罗桂生
铁路厘捐，又称铁路货捐，是对铁路运货征收的一种“税费”。1898年10月，清末矿务铁路总局在奏定《矿路公共章程》中规定，铁路经过之地必须征收税厘〔1〕。不久，东清铁路设立了近代中国最早的火车货捐局，即奉天省铁岭火车厘金局(1)光绪二十四年(1898)东清铁路(中东铁路)动工之际，东省派员在铁岭设立火车厘金局，并于1900年开始征收火车厘金。后因庚子之变而暂时停办。光绪二十八年(1902年)六月十一日，设立铁岭火车厘金分局，址设于西关关帝庙内，由总局派候选县丞黄祖安为第一任委员。铁岭火车厘捐局与河口厘金局征收方法与税率统一，即粮食每石征东钱四百文，货物每件纳东钱六百文，价值不及东钱三吊者之零星货免征。见铁岭市税务志编纂委员会主编《铁岭市税务志(1664—1990)》，铁岭市税务志编纂委员会1994年，第292页。因东清铁路未正式制定铁路厘金征收章程，马陵合等将直豫火车货捐、鄂豫火车货捐局的设立视为各省开设铁路货捐的先例。见马陵合《路权与税权的博弈——清末铁路货捐制度的形成及有限变动》，刊于《华中师范大学学报(人文社会科学版》2018年第2期第131页。。1902年8月，芦汉铁路南段开通，河南与湖北两省合力设立火车货捐局〔2〕，这被视为近代铁路货捐的滥觞。之后，津浦、汴洛、正太、粤汉、开徐、广九等各路纷纷效仿，相继开征火车货捐。
铁路货捐在本质上仍然属于厘金的一种，不但是清末以降中央政府财政的重要组成部分，也是各省政府赖以依靠的一项重要税收。因近代历届政府财政大都实行央地分权管理，地方政府在其辖区享有独立的征税权，所以铁路货捐的征收权也顺理成章为铁路所经地方政府所操控，这种情形一直延续至国民政府初期。而将这种传统的征税政策附加于新式的交通方式上即铁路运输上，必然会新生诸多矛盾。首先，地方政府拥有征收铁路货捐的权力，但铁路运营管理权大都又掌控在铁路行政部门手中，如此情形下，地方政府和铁路行政部门围绕铁路货捐问题，必然会在铁路征税权和管理权上产生冲突。其次，因铁路货捐影响着铁路运营，铁路企业及货商出于提高运营效益及减轻苛税的目的，必然借助中央铁路行政部门饬令地方政府裁撤货捐，从而形成了地方、中央及铁路企业、货商等多方围绕铁路货捐裁与存的矛盾冲突。又因在铁路管理和铁路货捐征收上缺乏延续性及清晰的政策及制度规定，中央在处理各方关于铁路货捐问题的争执时也没有坚决的态度，从而导致这一问题始终难以彻底解决。
铁路货捐问题由此成为近代央地财政关系和政治权利博弈的一个焦点，并受到学者们的关注。学者们对此问题的研究主要是集中在津浦铁路和沪宁铁路上。余治国等指出，因未能清楚划分火车货捐的征收权，尽管津浦铁路货捐是当时唯一被中央财政所控制的铁路货捐，但也始终遭到来自沿线地方政府的争夺(2)参看余治国、马陵合《北洋时期多方势力之间的财权博弈——以津浦铁路为例》，刊于《中国经济史研究》2019年第1期。。在沪宁铁路货捐问题上，岳鹏星认为中央与地方、清政府与外国势力之间相互交织，最终通过磋议、协商、博弈等建构了沪宁铁路厘金的实态(3)岳鹏星《晚晴时期沪宁铁路厘金论说》，刊于《北方论丛》2018年第2期。。与对道清铁路的建设、发展及影响等相关历史研究呈现出较高的关注度相比，学界对道清铁路货捐问题的研究明显比较薄弱。马陵合在考察清末铁路货捐制度的形成和变动时认为，道清铁路货捐问题具有独特性。他指出有些铁路因货源不足经营艰难，铁路货捐常常被视为导致货源转向其他交通方式的重要原因，路局为提高铁路效益，要求取消铁路货捐，“当然会将矛头指向当地政府”(4)马陵合《路权与税权的博弈—清末铁路货捐制度的形成及有限变动》，刊于《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第2期。。除此以外，还未出现对道清铁路货捐问题做全面深入考察的成果。
1906年，道清铁路货捐由河南省政府开征。1909年，道清铁路百货捐废止，仅保留煤捐的征收。民国以后，道清铁路货捐又先后经历了1916年暂时废除到1923年军阀吴佩孚重设，直至1931年国民政府“裁厘改统”才最终废止。事实上，在时间跨度上，道清铁路货捐经历了晚清、北洋政府和国民政府三届政府执政时期；
在铁路管理上，中央先后经历了铁路督办大臣、邮传部、北京交通部和国民政府铁道部的变动，地方先后经由道清铁路监督局(1906年至1914年由总部派总办督办道清铁路部分事务，1914年改总办为局长)、道清铁路管理局(1927年设立)管理。这些纷繁复杂的经历使得道清铁路货捐问题极具特殊性，同时也呈现出复杂的历史面相。本文拟以道清铁路货捐为研究对象，探讨英商福公司(福中公司)、中央政府、河南地方政府以及军阀等各方在道清铁路货捐问题上的利益交织和博弈样态，从中管窥近代中国铁路建设、运营发展的艰巨性。
道清铁路是英商福公司(以下简称“福公司”)最初专为运输矿产而出资铺设的一条铁路。1905年，中国铁路总公司以铁路作抵，向福公司借款赎回自办。福公司凭借铁路债权者身份，成为该路实际上的掌控者。作为横贯豫北地区唯一的交通要道，因线路短促，货源稀缺，煤炭成为道清铁路的主要货源。1906年，道清铁路全线开通运营，河南当局奏请清政府铁路督办大臣在修武县设立厘捐局，并在各站逐步设立分局，货捐征收标准定为“值百抽一”〔3〕。但线路开通伊始，除福公司煤炭外，沿线几乎没有其他货源，对福公司征收的煤捐成为道清火车货捐的主要来源。据统计，“在1906至1915年，道清铁路的煤炭运输，完全由福公司垄断”〔4〕，见表1。
表1 1906年与1908年道清铁路为福公司运煤炭情况 (单位：吨)
从表1可知，1906年和1908年道清铁路煤炭运量占该路总货运量的六成以上。但由于福公司在豫省的路矿投资活动一直遭到当地官民的抵制，尤其是在事关道清路权问题上，中央与地方都对福公司的强势态度极为不满，河南地方对道清铁路征收货捐，除了行使其既有的征税权外，也是对福公司恣意侵夺豫省路矿权的有力回击。
河南当局在道清铁路沿线设局征捐的做法，很快遭到福公司的诟病。1906年7月，道清铁路车务总管英人巴白向福公司总董梁格思函称，道清沿线有煤炭包运商抱怨火车货捐征收过重，表示“势难用此路，应速设法办理”〔3〕。梁格思随即致函清廷铁路督办大臣唐绍仪，指出道清铁路厘卡设立过多，“厘金过重，铁路运费将有消灭之危，请设法补救”〔3〕。在此，福公司刻意强调道清火车货捐制约铁路运费，企图借清廷中央路政大臣出面来整顿道清火车货捐，以保路费。
铁路督办大臣对福公司的“兴师问罪”虽存不满，但考虑到道清铁路营业收入问题，还是饬令道清铁路监督局派员查证。不久，道清铁路监督局禀复称福公司所述商人认捐各情“均属虚妄”：
(上略)查常口在焦作之西相距约千里，煤在常口出井，每一百二十斤抽钱八文，名落地税。此系向窑户抽收，不干客商，惟过焦作抽厘一次，到新乡若非转京汉，别运不再抽，到道口若非别运亦不再抽，是道清路只有焦作一处抽厘。又查从前原有厘捐数目与此时除抽火车货捐，无甚增减。所称道口另有一局，每辆捐钱五百文以作学堂经费，此事曾面询浚县令，据称此项捐款皆自允抽收，概非勒捐。本月初旬前往焦作、清化一带亲察亲见。该煤商向以前言厘金之重，从何而来？据诿称并未投函，可知无非奸商希图垄断，故为危言耸听耳。且查近两月车务进款稍旺，不致有消灭之虑。〔3〕
从道清铁路监督局复文可知，在道清货捐事件上，其显然站在河南地方当局的立场上。通过勘察实情，道清铁路监督局驳斥了福公司所称铁路厘卡过多、货捐征收过重的谣言，认为福公司对道清厘捐一事有意夸大其词、危言耸听，是因其另有所图。事实上，福公司起初因煤矿投资不利，加之面临豫北民族矿业的竞争，经营陷入困境，为尽量减少运销成本，福公司不得不在道清火车货捐问题上做文章。福公司故意对道清火车货捐问题虚张声势，故弄玄虚，其真实用意在于要挟清政府铁路督办大臣对河南地方政府施压，最终减免或裁撤道清铁路火车货捐，为其煤炭运销提供便利。而这显然非河南官民所愿。随着河南官民与福公司围绕售煤权问题的争执进入白热化，为避免事态进一步恶化，督办大臣唐绍仪对福公司诟病道清货捐一事并没有做过多的理会。
1906年9月，清廷下旨设立邮传部〔5〕，以加强全国铁路统一管理。邮传部设立初期，各国有铁路普遍经营不善，路款入不敷出。为此，邮传部不得不每年为各路垫付巨额路款及利息。而这一时期各铁路火车货捐的陆续开征无疑又使原本收入惨淡的铁路营业雪上加霜，火车货捐的存废问题也逐渐成为路政、货商与地方政府争执的焦点。为减轻垫款压力，改善业务，增收路款，邮传部决定把“减税培源”作为整顿路政的重要措施。
1907年2月，邮传部正式接管道清铁路事务。从邮传部公布的数据显示，道清铁路在运营初期，营业几乎每年入不敷出(5)中国第一历史档案馆藏《邮传部档案全宗》，胶片编号4，档案序号40，项目编号14:89-90。。1906年、1907年和1908年，道清铁路每年亏损白银分别为29.0025万两、27.5959万两、28.3599万两(6)《邮传部交通统计表》(第三卷)(路政下)，1909年，第1页。。为维持铁路营业，邮传部不得不为道清路局垫付巨款。与此同时，福公司仍不断对道清铁路货捐“扰路”提出非议。有鉴于此，邮传部决定向河南当局施压，要求裁撤道清铁路货捐。
1908年，福公司再次对道清铁路货捐发难，理由与之前一样，即声称货商因道清铁路征收厘捐过高，纷纷改由水路运货，道清路运费因此被水路占夺，要求邮传部“妥筹善策”。接到福公司的诉求后，邮传部先是详细调查了道清铁路历年运输情况，并对福公司和道清铁路监督局提供的数据进行比对，指出道清铁路历年收入过少主要“缘于捐局之为渊驱鱼”〔6〕。邮传部就此函告豫抚林绍年，要求河南当局即予裁撤道清火车货捐。媒体报导：“闻邮传部以路款毫无起色，决计将该路厘金旱卡概予裁撤，以顾路款。”〔7〕依据定章，道清铁路按值百抽一的标准征取火车货捐，其实已经很低，加上线路短促，除了煤炭，沿线百货稀缺，铁路每年只能收取捐税约一千串，既便是大宗煤炭，每年也只收煤捐八九千串。豫抚林绍年据此驳复邮传部，声称道清铁路业务不振，实由路线过短，“商旅不必欲速”，且运费过重，与火车货捐无关，且事关指定饷款，未便裁撤，即便免去货捐，车运也未必得到改善〔3〕。林绍年的驳议似乎不无道理，《申报》也对道清铁路货捐作了详细揭露：
道清铁路系由河南卫辉府之道口至怀庆府之清化镇，计二百六十余里(7)1906年道清铁路竣工，全长二百九十九华里(146公里)。1907年道清铁路从柏山展筑至清华(4公里)，全程共计三百零八华里(150公里)。参见张研等主编《民国史料丛刊·道清铁路卅周纪念》(经济·工业)大象出版社2009年版，第62页。，地经村僻，出货甚衡，除运煤外，只有药材竹铁各货。前因河南省有货捐局，百货皆船载马驼，以冀绕避货捐，故每月客货进款，前三年每日仅得六千余两。近年竭力招徕，铁路各司事，前往各商家，曲意恳求载货，每月仅得一万七千余两，惟货捐局每年进款亦不过六千两。〔8〕
从《申报》报道可知，道清铁路营业困境显然是线路短促和设捐局征捐扰路双重因素造成的结果。同时数据还表明，该路火车货捐的数额较低，而这也成为河南当局坚持拒绝裁捐的重要理由。因为道清铁路货捐虽然数量少，但也是河南当局为中央筹集兵费粮饷和当地资教费用的重要来源。
因清末中央政府对火车货捐并没有明确的征收政策，这就使得地方政府对其辖区内的火车捐税征收权具有排他性。虽然邮传部极力要求裁捐，但河南当局始终据理力驳，不肯让步。为彻底说服河南政府，邮传部只好再次饬令道清铁路监督局将各项情形向沿线各煤货商询证，反馈的结果是，“佥谓(林抚)所言与事实不符”〔3〕。道清铁路监督局此时也发现，火车征捐的确让道清沿线许多货商转由水路运货，运费被水路抢夺。为驳斥豫抚林绍年所言，道清铁路监督局回复邮传部时指出，货商由道口(道清铁路东端)水运至天津需时十几天，而由新乡(道清铁路与京汉铁路在新乡相接)火车运至天津只需1天左右，两者速度有天壤之别，如果不是火车货捐征收过重，货商都会选择火车运货。而且，虽然道清沿路出产不多，“但不得谓无煤，而凭心公司积存敷十万吨，皆因受捐太重之影响”〔3〕。显然，道清路监督局所举实例是对豫抚反对裁厘的有力辩驳。但河南当局出于防止厘税旁落的考虑，仍坚称已将道清火车货捐作为中央筹练兵费重要资金来源，执意拒绝裁撤。实际上，道清铁路是当时唯一一条全线都在河南境内的铁路，也是豫北客货运输不可替代的交通工具。除铁路货捐外，豫北其他货物税捐也相对不少，道清路火车货捐一旦裁撤，为图便捷和避免征税，当地货商势必改由火车运输货物，从而造成旧有陆路及水路等局卡税收大减，这一局面显然是河南当局不愿看到的。
因权力所限，邮传部对河南当局拒绝裁厘的做法虽无计可施，但迫于解决道清铁路每年垫款的压力，仍未放弃对道清铁路货捐进行裁撤或改制的努力。1909年，道清火车厘捐局违反定章，查验货物时登车索扰客商。这种“实于路务有碍”的违章行为再一次成为中央邮传部要求裁撤火车货捐的有力借口。邮传部铁路总局局长梁士诒亲自赴豫面见巡抚吴重喜，磋商火车货捐裁撤问题，提出道清路裁厘理由有二：一是该路“进款不敷五十余万”，源于“厘金繁重，实为阻碍一大端”；
二是“该厘捐局每年收入不过数千金，即便裁撤对豫省损失不过毫末，但却对豫省土货畅销及实业发展，于道清铁路均受益无穷”〔3〕。邮传部要求豫省裁撤道清厘捐的理由是站不住脚的。相对来讲，根据1908年河南政府给清廷中央财政上报的数据(8)《河南巡抚林绍年奏上年分下半年抽收厘金数目折》，刊于《政治官报》1907年9月1日补第1号第11页；
1908年8月17日，第316号，第16页。(豫抚林绍年奏报，1906下半年征收厘捐共计11.1723万两，其中火车货捐2.7029万两；
1907年下半年征收厘捐共计11.1441万两，其中火车货捐3.4753万两)和表2数据统计〔9〕，以道清铁路线路仅300余里(当时河南境内铁路里程约共为2300余里)、货捐总额年均数千金计算，其在全河南省火车货捐征收数额中已算不少了。不过，由于道清铁路货捐绝大部分来源于福公司的煤捐，其他货捐为数甚少，河南巡抚吴重喜只好以退为进，同意将道清铁路百货捐裁撤，但仍继续保留煤捐征抽。为确保对福公司运销煤炭征捐的合法性，河南政府还与福公司在1909年签订《河南交涉洋务局与福公司见煤后办事专条》时特意规定，“公司之煤纳出井税后，只售地埠，经过河南厘卡或由水路或装火车议定，仍照中国通行章程完纳税项”(9)中国(台北)“近代史研究所”档案馆藏《福公司在焦作地方开煤抽税双方订立合同由》，1909年4月2日，馆藏号：02-04-007-04-001。。
表2 河南省火车厘捐占全省该年厘金百分比(1905—1908年) (单位：两)
河南地方当局在道清火车货捐问题上做出让步，是邮传部对河南地方政府三令五申施压的结果，但并不能表明河南当局在道清火车货捐问题上与邮传部达成了一致。就当时豫省境内的铁路货捐来看，京汉铁路货捐虽一直饱受各方的强烈诟病，但河南当局始终不同意废止。实际上，河南当局之所以同意废止道清铁路的百货捐，一定程度上是鉴于道清铁路作为煤炭运输专线，线路短促、百货稀缺的线路特点。表3是1910年道清铁路各站货运及厘捐抽收情况。虽然道清路货捐局卡大都已裁撤，沿路百货厘捐也全部停征，但由于线路短等原因，除煤炭外，从道清铁路各站出入的百货土产仍不多。这也充分证明煤捐是道清铁路货捐的主要部分。而道清铁路线路短促、主要以煤捐为货捐来源的特殊性，才是豫抚同意裁撤道清百货捐的根本原因。
表3 1910年道清铁路各站货运及厘捐抽收情况
1911年，为减少来自地方的阻力，清末邮传部曾“特饬各路研究办法，或由路代收，或统括于运价之内，俾免捐吏扰乱行车”〔3〕，试图通过变通方式推动火车货捐改制，却收效甚微。1912年，民国交通部提出“以寓征于运”〔10〕方式继续推行火车货捐制度改革的方案，并经国务会议决议，先行在津浦铁路试行。1915年，农商部为整饬国货，向交通部提出减免铁路运费，交通部借机以货捐阻碍国货发达为由，提出将“寓征于运”的裁厘办法推广于全国各路，但因财政部的反对，最终未能付诸实施。不过，交通部将火车货捐“寓征于运”的裁厘办法却对道清铁路煤捐的废止起到了推动作用。
自1909年道清铁路百货捐裁撤后，虽然只保留煤捐，但该路营业进款仍未出现明显起色，北京交通部每年还需垫付十几万元的路款以维持营业。1915年，交通部在全国推行火车货捐“寓征于运”办法的同时，以难以垫补道清铁路每年数十万元亏空为由，咨请河南省都督张镇芳彻底废止该路煤捐，以招徕货商，增加路收。河南都督张镇芳就此向交通部驳复称，道清铁路煤捐为河南省财政收入大宗，除非有相应的抵补之款，否则道清铁路煤捐决不能取消。因道清铁路煤炭运销与中英福公司矿案交涉相牵扯，在大总统袁世凯的干预下，为解决中原煤矿公司与福公司合并后的煤产品征税问题，两公司同意在组建福中总公司时声明，即总公司应向中国该管行政衙门榷商，每年报效一总款作为厘金税及各项杂捐的统税。经财政部、外交部和交通部会商决定，最终同意由福中总公司“以每年报效政府国币10万元，作为(煤产品)内地经过各处厘金常关及沿途各项杂捐之总额”(10)中国(台北)“近代史研究所”档案馆藏《福公司矿案议结暨福中公司签订合同》，1919年5月，档案号：03-03-022-02-005。，并将此款项作为道清铁路煤捐裁撤后的抵补款，经解财政部转拨河南省政府。1916年，河南省政府最终同意彻底废止道清铁路煤捐。
袁世凯死后，北洋政府四分五裂，从1916年到1927年国民大革命进行，河南当局先后被赵倜、冯玉祥、张福来、胡景翼、岳维峻、靳云鹗6位督军轮流掌控。督军是各省的最高长官，被称为北洋军阀时期的“土皇帝”。他们在辖区内巧立名目，横征暴敛，甚至重设已废止的火车货捐，并以截留和捐上加捐的方式破坏既有的货捐制度。
道清铁路自1916年裁撤煤捐后，路局通过整顿路务招徕客商，加上福中总公司煤炭产量猛增，铁路营业进款连年飙升。1923年直系军阀吴佩孚入驻中原后，为给发动第二次直奉战争筹集军饷，指使对其奉命唯谨的河南督军张福来以豫省财政困难为由，通知道清铁路局在道口重新设立道清铁路货捐总局，并在新乡、清化各设立分局。不久即颁布《道清全路货捐简章》〔3〕，定于次月一日开始稽征。《道清全路货捐简章》内容如下：
一、道清路征收火车货捐仍照各路货捐局办法，按海关半税税则征收；
二、由道清铁路运货转入豫境京汉路者，道清局收捐，京汉豫局即不收捐；
三、由豫境京汉路运货转入道清路者，京汉豫局收捐，道清局即不征收；
四、货物名目繁多，凡捐则所未列者，应照值百抽二五办理；
五、总局设于道口，暂以滑浚内征收局局长兼任；
六、新乡清化各设分局，其余各处如有设局之必要随时核办；
七、本简章如有未尽事宜，应行增改之处得随时修改呈请核定施行。
根据这一章程，征捐标准由原来的“值百抽一”改为按海关半税征收，其中未列货物则以“值百抽二五”办理，这对道清铁路营业及铁路沿线货商无疑是一个惊雷。道清铁路货捐已经裁撤，时隔多年又突然重新征收，立刻引起沿线货商抗捐罢运，铁路因此也只剩煤炭运输车次，普通货物装运几乎停止。北京交通部就此要求道清铁路监督局详细查核情形覆报，同时电告河南督军张福来：“谓道清新设货捐，商人抗捐罢运，路欵损失甚大，务希转饬仍照向章办理”〔3〕。但道清铁路监督局随后电复交通部称：
道口商人抗捐情形系属消极抵制，因根据货捐简章抽收厘捐后，除了零吨公斤的散货难免绕越避捐外，火车收捐对沿路货商并无甚影响。惟部分车次(六次车)据洋总管送报五、六、七三个月运输统计表内，七月份三里湾及道口站零吨公斤之货，比较五、六月份诚属减少，本路受一部分之损失，应请咨豫省长设法维持。〔3〕
由此可见，在道清货捐撤而重征问题上，道清铁路监督局显然已与地方当局达成了一致。河南当局随后据此驳复交通部，提出：重设立火车货捐局实属不得已为之；
新的征捐标准并没有增加商人负担，所谓“抗捐停运”只不过是“商人要挟惯技”〔3〕。在道清铁路监督局与河南地方政府的一致抵制下，北京交通部只好听之任之。
实际上，当时京汉、陇海、道清各铁路都被吴佩孚所派亲信控制，铁路营业收入及火车货捐大都被纳入到其军需收支预算之中，豫省财政及铁路交通基本脱离了北京政府财政部及交通部的掌控。道清铁路货捐的裁而复设，完全是吴佩孚为筹集战争军费的必然之举。据统计，1924年第二次直奉战争期间，吴佩孚在河南共筹得军费1400余万元，其中来自京汉、陇海、道清三路火车货捐分局卡者为100万元，所占比重虽不大，但其重要性则仅次于盐款而居于第二位〔11〕。总之，为了扩大税源，筹集军费，军阀纷纷将铁路视为摇钱树，“此类附加捐，充斥于各路各站，把铁路作为征收军费之机关，甚至效仿厘金，逢站设卡，不顾商民痛苦，征收高率税捐，于是货商裹足，运输急减”〔12〕。
1927年，冯玉祥率领国民革命军第二集团军会师郑州后就任河南省政府主席，标志着北洋军阀在河南统治的结束，但这并没有改变新军阀截留和破坏铁路货捐制度的事实，反因随之而来的新军阀混战而愈演愈烈。1929年，虽然国民政府铁道部遵奉行政院令，分别函咨各省政府，并通令各路局将各路附加军费、铁路货捐及其他一切正常运价以外的苛捐杂费一律停止〔13〕，但由于军事关系，铁路货捐和其他各种捐税不但并未停止，反而变本加厉，苛捐杂税层出不穷，捐税之重甚至超过运价几倍之多〔14〕。根据1922年、1923年及1928年河南省铁路货捐征收数目统计，道清铁路货捐征收数从1922年的1.8万元增长到1928年的11万元，增加近10倍之多(见表4)。至1929年，道清铁路军事附加捐增至16981.96元〔15〕。另据1931年数据显示，道清铁路全长仅300余里(11)1924年后，经多次延展，道清铁路总里程由最初不足150公里增加到183.63公里。见关庚麟《交通史路政篇》第13册第4869页。的线路上竟有多达21处征税机关〔16〕。在军阀控制下，道清铁路历经从1915年裁撤煤捐至1923年重设火车货捐，后来发展到沿路厘卡林立、征捐混乱的悲惨局面，严重扰乱了铁路的正常运营。直到1931年国民政府决定“裁厘改统”，道清铁路货捐才彻底被裁撤。
表4 河南境内各铁路部分年份铁路货捐征收情况 (单位：万元)
晚清实行央地财政分权政策，地方政府具有独立的财税征收权。一方面，作为厘金的一种，铁路货捐成为地方财政的重要来源而为地方政府所把控。另一方面，铁路作为公益性的交通运输方式，其运营管理权主要执掌于中央铁路管理系统。在路权与税权缺少统一协调机制的情况下，铁路货捐问题必然会引起央地在铁路管理和财税征收上的矛盾。军阀对道清铁路货捐的觊觎和染指，对该路货捐的改制产生了颠覆性的影响。而道清铁路线路短促，其他百货稀缺，火车货捐以煤捐为主要来源，也是影响该路货捐存留的重要因素。
从清末至民初乃至国民政府初设时期，围绕道清货捐的裁与设，央地政府、英商福公司以及军阀势力等各方展开了激烈的博弈，道清货捐制度也历经从设立到部分废止，从完全废止再到重新设立的复杂过程。受河南官民长期抵制福公司投资豫省路矿运动的影响，起初中央对于英商福公司提出裁撤道清厘捐的要求或是不予理会，或是借词推脱。而随着邮传部对道清铁路营业亏损垫款压力的日增，加上道清铁路货捐问题的特殊性(主要以煤捐为大宗，百货捐稀少)，中央最终不得不向河南当局施压，要求其废止道清铁路货捐。在河南地方当局极力抵制下，道清铁路百货捐虽被成功废止，却仍保留了大宗煤捐征收。依靠袁世凯强势干预，民国交通部迫使河南当局答应在福公司矿案交涉中将道清铁路煤捐以煤税作为抵补的方式，最终实现了彻底裁撤。袁氏垮台后，军阀恢复了废止多年的道清铁路货捐，直至国民政府“裁厘改统”，道清铁路货捐才最终废止。
综上所述，道清铁路货捐制度的演变过程实质上反映了中央、河南地方、军阀及英商福公司等各方在路权与税权相关利益上的复杂博弈。清末民初中央与河南地方在路权与税权上的矛盾纷争成为影响道清铁路货捐制度演变的重要因素，而军阀势力的存在也成为推动道清铁路货捐改制极为特殊的一股力量。另一方面，作为道清铁路的主要货商和投资方，在道清铁路线路短促、货源稀缺的客观事实下，福公司煤捐成为道清铁路货捐的主要来源，而这种特殊的路矿关系使得福公司也成为影响道清铁路货捐改制的又一个重要因素。在整个道清货捐制度的演变进程中，中央路政、地方政府、军阀势力及英商福公司始终扮演着主导者的角色，道清铁路本身并没有获得太多的话语权。这也从一个侧面折射出了近代铁路建设运营发展的困境。
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