高水平的物业服务供给模式
政府部门向物业公司、电梯公司和弱电公司等市场主体购买集中办公区所需各项公共服务，然后由集中办公区服务中心相关科室负责对公共服务供给的数量与质量进行检查与监督考核。明确分属物业公司、电梯公司和办公区服务中心相关科室的职责权能，掌握各类共用设施设备的运行、维护、安保、记录等具体实操工作步骤内容、共用设施设备维护管理工作，以及对上述工作的检查与考核。同时，建立由办公服务中心负责人确认签名保存的设备技术管理档案，从设备选择、维护、保养、维修、更新、改造、报废处理等全过程都有相关档案记录。
3.2 高效率的服务质量监督机制
办公区服务中心相关科室负责人组成巡查小组，对标准的实施情况进行检查。通过现场巡查和回访等方式，每月对集中办公区共用设施设备维护情况进行检查；
每季度对各系统运行进行抽查；
每半年分析存在问题并及时整改。针对不符合标准的服务，物业公司会立即处理、查明原因、做好记录并进行整改。对于问题严重的服务要求经济赔偿，给予责任人适当的处罚。
3.3 高标准的物业服务管理规范
卧龙山集中办公区对所需公共服务有详细的要求，以此来指导供给方提供公共服务。针对不同的服务内容和服务供给主体制定专门化的规范内容，严格把控物业服务供给的全过程，力求物业服务的高质量供给。集中办公区所需公共服务主要包括设备运行维护服务、园林绿化服务、公共区域清洁服务、安保服务和会议服务等。以安保服务为例，由物业公司安排监控室24小时值班，值班过程中要求值班员坚守岗位，完成监控设备编码，掌握监控区域，填写值班记录和工作总结等。高标准的物业管理服务保障了集中办公区的高效运转，同时为各部门各机构的工作人员提供了满意的服务。
3.4 高质量的物业管理服务水平
卧龙山集中办公区物业服务工作是围绕办公区的高效运转展开的。通过视频、图片、标语、表格等形式形成标准可视化，从而提高物业服务质量。以环境卫生管理制度的落实为例，健全保洁制度，配备设施设备，实行标准化清扫，由专人负责检查、监督确保办公区干净整洁。除此之外，大范围和大规模保洁工作一般安排在休息日或节假日进行，确保保洁时间与机关办公时间错开，避免干扰办公区正常办公。
4.1 机关事务管理标准化体系建设不健全
机关事务管理工作繁杂，涉及的领域广、层次多，各部门间差异较大。省直机关卧龙山集中办公区的机关事务管理标准化模式尚处于初级阶段，在实践过程中的突出问题有：一是体系中有国家标准和地方标准、团体标准、企业标准，由于各地区、各职能部门差异大，标准间衔接不畅，导致标准不能有效实施。二是同一地方机关事务管理标准体系存在差异，比如在老集中办公区的餐饮模式采用购买服务，而新集中办公区采用财政划拨的形式，因服务模式不同，合同标准、服务细节无法统一，导致考核标准较为混乱。
4.2 机关事务管理机构职能定位不清晰
近年来，《机关事务管理条例》作为机关事务法治领域的里程碑，为机关事务管理各部门提供了依法履职的理论基础。但是，在其适用范围、效力层级等方面仍存在缺陷。一是机构设置模糊。当前机关事务在机构设置上存在行政机构、事业单位和参公单位。由于管理主体身份的不同，造成难以形成统一标准、统一管理的局面。二是保障方式偏差。当前卧龙山集中办公区机关事务服务保障在餐饮保障、绿化保洁、房屋维修、水电动力设备管理等方面走市场化社会化道路，但调研发现仍存在服务保障自主管理的现象。三是自我定位偏差。当前机关事务管理部门的工作主要围绕为集中办公区内的机关单位提供服务保障，确保办公区的正常有序运行。然而，传统提供物业服务保障的运行模式，限制业务能力且无法满足标准化现代化服务保障需求。
4.3 机关事务管理机构职能履行不完整
对于江西省卧龙山集中办公区管理机构而言，多数工作职能弱化，只有公务用车管理和公共机构节能管理是较为完整的管理职能。在公务用车管理方面，省市县三级成立“一中心两平台”；
在公共机构节能方面，职能建设形成了完整的节能管理、数据分析、监督考核体系。服务保障类的职能方面，大部分都实现了集中统一办公。其他方面，诸如办公用房，江西省机关事务管理部门在办公用房权属登记、调配、维修和处置等方面缺乏集中统一的管理机构，而是分散在机关事务管理、财政、住建、国资等部门，不利于办公用房资源的合理配置、统一调配和节约利用。
4.4 机关事务管理标准化执行监督不到位
标准化的实施需要遵循科学的一般规律，由于监管评估还处在构建阶段，导致标准化的措施难以有效落实、规范化的操作难以统一、监管评估不完善，机关事务管理的制度标准、工作运行、监管评估缺乏衔接。因而，在实践中屡屡出现“重制定轻监督”的现象，导致标准化推进进程各不相同。
5.1 标准化建设不够完善
标准化建设的目的是将标准落实到工作运行中。标准化建设的成效在于标准是否得到有效实施，是否产生工作效益。在制度建设上，由于《江西省机关事务管理办法》（以下简称：《办法》）存在职能表述不清等问题，很多单位握权不放，据此江西省机关事务管理局对资产管理、接待管理、政府采购、房地产管理和建设、领导干部服务等方面职能进行修改，导致《办法》中存在职能分工模糊不清、关键内容不到位等问题。在法制建设上，江西省机关事务管理系统的法制化程度低，目前机关事务标准化的规范性法律文件主要有《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》以及《江西省机关事务管理办法》等。
5.2 标准化管理不够集中
集中统一管理有利于节约机关事务行政成本，提高行政效率，《办法》的出台，从经费管理、资产管理、服务管理、法律责任四个方面建立了相关的制度。在实践过程中，多部门、各层级在标准化实施进程中面临诸多问题。究其原因在于：政出多门导致管理不集中，多头管理造成事权不统一，管理分散形成职能交叉，上下级协调不畅通，难以形成协同合作，标准化难以正常运行这直接影响机关事务标准化的实施，不利于资源的集约节约利用。
5.3 标准化意识不到位
江西省卧龙山集中办公区机关事务管理部门在日常工作事务中，通常按照自上而下的行政指令提供标准化服务，标准化工作者意识薄弱，无法习惯性运用标准化手段。主要问题有：将标准化等同于有标准，为标准化而设置标准，重数量而轻质量，重制定而轻实施，重推动而轻监督。从领导层面看，通常采用结果导向，运用目标要求和固有经验开展工作，对标准实施大多停留在标准推进层面，多以开会、培训等形式开展标准化研究工作；
从中层管理者看，对标准化的理解只是在文字解释上，由于缺少专业化系统化知识，对于标准的理解较为片面，无法将标准化技能运用到基层工作中；
从基层执行者看，执行标准过程中由于未理解标准化工作的重要性，而产生抵触心理，认为按标准缺乏灵活性，经验主义行事更加便利。
5.4 人才储备较为欠缺
标准化是一门跨度较广、专业性强的学科，需要理论研究作为支撑。同时，标准化体系建设是机关事务管理领域一个全新的课题，需要标准化专职人员作为技术支撑。然而，目前卧龙山集中办公区在标准化运行过程中，存在人员结构不合理、年龄阶段不均衡、专技人员不充分等问题。在理论研究过程中，关于机关事务标准化的理论成果不多，成熟的文献资料也很少，从事这方面研究的专家较少，现阶段的研究水平无法满足标准化体系建设的需要，与机关事务管理工作的新形势新任务相比还有不相适应的地方。
省直机关集中办公区服务保障标准化是政府有序运转的重要保障。国管局颁布《机关事务标准化工作“十四五”规划》后，江西省机关事务管理局结合实际，将标准实施推进列为重点工作，取得了一定的成效。但上述问题表明，江西省机关事务要结合当前工作实际，选择具备可操作性的改革方案。
6.1 推进立法进程，实现职能法定
良法是善治之前提，法制化是机关事务标准化的基础性工作。只有将标准化上升到立法层面，标准的实施才具有权威性。应以当前机关事务标准化的行政法规《机关事务管理条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》为抓手，以已发布的《江西省党政机关办公用房管理实施办法》《江西省党政机关公务用车管理实施办法》为基础，推动制定和完善本地机关事务有关公务接待、经费管理、资产管理、服务管理等管理办法出台，为集中办公区机关事务管理部门履行职能提供强大的法律支撑，增强政府治理能力。党的十八大以来，机关事务管理工作从“主要依靠领导指示办事”逐渐变为“主要根据法律制度办事”，但因《机关事务管理条例》法律效益不强，对机关事务管理在任务界定、工作职能、管理权限等方面的规范不够明确，不符合国家治理现代化的战略需要。应结合标准的实施效果和实际需求，推动本地机关事务管理办法出台。
6.2 加快体系建设，规范职能职责
通过解决机关事务管理标准体系、职能分工、管理主体等问题，加快建立统一的集中办公区机关事务标准体系，打破单打独斗的局面，建立起国家、地方、行业协调统一的体制架构。
首先，在体系建设上，全面把握国家标准和地方标准、团体标准、企业标准的层次结构和功能结构并合理定位。制定标准时，由于实施对象、职能权力、工作重点的不同，标准体系的搭建应考虑从下往上，通过分级分类的方式，提高标准体系的适用性。
其次，在职能分工上，把握机关事务工作核心职能，厘清职能边界。在《江西省党政机关办公用房管理实施办法》和《江西省党政机关公务用车管理实施办法》的基础上，完善构建机关事务国有资产集中统一管理、公共机构节能管理、财务制度监督管理、物业及相关服务标准、公务接待、领导干部服务保障监督管理。同时加紧机关事务管理职能整合，着力完善运行机制。
最后，在管理主体上，在《机关事务管理条例》的基础上，与发改、财政、自然资源等部门加强沟通协调，明确职能分工，强化协同配合，共同推进办公用房统一权属登记、项目审核备案和公务用车编制管理、监督检查等各项工作，构建各司其职、齐抓共管的工作格局。
6.3 强化标准实施，完善监督评估
一是通过标准化宣传、专业化培训、信息化试点等方式建立标准的实施机制。标准化的培训工作侧重于系统标准与政府效率的直接关系，提高机关人员对政策、原理等理解和掌握。通过试点示范，打造“样本”，提炼机关事务标准化经验，继而广泛推广。通过信息化建设推动标准实施，提升公办用房省级联网和使用动态。
二是通过建立监督评估、绩效考核机制，健全监督体系。监督与评估是保证标准实施的重要环节。在监督主体上，既要有司法监督，又要有机关事务系统的政府内部监督；
既要有公民监督，也要配合媒体和社会公众舆论监督。监督要考虑特殊性要素，建议定期开展服务满意度测评。加强同纪检、监察、发改、财政等相关部门的协作配合，适时对全省党政机关标准化实施情况进行督导检查，定期开展标准化实施情况的统计分析和评估报告，并将检查情况进行定期通报或公示，确保各项政策规定落到实处、取得实效。
6.4 组织标准培训，提升整体水平
机关事务工作有其特有的专业门类和行业特征，在推进治理体系和治理能力现代化进程中，必须彰显其门类和特征，打造行业形象和行业品牌[5]。
一是开展宣传活动。广泛开展服务保障标准化宣传活动，不断营造标准化氛围，增强标准化意识，提升标准化效率，拓宽机关事务工作视野，增长工作见识，进一步提高事务管理水平和能力。二是加强理论研究。与专业机构、高等院校或相关科研组织加强合作，围绕行业发展和工作需求，做实做强理论支撑，对机关事务的课题进行深入研究，着力打造行业理论体系，强化学科和文化建设。三是创新人才培养机制。在机关事务职能建设的过程中，按照标准化分级分类思路，完善人才认定，扩充机关事务标准专业人才储备。
总之，省直机关集中办公区的标准化管理是深化机关事务管理体制改革的重要内容。标准化建设对于提高政府治理能力和服务质量具有重要意义。在实践过程中，需要在标准运行中不断总结经验，进一步推动机关事务工作改革创新发展，深化机关事务标准化建设，推进集中办公区机关事务工作高质量发展。
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