陈涛焘
（国家开发银行安徽省分行，安徽 合肥 230061）
郡县治、天下安。县作为建制具有深厚历史渊源，是我国最稳定的行政区划单元，在中华文明发展史中具有重要地位。县域经济是我国国民经济的重要组成部分，是我国经济发展的压舱石、稳定器，对我国经济高质量发展起着基础性作用，因此我国经济要想实现跨越式发展，迈向更高的台阶，就必须大力发展县域经济，实施乡村振兴战略。数据显示，2011-2020年的十年间，随着我国城镇化进程发展，县域数量由1996 个减少至1871 个，县域户籍人口数量由9.53 亿人减少至8.91 亿人。县域GDP 却持续增加，由24.1 万亿元增长至39.2 万亿元，增长了约1.6倍，占全国GDP 比重保持在38%以上。县域一般公共预算收入由1.33 万亿元增加至2.34 万亿元，约是2011年的1.8 倍，占全国一般公共预算收入的比重保持在13%左右。
我国的县域经济大体上包括乡村振兴和县城建设。党的十九大指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决“三农”问题作为全党的重中之重，实施乡村振兴战略。十九届五中全会提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。在此基础上，国家“十四五”规划《纲要》谋划了县城建设的任务举措。中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，促进新型城镇化建设，构建新型工农城乡关系。县域发展应当因地制宜，分类施策，鼓励区位条件、发展基础、功能定位各不相同的县域走出特色化的县域现代化之路。
“要想富，先修路，道路通，百业兴”，随着公路网的逐步加密，公路基础设施的发展和不断完善，不同等级公路网的相互补充，有利于促进“人财物”更高效的流通，对我国县域经济发展具有重要的影响。
一是促进农业发展，加快乡村振兴步伐。公路的建成通车使农产品得以迅速运往城镇进行加工和销售，缩短了农产品的储运和进入市场的时间，推动了农村经济向规模化和集约化发展。二是加快了原材料、人才、资金、信息技术等生产要素和生活资料的流通，加速生产型企业下沉至县城，改善其营商环境，增强其投资吸引力，进一步促进县域工业化进程。三是使人们在出行方式上的选择更加多样化，推动农业人口向县城转移，优化了县域的人口结构，改善了县域的经济结构，促进运输、商贸、旅游业等相关产业发展，推动三产融合[1]。
目前，我国公路主要包括有收费权的高速公路和部分一级公路，以及绝大部分没有收费权的国省县道和乡村道路。有收费权的公路可用道路建成通车后形成的车辆通行费作为还款来源向银行进行融资；
无收费权的道路因为项目本身不产生收益，主要依靠财政性资金投入，且要在财政支出可承受范围内，不能涉及隐性债务。主要包括财政直接投入、发行政府债券、通过政府和社会资本合作、成本补贴和全要素资源统筹等模式[2]。
3.1 有收费权的公路融资
收费公路项目一般自身具备还款能力。通过对公路项目的收入和支出进行测算，分析项目的盈利能力和偿债能力，计算项目的自由现金流。其中，收入主要是拟融资公路的通行费收入，通行费收入=交通量（年）×收费价格×里程。成本主要一般包括养护费、大修费、人员工资和福利、管理费、折旧和摊销及利息支出等。一般情况下，公路收费权可质押给银行，补充项目的风险缓释措施。
3.2 政府和社会资本合作
政府和社会资本合作(Publie-PrivaePartnership，以下简称PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系。PPP 通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；
政府部门负责公路基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
PPP 适用于新建公路基础设施项目、公路存量基础设施的改扩建项目以及存量基础设施资产的转让项目。运作方式主要包括：建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等及其组合。具体PPP 项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定[3]。
3.3 成本补贴模式
成本补贴模式适用于城乡公交一体化项目的投融资。地方政府出台成本补贴专项制度文件，明确补贴对象为乘坐公交的乘客，合理确定建设运营总成本构成及标准，核定乘客实际支付票价，明确政府对乘客进行差额补足，同时明确补贴机制、补贴流程、补贴资金的来源和与预算的衔接，及其制定、核定、支付的责任部门、调整频次、操作方式、绩效考评等。乘客支付的票款与财政补贴票款作为企业的经营性收入，借款人依据专项制度文件获得经营性收入形成的现金流及应收账款作为银行贷款的主要还款来源和风险缓释措施。
3.4 全要素资源统筹模式
全要素资源统筹模式，是指围绕区域公路发展规划和产业发展布局，通过统筹整合、优化配置公路基础设施建设及其衍生、共生的各类要素资源，将基础设施建设所产生的部分正外部性归集、内化为实施主体依法合规享有的经济价值，实现经济可持续、财务自平衡的市场化融资。
3.4.1 依托有为政府构建顶层设计
在政府事权范围内，通过出台规章制度编制有关规划、制定实施方案，推进公共领域的价格和收费体制改革，健全完善价格形成、调整和补偿机制，对区域要素资源使用、投入产出平衡和预期政策目标等做出相匹配的制度化安排。
3.4.2 依托有效市场提升资源要素价值
基于顶层设计形成的市场体系和市场规则，推动实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置公平高效，提升土地、资本、产业等资源要素经济价值。打造合格市场化主体、通过注入资金、资源、经营性资产或赋予该主体特许经营性权益等方式，充实经营性现金流，强化市场主体参与配置和运用要素资源的能力。
3.4.3 促进要素资源价值提升并转化为综合现金流
在有效市场和有为政府的共同作用下，通过实施项目提升资源要素的利用效率，发掘潜在价值，完善项目投资回报机制，促进非经营性项目向准经营性项目转化，准经营性项目向经营性项目转化。建立利益共享和联结机制，促进项目实施带来的要素价值提升，切实转化为财务效益和可用于还款的综合现金流。
3.5 探索新投融资模式
可以逐步采用“股权投资+EPC”和“施工承包+股权投资”等多种创新模式，营造公平有序的市场环境，积极吸引社会资本参与投入。通过资本金注入、划转优质资产、整合重组等多种方式，提升交通企业的自身造血能力和市场融资能力，发挥好其投融资主力军作用[4]。
在金融工具、产业开发、模式创新等方面积极开展探索。加大公路建设债券发行力度，提升中央财政事权和共同事权公路项目的中央出资比例，扩大政府出资主渠道。积极探索利用REITs 等金融工具和“交通+”新业态，盘活优质资产；
探索公路基础设施与沿线土地、资源、产业等一体化开发；
探索创新并用好“建养一体化”模式。
临泉县地处安徽省西北边界，与皖豫两省9 个县市区接壤，面积1839 平方公里，2021年户籍人口231.3 万（常住人口164.9 万），辖23 个乡镇、5 个街道、1 个省级经济开发区、1个省级南北共建产业园，406 个村（社区）。
4.1 临泉县区域社会经济发展情况
2021年，临泉县全年生产总值（GDP）433.5 亿元，同比增长9.6%。其中，第一产业增加值96.9 亿元，增长8.9%；
第二产业增加值106.6 亿元，增长9.7%；
第三产业增加值230 亿元，增长9.8%。三次产业结构调整为22.4：24.6:53.0。2021年，临泉县实现一般公共预算收入19.5 亿元，同比增长7%。其中，地方税收收入完成11.3 亿元，非税收入完成8.2 亿元。全县城乡居民人均可支配收入20544 元，同比增长10.4%。2011年至2021年间，临泉县GDP年平均增长率为9.07%。
图1 临泉县与安徽省、阜阳市经济发展速度对比图图
4.2 临泉县公路发展状况
临泉县境内，以阜阳城为中心，国道、省道为骨架，县乡道路为脉络，形成结构配置合理、县内大循环、乡镇至村小循环的方格状公路网络。目前，临泉县已建设国省干线和农村公路3436.4 公里，其中国省干线125.4 公里，农村公路3311 公里，乡镇和建制村硬化路率100%，自然村通硬化路率100%以上，农村公路优、良、中路率 90%以上。
截至2021年底全县公路里程3589 公里，国道3 条，共122公里、省道10 条，共290 公里、县道403 公里、乡道311 公里、村道2463 公里。公交车路数39 路，公共营运汽车462 辆，其中城市公交线路10 条，城市公交车辆 179 台;城乡公交线路29 条，城乡公交车辆 283 台，县域所有建制村实现双通;现有出租车536 辆，已建充电桩52 个，城市公交首末站7 个、城乡首末站25 个。
4.3 临泉县农村公路发展措施
4.3.1 建设方面措施
“十三五”期间，临泉县整合资金59.26 亿元，建设国省干线和农村公路3433 公里，其中国省干线122 公里，农村公路3311 公里，公路网密度提升了近70%。截至2021年，临泉县乡镇和建制村通硬化路率达100%，自然村通硬化路率达90%以上，农村公路优、良、中路率达 90%以上;县乡农村公路管理机构设置率达100%，农村公路列养率达100%;全县具备条件的乡镇和建制村客车通达率100%，城乡道路客运一体化发展水平达到5A 级，彻底解决了“散、小、多、乱、差”的运营管理问题，群众获得感和满意度大幅提升。
4.3.2 管理方面措施
临泉县结合实际，不断完善和创新管理机制。一是全县所有乡镇（街道）均成立了农村公路管理机构；
二是农村公路“路长制”基本建立，全面落实了县、乡、村三级农村公路管理责任主体；
三是在加强固定治超站建设，以“零容忍”的态度强力整治超载超限运输行为；
四是以三线三边环境整治为抓手，调整充实路政大队人员，多次集中开展路域环境综合治理行动，农村路路域环境得到明显改善。
4.3.3 养护方面措施
临泉县高度重视农村公路养护工作，县政府出台了《临泉县公路养护管理办法》，进一步明确了县、乡、村农村公路养护工作职责，同时在省市补助资金的基础上，县级财政加大了养护投入，实现了有路必养，路况水平稳步提升。目前，临泉县农村公路大中修已实现养护市场化和专业化，小修养护和日常保洁正逐步实现市场化和专业化。
4.3.4 运营方面措施
目前，临泉县具备条件的乡镇、建制村客车通达率已达100%。一是制定出台了《临泉县客运班线通行条件联合审核实施细则》，对全县农村客运班线安全通行条件进行严格审核，确保农村客运班线车辆通行安全。二是大力推进城乡客运一体化发展。投入城市公交车辆179 台，开通10 条城市公交线路;开通城乡公交线路29 条，投入城乡公交车辆283 台，城乡公交为全县群众出行带来极大的便利，同时提升了群众的满意度和幸福感。2021年获得“安徽省城乡道路客运一体化示范县”。
4.3.5 融资方面
兵马未动，粮草先行。近年来，临泉县通过加大财政性资金投入，通过发行债券，争取政策性、开发性和商业银行贷款等方式积极筹措资金。一是将车购税资金作为农村公路项目建设的主要资金，并且使用该资金将其当作还款资金的来源，依法依规向当地银行申请融资，累计财政资金19.6 亿元；
二是通过地方政府发行专项债券6 亿元用于G345 国道改扩建项目；
三是财政新规出台之前，通过政府购买模式向国开行申请5 亿元贷款，用于农村道路畅通工程建设，解决了约150 公里乡级公路，384 公里。里村级道路硬化和改造；
四是通过PPP 模式，与社会资本方合作，解决s024、s237 和s328 等多条省级道路近13 亿元融资；
五是积极申报国家基础设施专项建设资金和银行贷款的组合方式，争取资金120 亿元用于合肥至周口高速公路颍上至临泉段，该项目建成后将使临泉便捷通达长三角中心区城市，有利于促进豫东、豫中、皖北、皖江之间联动协调发展。
公路是我国综合交通体系的重要组成部分，其建设成效关系“交通强国”战略的实施。随着国家成品油和费税改革、逐步取消政府还贷二级公路收费、清理地方政府融资平台和新预算法等一系列改革措施的推进，“贷款修路、收费还贷”的投融资模式发生了根本性的改变[5]。
今后，遵循公路基础设施的经济属性和发展规律，统筹公路发展规划和资金保障相适宜，进一步转变思路，深化公路投融资体制机制改革，坚持市场化投融资方式，不触碰新增政府隐性债务底线，营造公平有序的市场环境，吸引社会资本共同参与，才能有效解决公路建设资金的短缺问题。
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