申永亮
行业协会是由同行业经济组织、相关单位和执业人员自愿组成，经合法登记注册，实行行业服务和自律管理的社会中介组织，是同业者间自我协调、自我服务、自我约束、自我提升的有效工具，是联系政府与企业的重要桥梁和纽带，也是推动行业治理、促进行业规范健康运行、维护市场经济体系稳定运行的重要力量。行业协会作用的发挥和治理效能，是行业高质量发展的必备条件。而提升行业自我管理能力，实现行业自治，核心在于行业自律机制的构建与完善。
行业自律是指为了规范行业内企业行为，协调同行间利益关系，维护行业内公平竞争和正当利益格局，由行业组织所采取的自我规范、自我协商、自我约束的统一行动。行业自律从内涵上看，包含五个方面：一是严格遵守相关的法律、法规及行业主管部门制定的有关产业政策和管理规定。二是合法制定并有效执行相应的行规、行约、标准，即行业共同制定并认可的自我管理、自我约束的各项措施。三是诚实守信、规范经营、树立商誉。四是合理维护行业共同利益，避免恶性竞争，促进行业的持续健康繁荣。五是行业协会是行业自律天然的组织者、实施者和监督者。
党的十八大以来，党中央明确提出要进一步发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节，夯实基层社会治理基础。党的十九届四中全会提出：发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互助，夯实基层社会治理基础。中办和国办2016年印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等重要文件，民政部2021年颁布了《“十四五”社会组织发展规划》，进一步对行业协会发展提出了具体要求：持续深化行业协会商会改革，完善行业治理、行业自律、行业服务功能。根据党和政府对行业自律功能的要求，结合各行业自律实践，能够看出行业自律在国家和行业治理中的重要地位。主要表现在三个层面：
从国家层面看，行业协会是市场经济的重要组成部分，是完善国家治理体系，构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治新机制的重要组成部分，行业自律是社会主义市场经济体系不断健全和完善的重要体现，解决了无法用行政命令统一解决的市场问题，是国家行政监管体系在市场经济中的有力支持和必要补充。
从行业层面看，行业自律依靠行业协会组织自身力量，通过促进行业成员的集体自律，引导行业良性竞争，防止劣币驱逐良币，解决涉及行业整体利益的共性问题，是促进行业高质量发展的有效手段，也是一种重要的行业自治形式。
从企业层面看，行业自律是引导企业依法依规，自我管理，自我约束的重要行为准则，能有效解决单个企业想解决而无法解决的行业问题，避免企业因片面追求个体利益而导致的行业集体非理性行为。
当前，尽管政府对行业开展自律给予了很高的重视和期待，很多行业也在积极努力推进行业自律工作，但在实际工作中，能够有效发挥行业自律功能和作用的并不多，究其原因有多个方面。
（一）规则体系不完善，自律意识不强
从立法层面看，行业协会法律地位一直没有得以明确。我国至今尚未制定有关行业协会的专门性法律。目前规范行业协会运行的主要法律依据，仍然为国务院1998年制定（2016年修订）的《社会团体登记管理条例》，属于政府法规层级。该条例主要针对的是社会团体登记的程序性事项，对行业协会的性质、职能定位没有明确细化的规定，更没有建立起系统化、规范化的行业协会运行管理体系。做好行业自律是行业协会的重要职责和使命，但目前在缺乏明确法律地位和政策保障的前提下，行业协会对违反自律规约的行为，缺乏行之有效的约束力和制裁手段。特别是全国性行业协会，在开展全行业自律过程中，面临着地域广、会员多、地区情况复杂等不利因素，尤其是会员自律意识普遍较弱，行业内还有不少不愿加入协会的非会员企业，自律工作缺乏天然的强制力和约束力。
从政策环境看，党的十八大以来，各部门在相关文件中多次提出，要推动和促进行业协会建设，加强行业自律，规范会员行为，维护公平竞争等要求。但这些要求都分散在相关政策文件或地方性法规中，内容也缺乏统一性和系统性，严控和限制类居多，培育和支持类很少，有些政策较模糊，操作性不佳。特别是行业协会脱钩改革以后，配套出台的支持性政策的原则要求多，具体措施少，往往难以落实到位。
从协会自身看，章程作为行业协会最重要的行为规范指引，在协会实际作用发挥并不突出，尤其在制定并监督执行行规行约、规范行业行为、维护公平竞争等方面的规定，大多过于简单或笼统。尽管多数协会都在章程中明确了行规行约，提出要建立自律机制，但多数都是原则性的表述，在章程的内部管理制度和矛盾解决中，并没有专门的应对机制，对会员违反行规行约的行为，也没有处罚的标准或原则。
（二）自律机制不健全，自律手段匮乏
自律机制是为维护行业成员的共同利益，保障行业持续健康发展而制定的，对成员具有普遍约束力的规则体系，包括行业自律公约、经营服务规范、诚信承诺制度、信用评价制度、违规惩戒制度等一系列维护自律功能的制度规范。多数行业都十分重视行业自律工作，但在面对行业乱象或困局时，往往还停留在通过媒体呼吁、发布自律倡议等基础阶段。自律制度完备、自律机制健全的行业不多。主要表现为三个方面问题：
一是自律目标体系不清晰。多数行业的自律工作存在应急性及单打一现象，即出现问题才想对策，解决问题目标单一。没有从提升产品质量标准、杜绝假冒伪劣产品、防止行业恶性竞争、建立企业诚信档案、维护会员合法权益等多目标出发，系统性建立行业自律的目标体系。
二是自律制度体系不健全。在目标体系不健全的情况下，多数行业还没有建立对应的自律规约、职业道德准则、信用评价规则以及违规惩戒办法等制度体系。
三是自律监督体系不到位。没有建立起专门性行业自律工作机构，缺乏强有力的监督和制约机制，难以真正有效落实监督职能。即使发现一些违规行为，最多只是采取一般性警告、业内通报批评、公开谴责等涉及名誉的惩罚手段。制裁手段较少，惩戒力度较弱，违规成本较低，很难保证自律规则得以全面落实。
（三）行业集中度较低，自律效果不佳
行业自律工作的效果与行业发展的阶段紧密相关。通常情况下，大中型企业多，产业集中度高的行业，行业自律效果较为明显。反之，中小型企业多，产业集中度低的行业，自律工作难度较大，自律效果也欠佳。反映行业集中度的计量指标有多种，从行业集中率（CRn指数）来看，行业前8位的企业市场占有率低于40%，则认定该行业为竞争型行业；
大于等于40%，则认定为寡占型行业。在竞争型行业内，企业数量众多，集中度不高，市场竞争激烈，行业呈现“小、散、乱”的特点，企业意见不统一，行业协调难度大，自律效果常常大打折扣。相对来讲，寡占型行业大企业多，产业集中度高，市场竞争相对有序，无论是达成行业共识，还是开展自律监督，都更为容易。
此外，行业协会的会员覆盖面也是关键因素。如果协会会员在行业内占比不高，且存在“一业多会”现象，行业自律行动则难以步调一致。在协会会员覆盖企业面较低时，开展行业自律势必还会造成自律会员企业受损，违规非会员企业得利的局面。长此以往，必将导致劣币驱逐良币，行业自律难以为继。
行业自律机制的构建要以国家产业政策和行业发展规划作为根本指引，严格遵守法律、法规和政策规定，充分结合行业自身现状、运行规律及发展阶段等特征，努力适应新阶段、新理念和新格局的总要求。
（一）加强顶层设计，加快推进行业协会立法进程
规范行业治理，完善自律机制必须立法先行。要坚持以习近平法治思想为指引，从国家治理的顶层设计出发，加快推进行业协会专项立法进程。全国性行业协会，在功能定位和运行特征上有别于其他类型的社会组织。在政府管理实践中，应坚持分类指导的原则，加快制定《行业协会商会法》，对行业协会的法律地位、性质、职能、管理和组织机制等方面做出明确合理的规定，并同步建立健全相关配套政策措施，推动行业协会依法办会、制度强会、服务立会，为行业协会依法参与市场经济活动，有效开展行业自律，提供明确的法律保障和政策支持。
（二）把握工作原则，建立高水平的行业自律机制
打造守信经营、规范生产、良性竞争的行业自律环境，建立高水平行业自律机制，要把握好三项基本原则：
一是共同参与原则。协会在开展行业自律过程中，要加强会员间的协调与动员，树立重点企业、龙头企业的带头意识和担当意识，激发会员企业的大局意识和责任意识，这样才能引领方向，凝聚力量，更好地发挥会员整体效能，共同支持并参与行业自律。同时，会员自律并不等于行业自律，协会对非会员没有对应的约束力，因此还要尽可能吸引非会员企业共同参与，在整个行业内形成大家共同参与的良好自律环境。
二是多路推进原则。单一机制或手段难以达成有效自律，行业协会在推进自律过程中要有计划、有策略的打出组合拳。如发布自律倡议、签署自律公约、加强制度建设、建立诚信体系、开展督促检查、发动社会监督等等。通过多种形式或途径，营造“讲诚信、重自律、守规矩”的行业自律氛围。
三是守法合规原则。行业自律的目标是为了维护市场的良性竞争环境，因而在自律的方式方法选择上，要特别重视和注意法律法规的边界，防止出现行业价格、生产数量或划分销售市场的卡特尔现象，出现违反市场公平竞争原则，以至触犯国家《反垄断法》《价格法》等法律法规的行为。
建立高水平行业自律，核心在于自律制度和机制建设，要在标准、规范、制度、规约上下功夫。系统构建行业自律机制，要从三个层面出发：首先,要建立起顶层的自律承诺机制。承诺是根本，解决想不想做好自律的问题。应通过加大宣传教育，提高自律意识，发布自律公约，签订自律承诺，建立产品标准，规范服务定价，培育诚信文化等方式，让会员提高自我约束意识，营造良好营商环境，建立自律合规机制。其次,要设计好中层的信用评价机制。信用是基础，解决能不能完成自律的问题。应探索建立适合本行业特征的诚信评价指标和评价体系，开展信用试点，构建信用体系，设立诚信档案和红黑名单，表彰先进典型，威慑失信行为；
同时，在制度不断完善和条件成熟的基础上，逐步推动行业信用评价体系与国家信用体系及相关征信系统融合贯通。最后,要构筑起底层的违规惩戒机制。惩戒是保障，解决敢不敢违反自律条约的问题。应通过成立专门的行业自律工作委员会或专责机构，设置规范的受理、核查及裁定、执行等程序，并按照协会章程的有关规定，对会员企业违反行规行约等行为进行处罚和惩戒。根据违规的程度，可采取：警告、通报批评、暂停行使会员权利、除名等；
同时还可以联合相关媒体，对行业违规失信行为进行曝光和谴责，并向上级有关部门通报，开展联合惩戒等。
（三）加强政策支持，努力提高行业集中度
提高行业集中度是解决自律效果不佳的最有效的途径。因此，加快推进行业兼并重组，提高行业集中度，是改变行业“大而不强，多而不精”“小、散、乱”格局，促进产业有序竞争，高质量发展的核心要素。
一是要加强市场优势主体培育。从产业趋势、竞争格局以及国家战略出发，重点培育具有全球影响力的大型中央企业，有区域号召力的地方骨干企业和有业内影响力的优质民营企业，通过这三类企业在市场中的专业化整合，发挥行业内龙头及重点企业的自律带头作用。
二是以市场化法治化手段推进。企业的兼并重组应以市场化、法治化为原则，充分发挥资本市场推动作用，通过探索资产证券化等市场化方式，盘活存量资产，激发市场主体重组活力，达到优化产业布局、调整行业结构、提升资源配置效率的目的，促进行业产能利用率和企业经营效益快速提升。
三是从政策层面积极鼓励引导。一方面，应重点消除企业兼并重组的制度性障碍，加强政策引导，破除跨地区重组的限制性制度，理顺地区间利益分配关系，进一步放宽民营资本的市场准入，鼓励民营企业参与重要领域的混合所有制改革。另一方面，应切实加强政策支持，落实支持企业兼并重组的产业支持政策、金融贷款政策、财税扶持政策等等。
（四）全面提升治理能力和行业协会自律水平
行业自律必须建立在强有力的行业协会治理的基础之上。没有一个高效运行的行业协会组织，自律也将成为无源之水，无本之木。行业自律的权力在于行业的认同和会员权力的让渡。行业协会要努力加强自身能力建设，履行好政府和行业赋予的职能。
一方面，要扩大会员覆盖面，提升协会权威性。主动吸收更多规范企业加入协会，帮助业内落后企业合规经营，为会员提供更加优质的服务，增强行业服务本领和能力，不断提高行业协会的代表性和吸引力；
同时，积极发挥协会的专业化优势，努力承接政府转移职能，通过参与行业规划、产业政策、行业标准、市场准入等政策文件的制修订工作，不断提升行业协会的权威性和影响力。
另一方面，要加强人才队伍建设，提高实干能力。一是要大力建设协会高素质专业化人才队伍，不断优化协会从业人员年龄结构、知识结构和经历结构，建立科学的人才选拔机制，把愿干事、真干事、干成事的人才任用起来，营造“人尽其才、才尽其用，引得进、留得住”的人才环境。二是加强人员的培训赋能。通过开展分层分类的专项培训，加强人员思想淬炼、实践锻炼、专业训练，通过组织赋能，提升行业协会从业者的政治素养、管理水平、专业能力和实干本领，满足行业高质量发展对人才能力的需要。
参考文献略
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