赵成伟，刘冬梅
（1.新疆大学经济与管理学院，乌鲁木齐 830046；
2.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）
然而，目前学者们对区域创新布局的概念尚缺乏统一的认识，鲜有学者在数字经济的发展浪潮下关注区域创新边界的问题，能够从多个维度系统梳理我国区域创新布局的研究更是少之又少。现阶段，摸清区域创新布局现状，发现存在的问题，优化国家科技创新力量部署，是我国实现科技自立自强、进入创新型国家前列的关键。本文尝试在厘定区域创新布局概念的基础上，针对区域创新边界这一存在较多分歧的问题，从不同维度给予解释，并系统梳理我国区域创新布局现状，发现存在的问题，最后提出相关政策建议。
1.1 区域创新布局的概念厘定
“布局”与“配置”同为资源分配的重要手段，但是具有完全不同的含义，前者更关注政府这只“有形的手”的宏观调控作用，而后者更强调市场这只“无形的手”在资源配置中的基础性作用。区域创新布局是国家创新资源宏观调控的地域体现，是构建高效能国家创新体系的关键环节。
本文认为区域创新布局是指为提高我国创新能力，以政府“有形的手”为主，由国家相关部门自上而下主导，通过各类基地（平台）、园区等规划与建设，并具体落实到各具体区域的创新资源调控行为。
1.2 区域创新的边界辨析
就区域的概念本身而言，是指一个相对开放的空间，“区域创新”的地域边界也一直存在争议，尤其是区域创新的空间载体范围及其作用的区域，确实是一个至关重要的问题[1]。但是，随着信息化技术、数字经济的发展，可以确定的是，区域创新的地域范围正在突破物理边界，地理临近性作为影响区际创新联系的因素之一，重要性正在弱化，创新扩散越来越多地受到技术临近性和制度临近性等相关因素的影响[2]。
一是区域创新的边界具有相对性。从促进创新要素流动的角度出发，可以分为以内循环为主体的国内区域和外循环为主体的国际区域，这是最大范围的区域创新。按照我国传统的四大板块的区域划分方式，分别实行东部率先、西部开发、中部崛起和东北振兴创新发展战略，各区域创新范围与四大板块的范围一致。具体到各个地方，根据不同的产业、文化、地理等区域禀赋以及创新发展的需要，区域创新又可以细化到更小的范围。
二是区域创新的边界逐步突破省级行政区划。一般来说，省级行政区以内的跨区域布局相对容易，而像东北地区、西部地区等“块状区域”，长江流域、黄河流域等包括更多省份、横跨东西的“条状区域”，以及更广泛的跨区域科技合作，如东西部合作、南北方合作、各类对口支援等，正在逐步突破省级行政区范围，而数字经济的发展也正在助推这一突破。
2.1 以“3+2”科技创新中心为主的国家创新布局
京津冀、长三角和粤港澳大湾区是我国科创资源最为密集、现代化程度最高的地区，我国三大国际科技创新中心布局在此。随着成渝、武汉地区崛起并相继获批全国科技创新中心，形成了关键核心科创资源遍布全国东南西北中的新态势[3]。为了完善我国创新体系，在特定地区建设区域性科技创新中心，形成梯度发展的区域创新高地[4]，在“3+2”科技创新中心基础上，中部地区的武汉，西北地区的西安，东北地区的沈阳·大连等中心城市（群）也在争创继国际科技创新中心、全国科技创新中心之后的区域科技创新中心。同时，四大综合性国家科学中心等国家创新布局相继实施，与科技创新中心的区域载体具有高度重合性（见表1），只是载体更为聚焦。
表1 以国家科技创新中心为主的国家创新布局
2.2 关键领域的国家创新布局
关键领域的国家创新布局主要包括国家制造业创新中心和国家产业创新中心。制造业创新中心是国家级创新平台的一种形式，以协同创新机制为手段，以需求为导向，提供贯穿前沿共性技术研发、转移扩散和首次商业化应用的跨界型、协同型新型创新载体。2021年11月，工业和信息化部批复组建4家国家制造业创新中心（见表2）。截至目前，共有21家国家制造业创新中心（其中北京3家、长三角6家、广东3家）。国家产业创新中心定位于获取未来产业竞争新优势的某一特定产业技术领域，主要布局在战略性领域。2018年1月，国家发展和改革委员会出台了《国家产业创新中心建设工作指引（试行）》。典型案例是中科曙光国家先进计算产业创新中心，由中科曙光牵头，联合行业中下游企业、高等院校和科研院所，以及相关科技中介等服务机构，共同组建国家先进计算产业创新中心。
表2 2021年国家新批复的四大制造业创新中心
2.3 以科技含量较高的开发区为主的各地网络状创新高地
改革开放以来，我国基于加快发展、深化改革的需要，先后设立了各类开发区。截至2020年底，我国共有169个国家级高新技术产业开发区，并在此基础上支持发展了21个国家级自主创新示范区（涉及61个高新区）。在19个国家级新区中，除了新设立的舟山群岛、贵安、滇中、哈尔滨、长春、雄安新区外，其他新区都与高新区有着密切的关系。此外，在可持续发展领域，还有6个国家可持续发展议程创新示范区、10个国家科技成果转移转化示范区、189个国家可持续发展试验区；
在农业科技领域，还有4个国家农业高新技术产业示范区、近300个国家农业科技园区①截至2021年12月，科学技术部共公布了8批国家级农业科技园区名单，因有个别最终验收没有通过，故合计约为300个。；
以及20个国家农业产业园区②截至2020年底，农业农村部、财政部已批准创建93个、认定20个国家级产业园，大部分集中在县域，其中山东和黑龙江分别拥有认定的国家级产业园3个。、140个大学科技园等各类园区，在全国范围内形成了东多西少、南多北少的网络状创新高地（见表3）。
第四章(画家之手)的内容为(题材范围的缩小)、(不同类型的画家：地位和风格)、(笔法类型：风格与地位)、(文人画家及其受众)、(赝造画家之手)、(代笔者)、(董其昌及其代笔者)、(金农及其代笔者)。在最后一章论及到代笔者的议题时，高居翰教授一再小心措辞，并在文末慎重提出：“董其昌是一位伟大的画家，金农也是一位伟大的画家。我写下这些并无他意。…………正是他们创造了我们借以判断的品味。如果本研究剥去了中国画家通常被赋予的表里不一的外套，证实他们在超然的精神和审美追求之外，仍有着尘世的需要和欲望，那么我想我这样做并没有贬低他们，而只是让他们显得更富有人性，我认为，这样更加可爱。”
表3 “网络状创新高地”分布情况
续表
2.4 国家科技创新基地（平台）
国家科技创新基地（平台）包括各类国家实验室、全国重点实验室、依托高校和科研院所建设的国家工程技术研究中心、依托企业建设的国家工程研究中心和国家工程实验室等。我国“国字号”科研基地（平台）已经超过1 000家，但是有些基地（平台）并没有很好地履行国家技术创新的使命和功能[7]。为此，科学技术部、财政部与国家发展和改革委员会三部委先后出台文件，进一步规范国家科技创新基地（平台）。通过对现有国家级基地（平台）进行分类梳理，归并整合为科学与工程研究、技术创新与成果转化和基础支撑与条件保障三类进行布局建设，其中作为国家战略科技力量重要组成部分的包括9家国家实验室、522家国家重点实验室[8]、38家国家工程研究中心①2021年8月，《国家发展改革委办公厅关于印发新序列国家工程研究中心名单（第一批）的通知》发布。此次全国共有89家工程研究中心（工程实验室）参与优化整合重组，最终仅有38家纳入新序列管理。、3+12家国家技术创新中心②具体为三大综合类和十二大领域类国家技术创新中心，三大综合类国家技术创新中心布局在京津冀、长三角和粤港澳大湾区，无地域范围。等（见表4）。
表4 国家科技创新基地（平台）
2.5 科技创新成果转移转化平台
近年来，我国科研成果产出显著增加，但是仍有许多科研成果未能产业化，在个别领域科技与经济结合依然不太紧密。科技创新成果转移转化平台通过整合政、产、学、研、用各类资源，有效提升科技成果转移转化成效，并带动创业，推动创新链对接产业链，其中重要的平台包括61家创新型产业集群（试点）、1 173家科技企业孵化器[8]、2 386家国家备案众创空间[8]、约500家科技企业加速器等（见表5）。
表5 科技创新成果转移转化平台
3.1 区域创新布局滞后于区域发展战略
优先发展东部沿海地区、西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等构成了国家层面的基本区域战略[9]。近些年虽然出台了黄河流域和长江中游创新发展战略，但是，创新资源布局相对滞后，至今仍缺乏配套政策和实质性支撑。与之类似的还有，可持续发展试验区缺乏政策支持，高新区发展多年后区内区外政策几乎一样，且多以地方支持为主。
3.2 创新资源在空间分布上过于集聚
一是创新资源主要集聚在北京、上海、粤港澳大湾区。北京、上海、粤港澳大湾区三个国际科技创新中心基础设施建设日渐完备，集聚了大量高校、科研院所和创新型企业，吸引了大量劳动力和科技人才，形成了现代化的产业体系，成为知识、技术、人才和资金的流入地和集聚区，集聚了我国约2/3的创新资源。科技创新中心、综合性国家科学中心、综合类国家技术创新中心等基本都分布在此，各类创新平台的集聚又进一步促进了创新资源的集聚。
二是中小城市很难真正集聚创新资源。受行政区经济影响，创新资源布局受行政权力影响较大，形成创新资源布局规模与行政级别成正比的现象，导致创新资源主要集聚在大城市、省会城市，而普通县城、小城镇几乎集聚不到任何创新资源，严重束缚了县域经济发展，以致形成了头重脚轻的“倒三角型”创新资源分布格局。以现行诟病较多的地市管县行政体制为例，县级及以下政府仅能集聚一些农业创新资源。
三是创新资源布局东西差距仍然存在、南北差距不断拉大。东西科技合作已经实行多年，但是目前东西差距依然很大，东北地区发展形势不容乐观，近些年几乎没有任何形式的创新布局，京津冀协同发展仍遭遇“阿喀琉斯之踵”，南北差距应该得到足够重视。创新资源的流动更多是锦上添花，缺乏雪中送炭。在共同富裕目标下，更应该在遵循创新资源集聚规律前提下，适当向基层倾斜。
3.3 部分创新资源布局缺乏统筹协同
我国的创新资源布局主要由国家发展和改革委员会以及科学技术部进行宏观管理，两部委也分别围绕各类创新基地（平台）建设工作制定了相关管理办法，并建立了相关管理机制，但是二者的沟通协商仍不够充分，这使得在国家层面上缺乏区域创新布局的宏观规划和统筹协调。同时，更应该引起重视的是，一些创新布局存在载体不明晰、边界不清楚的情况，导致针对同一个区域，经常出现发改、科技、农业等部门同时挂牌支持现象，出现建设数量过多、力量分散、定位宽泛、职能重叠等问题，导致各类型创新集聚区在建成运营后不久，一定程度上出现了“集中而不集聚”“名义性圈地”“外部不经济”等预期偏离。
一是强化各类创新基地（平台）的归口管理，克服布局的盲目性[10]。一方面应重视原创、前沿、基础研究，另一方面应强化创新对经济民生的渗透和融合。
二是强化各类中心、园区、基地、平台等之间的协同。一方面要明晰各类中心、园区、基地、平台定位，避免重复建设问题，使彼此之间形成合力，支持区域创新发展；
另一方面要严格控制建设标准、建设数量，加大精准支持力度。
三是找准合适的空间尺度作为区域创新载体。各类政策集聚区的建设进程实质上是我国区域协同创新的不断探索过程。我国通过政策引导，以空间集聚获得规模经济，逐步完成由“制作工艺”到“技术吸收”，最终实现“知识创造”的各创新环节协同；
由“大中型企业、科研院所”到“企业、社会团体”再到“个人”的创新协同主体的查漏补缺；
由“园区”到“社区、区域”的创新协同空间形态的扩充拓展。在实践过程中，避免针对区域创新的政策过大、过宽等“撒胡椒面”式的支持方式[11]，应注重区域创新资源布局在合理尺度的空间载体就地结合，形成具有根植性的本地创新网络[12]。
四是探索行政区与经济区的适度分离新机制。数字经济发展一定程度上突破了区域经济现象，区域经济一体化在加强，要素流动已经超越了行政边界。比如通过设立飞地的方式，苏州工业园将很多研发中心、孵化器布局在北京，打破了地域的限制。数字化、新一代网络等技术的应用，助推了创新资源跨地域、跨行政区布局，降低了管理运营成本。应克服政府严重干预和深度参与企业市场竞争、创新要素跨行政区流动受阻、行政区边界经济衰竭等问题，促进区域经济协调发展[14]。■
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