何艳玲 王铮
摘 要：伴随现代政府公共职能的日益扩大，与政府之间频繁的交往互动给民众带来繁杂的行政负担体验，对行政负担的研究也成为公共行政的重要议题。不同于官僚主义和繁文缛节的内部视角，行政负担研究聚焦于政府与民众之间的互动，将民众对政策的感知以及与政府的互动体验带回到公共行政研究中。具体到不同的应用场景中，行政负担的成因、表现和影响每每不同，但科层组织和民众也发展出数字化改革和个人调适等手段来主动缓解行政负担。行政负担研究的兴起与发展，反映了公共行政研究的“民本”转向，即从早期以组织为中心的官僚主义研究，到关注政治与行政关系的繁文缛节，再到当下聚焦于政府与民众互动的行政负担研究，公共行政的“民本性”正在重新被重视。这一趋势也使得将中国场景特别是近年来城市政务服务改革的繁荣实践置于行政负担视角下推进研究成为迫切。
关键词：行政负担；
繁文缛节；
官僚主义；
科层组织；
政务服务改革
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-3060（2022）05-0063-12
1887年，威尔逊［1］218呼吁人们关注伴随工业贸易发展而激增的行政负担，并主张建立公共行政科学，“以明晰政府的道路，使其使命与商业区别开来”。但直到20世纪70年代，以繁文缛节（red tape）为代表的对官僚主义及其负担的研究才开始出现。这类研究在新公共管理运动之后迅速升温并积累了大量研究成果，但其大多聚焦于政府组织内部的病态规则（rule pathology）以及政府官僚对这些规则的感知体验。近年来，行政负担 （administrative burden） 逐渐成为公共行政研究的一个重要议题。行政负担指的是“个体对政策执行的繁重体验”［2］741742。行政负担的主体可以是民众［3］5672、非营利组织［4］5556，也可以是政府官员。行政负担研究打破了传统的关注组织内部规章制度成本，以及政府和官僚互动的内部研究视角，将民众对政策的感知及其与政府的互动体验带回到公共行政研究中。有鉴于行政负担在现代行政中的重要角色，我们尝试以行政负担研究为主要对象，从概念缘起、发展现状及其影响因素等维度观察行政负担的理论进展，并试图透过行政负担研究来从大时段上窥视公共行政理论发展的基本趋势。这将为开展基于中国场景的研究，特别是近年来诸多城市政务服务改革的研究提供基础性思考。
一、 与政府打交道：行政负担研究的理论演进及其内涵
巴登最早将行政负担概念引入到公共行政领域，并将行政负担界定为“个人对政策执行的繁重体验”［2］741751。在过去十多年间，来自公共管理、政治学和行为科学的诸多学者在各自的领域对行政负担做了大量研究，产生了不同的概念阐释和研究路径。伴随研究的逐步深入，该领域的研究进展也逐渐从最初的概念论证发展为对其产生根源的讨论，并在近些年转向对其治理之道的探究。
从研究起源来看，尽管行政负担在2012年才首次作为新概念被正式提出，但对其的讨论则可追溯至对现代官僚体制以及官僚主义的讨论。20世纪70年代以来，伴随科层制的发展以及现代政府职能的迅速膨胀，民众和官员之间的频繁互动成为公共行政不可回避的重要环节。基于对政府内部运作过程及其官僚主义行为的观察，学界发展出以“繁文缛节”为代表的一系列用以描述民众和政府官员之间互动的概念。其中，行政负担作为继繁文缛节之后的新概念应运而生。相比于繁文缛节，行政负担的概念边界较为清晰，其关注重点也从组织内部的官僚行为转向更广泛的政府与民众之间的互动。可以从主体关系、客观性（objectivity）及其来源等方面对这一概念的内涵进行进一步解析和讨论。
首先，行政负担研究聚焦于民众与政府组织之间的互动关系，强调民众对那些复杂、冗余的办事程序的繁重体验。繁重的办事程序会对民众产生三种类型的行政负担：一是学习成本，如为了获得相关服务，民众需要收集与服务申请相关的信息（是否有这项服务、申请资格、申请程序）；
二是合规成本，如遵循政府正式的规章制度、排队等候、填写表格、提供申请文件等；
三是心理成本，如申请社会福利项目可能会给申请者带来社会污名化和社会压力，弱势群体在与政府互动中可能会产生丧失个人自主权的“被支配感”，以及行政程序所带来的情绪压力和挫败感［5］。相比之下，繁文缛节更多关注政府官员的繁重体验，忽视了对民众与政府关系至关重要的政策反馈过程。
其次，行政负担既可被主观解释，也可被客观测量。例如，两个人填写同样长度和格式的申请表格，客观上经历相同的合规成本，但两人的体验可能是不同的。与此同时，行政负担常常可以通过时间、成本和努力程度等客观指标来测量，如“处理申请的时间或在办公室等待的时间”“注册所需文件、财务成本”均可用来测量合规成本。因此，虽然行政负担的主观体验会有差异，但存在可客观测量的行政负担体验指标。即，行政负担能够将规则与民众对这些规则的主观体验区分开来。
再次，行政负担的来源是多元的，其既是组织发展的自然结果，也可能是组织有意为之的产物。在早期有關政府行为的研究中，研究者将繁文缛节的组织来源归因于陈旧过时的组织规则、官僚制事事记录和用毕归档的特性、为了保持内部稳定而普遍建立的正式规则等方面［6］，其潜在地认为，官僚组织固有产生繁文缛节的组织倾向。但行政负担既可以是政治谈判、复杂系统或组织变革的附属品［7］，也可能是决策者主动创造出来的，如有意识地增加申请程序、设置身份审查并以此将特定群体排除在公共福利项目之外［8］。在此，行政负担成为“一种决策类型”，被赋予政治意图并服务于特定的政治目的。
整体而言，尽管行政负担的类型多样，但其主要的应用场景聚焦在与公共服务项目相关的申请、分配环节，指向的是民众在申请公共服务项目过程中对一系列繁重的行政程序的感知。其中，由于弱势群体缺乏必要的社会资本，因而是行政负担的主要承受者，并经历了比一般人更为沉重的负担体验［9］。正是在此意义上，行政负担研究超越了传统研究对组织规章、政府和官僚互动的内部研究视角，将民众对政策的感知及其与政府的互动体验带回到公共行政研究中。
二、 行政负担的产生：从政策规训、政治环境到个体差异
在过去十多年间，学界围绕行政负担的来源进行了大量研究，也产生了不同的解释路径。整体来看，这些研究呈现出从政策规训、政治环境到个体差异的整体视角变迁。
（一）政策层面：街头官僚、自由裁量权与行政负担的产生
在行政负担研究的早期阶段，研究者聚焦于基层政策环境，将民众的行政负担视为街头官僚行使自由裁量权的产物。
作为一线工作者，街头官僚既要应对复杂多样的社会需求，还要执行繁重冗杂的官僚规则和正式程序。这一特殊的任务和地位为基层官僚带来自由裁量的空间，自由裁量权为增加（或减少）行政负担提供了相当大的余地。街头官僚对行政负担的影响是双向的。一方面，相比于正式的政府组织，自由裁量权可能导致街头官僚对客户采取更具同情心的服务行为，而且为民众提供了使用非正式策略来减轻行政负担的回旋空间。
但另一方面，街头官僚及其自由裁量权的行使生产出大量的行政负担。例如，自由裁量权往往导致街头官僚的歧视态度、寻租和腐败行为［10］，从而导致“官僚主义剥夺”。街头官僚需要在相对匮乏的资源条件以及不确定的规则下尽可能提供公共服务。于是，其可能有意制造繁重的程序和规则，以规避上级因为程序而削减资源或者问责的潜在风险。此外，研究表明，街头官僚还会有意无意地依据种族、身份、性别等标准“评判”公民是否应该得到该项服务［11］，这种主观建构的偏见会转化为歧视态度或行为，从而强化行政负担在不同群体中的不平等分配。最后，为了彰显其正式权威，街头官僚可能会有意将负担强加给民众。其可能利用权力和地位来“规训”民众服从官僚规则和程序，如有意增加等待时长［12］78。
（二）政治层面：政府能力、组织结构和意识形态对行政负担的塑造
随着研究的深入，研究者逐渐关注到更广泛的政治因素对行政负担的影响。行政负担不是偶然产生的，而是深植于组织环境及政治行政系统的运作方式中［13］576578。政府能力、组织的正式结构、意识形态等因素均会产生行政负担。
首先，政府能力是行政负担产生的重要组织因素。与行政负担相关的政府能力包括执法能力、税收能力和信息能力。一般而言，政府能力与行政负担成反比，即政府能力越低，行政负担越可能产生。在发展中国家，尤其是拉丁美洲国家，经济状况是政府核定其福利项目目标人群的主要标准。但由于信息能力的限制，政府往往依赖集中的市政收入数据，而非精确的个人收入数据来判断申请者的经济状况。在缺乏收入信息的情况下，信息举证的负担便转移至项目申请者身上，申请者不得不提供有关其家庭成员、婚姻状况、出生证明等材料以证明其申请资质［9］530531。然而，那些单亲家庭以及贫困人群缺乏填写、筹备信息的意识和能力，而政府又无法完全鉴定信息的真伪，于是“生产”出更多的材料，要求申请者证明其资质。这些繁杂的材料加重了申请者的行政负担，并导致福利资源向非目标人群流失，而真正符合资质的人群却被排斥在福利项目之外。
其次，正式的组织结构及其标准化的运行程序是行政负担的另一个重要来源。现代政府组织是高度分工的，各部门之间缺乏协调机制或者面临较高的协调成本，复杂的登记环节和获得审批许可成为一种民众与政府打交道时的繁重负担。尽管程序和规章主要用于内部控制，但当官员根据他们认为的“正常”行为照章办事时，组织规则已经溢出组织边界而对民众产生了繁重负担。此外，确定性和可预测性建立在信息准确和程序稳定的基础上。但不精准的档案信息或程序错误，如信息失准、重要文档缺失、信息的错误阐释、规则的滥用，可能会引发政策失败，进而造成行政负担。
再次，意识形态和党派因素也会影响行政负担的产生。研究表明，就医疗补助申请人面临的行政负担而言，美国历史上由民主党和共和党主政的州的行政负担水平也有所不同，这表明，不同的党派将行政负担作为政策工具来影响公共资源的分配［14］498。有的研究提出了“负担容忍度”（burden tolerance）概念来进一步解释意识形态在行政负担产生中的角色［15］185。“负担容忍度”包括被动和主动两个维度。被动维度指的是政策执行者接受那些被认为产生负担经验的政策规定，而主动维度则表示政策执行者具有积极执行这些政策的意愿。相比左翼政策制定者，由于右翼政客支持减少福利制度补助，因此其倾向于设计更冗长、更复杂的行政程序来增加申请补助的成本，即右翼政客更加支持福利政策中的行政负担。这些方法提供的证据表明，意识形态和党派是行政负担产生的重要组织渊源。
（三）个人层面：民众因素对行政负担的影响
如前所述，政府能力、正式组织结构、政策设计等组织和政策层次的因素增加了民众获取权利和服务的负担。但这些因素不能完全解释，对于同样的规则和程序要求，为什么一些人的行政负担体验较重，而另外一些人则较轻。这表明，在组织和政策层次之外，有必要考虑个体层面的差异及其对行政负担的影响。近年来，行为公共管理学的学者开始关注到更微观的民众因素对行政负担的影响。
行为公共管理的研究基于民眾个体层面的特征，其基本发现是，决定负担体验的因素不仅取决于政府项目和官僚程序等组织和政策因素，还取决于塑造人们与政府打交道和申请社会项目的能力的民众因素，这些因素影响“符合申请项目资质的公民从政府获得服务和福利的可能性”。民众因素指的是公共服务对象的特征，包括信息缺乏、健康状况不佳、经济匮乏、年龄因素、认知能力等等［16］127，这些因素可能会导致弱势群体在福利项目的申请中面临更高的行政负担和“行政排斥”。
首先，生活贫困增加了符合条件的人申请福利项目的负担。贫困的成因和表现是多样的，不同维度的贫困会导致不同的负担来源。例如，贫困群体的家庭原因（如父母过世或者父母未成年）可能会导致申请者无法提交项目申请所需的各类材料证明，这增加了弱势群体的合规成本。类似地，精神健康方面的问题会引发注意力缺陷、抑郁、焦虑和压力，进而削弱其应对行政负担尤其是心理成本的能力。总体而言，生活在边缘地区和基本物品缺乏的贫困群体克服合规、学习和心理成本的能力相对较弱。
其次，弱势群体有着较低的认知资源（cognitive resources）和与官僚打交道的能力。弱势群体缺乏对于福利项目重要性的认知能力和执行力，会在日常决策中产生对福利项目的偏见，如对政府的污名化和恐惧、将政府视为问题成因而非解决方案，这种偏见会降低人们申请福利项目的意愿以及克服合规、学习和心理成本的能力。同时，弱势群体缺乏对政府机构的客观认识，对政府影响能力的感知较为片面，缺乏对于官僚机构运作的知识，这影响到民众与政府进行有效互动的能力。
重要的是，那些认知资源稀缺的个体，在解决问题的能力、情绪控制、社会调节和抵制短视诱惑的能力方面更为薄弱，更倾向于做出短期决定，如因为复杂的申请程序而选择安于现状，这也影响人们申请社会项目的意愿（无论实际申请过程中的行政负担是高还是低）。
三、 排斥还是筛选：行政负担对公共资源分配的影响
行政负担既是结果性的，也是分配性的。就行政负担在公共服务领域的影响而言，存在两种竞争性的观点：一种认为行政负担是一种排斥机制，繁重的负担将政策目标群体排斥在项目申请之外，加剧了资源分配的不平等；
另一种则将行政负担视为筛选机制，认为行政负担提高了项目申请者的成本，降低了不符合資质者的申请意愿，提高了资源分配的精准性。两种观点的共性是聚焦于行政负担的（不同）功能，分歧则在于其功能的不同后果。
（一）排斥机制：强化公共资源的不平等分配
持排斥机制观点的研究主要集中于评估行政负担如何限制民众获得公共服务，以及旨在减少此类负担的政府改革如何增加公共服务的可及性。
一些研究直接将行政负担与公共服务项目的排斥和剥夺联系起来［17］。公共服务中的行政负担会产生“弃真”（false positive）和“存伪”（false negative）两类错误风险。“弃真”指的是向不符合条件的人提供服务，而“存伪”指的是无意或有意地将那些实际上应该获得服务的民众排除在外。研究认为，当下的制度设计更倾向于防止“弃真”风险（即防止欺诈行为），但防止“弃真”的政策安排可能会产生更多的“存伪”风险——为防止欺诈而增加额外的行政负担，其结果是将原本有资格享受福利的人排除在服务体系之外，从而影响社会资源的不平等分配［18］114115。于是，弱势群体往往会经历比一般人更为沉重的负担体验。
行政负担作为一种排斥机制是如何发挥作用的？一般而言，个体对政策执行的繁重体验会产生学习、合规和心理成本，从而导致个体在获得权利、公共服务时的“行政排斥”，这种排斥对社会和经济具有长期负面影响。但关键的问题是，行政负担在不同群体中的分配并不均衡，相比于社会上层，弱势群体在社会福利项目的申请上面临更高的行政负担，这导致本应该获得社会福利的群体被排斥在项目之外。一项基于美国社会福利项目的研究发现，公共服务中的弱势群体，如教育程度较低和深度贫困的群体，因程序负担而退出福利申请的比率较高［17］。这一现象的原因在于，弱势群体所能利用的个人资源较少。与项目申请相关的正式组织规定和非正式创建的组织运作实践可能会增加隐藏成本，使公共服务项目的申请程序变得复杂和繁琐，而弱势群体在处理行政负担和应对程序要求方面可以利用的个人资源更少，因此，那些无力承担这些负担的弱势群体在公共福利中处于不利地位。
实际上，这种排挤和不公平分配不仅发生在项目申请环节，也并非只产生临时性的不平等，而是具有深远的社会影响和政治影响。一项对南非儿童资助项目的行政负担如何对社会流动和代际贫穷产生影响的考察表明，项目申请要求相对复杂且苛刻，包括重大的“文件要求”（出生证明、身份证明、收入证明等）和繁琐的申请程序［19］403。这导致60%的申请者由于行政负担的原因而在项目过程中经历过项目中断或终止，其中80%的中断和终止是有偏差的。福利中断或终止导致大量现金转移损失，使青少年参与危险行为的比率增加，提高了女性从事犯罪活动以及男性饮酒的概率，而这些行为会对社会和个人产生长期的负面影响。
（二）筛选机制：提高公共服务的目标精度
将行政负担视为“筛选机制”的研究者认为，行政负担是决策者有意设计的政策工具。行政负担能够剔除掉那些“不负责任、不道德”的非政策目标群体，将资源真正分配至那些符合申请资质的群体中，从而提高政策的精准度［20］。
公共资源的有限性要求其必须精准配置，而行政负担是提高资源配置的有效政策工具。这一筛选功能是通过增加项目申请者的参与成本而实现的。例如，增加申请文件的数量和类型、设置更漫长的审核周期、增加繁琐的程序要求、延长现场排队时间以及其他需要申请者付出更多努力的方式［21］1617。这些繁重的负担使申请人经历艰苦的申请过程，以显示和表明“他们真实需要该项服务”，即筛选出那些不太需要以及不符合申请资质的人来提高政策的精准度，尽可能保证政策的目标群体优先获得资源。
这里的前提有二：一是申请者具有理性计算的能力；
二是申请者寻求效用最大化。面对繁重的申请负担，申请者在机会成本和收益之间做出理性权衡和成本效益分析，以评估一项福利或服务是否值得经历冗长复杂的“行政负担”。那些对福利资源、社会救助具有更多需求并依赖这些资源维系生活的群体，有更高的意愿精心准备出生证明、居住证明、收入情况等各类申请文件，也往往能够承担漫长的等待时间并遵循各类标准。在权衡了项目收益和所要付出的成本之后，那些仅仅是为了“搭便车”或者谋取公共福利资源的中等阶层，往往会因为过于复杂的申请程序而主动退出项目申请。这意味着一个人对福利资源的真实需求越高，也就越愿意承担和忍受繁重的行政负担。根据这一假设，行政负担往往被刻意设计以用作社会福利政策目标的筛选机制。即，行政负担能够确保人们只有在真正需要时才会申请福利，从而减少公共资源的错误分配。
需要注意的是，截然二分难以完整揭示行政负担对资源分配的多样性影响。一方面，行政负担并非铁板一块，其包括学习成本、合规成本和心理成本三类，不同的政策改革影响到的可能只是其中某一类。另一方面，以减少某一类行政负担为取向的改革，对于不同群体的影响可能不尽相同。例如，行政负担的增加可能会减少申请者的整体数量，但并不会提高政策的精准度，因为那些符合申请资质的弱势群体同样会被增加的负担“劝退”。因此，决定行政负担对申请者影响的不一定是行政负担本身，而是它所施加的负担类型及其对象。如果行政负担增加的是符合资格的申请者的学习成本，那么便会产生不公平的排斥效应，反之，则可能改善整体的社会福利分配。同样，如果行政负担增加了政策目标群体的心理成本，则可能会降低整体福利；
但如果增加的是不符合申请资质的群体的心理成本，便可能将其排除在申请之外，这样便提高了政策的精准性。
四、 应对行政负担：政府和民众的自主角色
行政负担的广泛存在并不意味着其不可改变，因此已有不少研究关注到政府和民众个人在应对行政负担中的策略。
（一）数字化改革：科层组织的主动变革
政府在减轻负担中承担关键角色，其主要通过新兴技术和信息化改革来精简办事流程，进而主动缓解行政负担［22］9293。在公共服务领域，电子系统是数字技术的典型代表。近年来，西方国家大量投资开发在线应用程序，并试图将服务的申请、审核、反馈集中在电子系统中。
电子系统的优势在于：一是自助查询和实时资格认证。实时资格认证指的是个人通过在线申请能够立即确定其是否符合申请资质。例如，申请人在线输入有关其家庭、收入和支出的信息后，电子系统会实时显示其资质情况，以及申请项目的流程信息。二是无接触办公。考虑到老年人并不擅长使用电子网络，政府会力图精简网站界面，如简化在线语言以增强可读性、设置在线备忘录、通过线下反馈优化网站设计等。此外，政府还将在线程序与线下审查相结合，例如针对申请人提交的网上信息，指引申請人将其他材料寄送至线下办公地点。如果材料均无问题，则申请人可以在不与政府面对面接触的情况下完成整个申请过程，只有当申请信息不一致时，工作人员才会联系其提供补充信息。三是简洁透明的申请规则。在线申报能够快速、清晰地传达有关项目需求的信息，信息的清晰和简化有助于减轻申请者的学习成本，也可以防止由于一线员工的转译而产生的额外成本。
电子系统的应用将行政负担从民众转移到国家，从而在保持政策精准性的同时提高项目的申请率。研究表明，政府利用网络工具简化申请程序、自动登记、在线信息和申请系统，将雇主保险和公民身份的主要核实责任由民众转移到州政府，减轻申请人和受益人的行政负担，这大幅增加了威斯康星州医疗补助计划的申请人数［23］7778。另一项针对美国平价医疗法案（ACA）对医疗补助登记率的实证研究也有类似发现：简化网上申请程序、开辟快速通道的那些州，其医疗补助计划的申请率整体上得到了提高［18］104。
但也有研究表明，信息化、电子化并不总是会降低行政负担。原因有二：一是信息技术将行政任务分解为不受外界影响的独立标准化程序［24］，街头官僚的自由裁量空间被压缩，越来越需要遵循指令行事，这可能潜在增加民众的合规成本。二是科层逻辑会加剧信息分割，进而掣肘信息效能的发挥。尽管组织间数据共享有利于提升组织运行效率，但不同的科层部门有其自身的利益取向，这会掣肘公民甚至是基层公务员共享信息，进而并不总是会降低其负担体验。故而，数字化改革的实效发挥不仅依托于数据本身，更需要完善与数字化相匹配的部门间协作和权责分配机制。
（二）能动的个人：民众的调适与主动应对
尽管行政负担研究的焦点是民众与政府，但民众通常被描述为行政负担的“被动受害者”或“弱势方”。但实际上，民众会积极运用各种方法减少行政负担体验。自我调适、资本调用和博弈是民众应对行政负担的三类主要机制。
一是自我调适机制。在与政府打交道时，理性的人们会对行政负担进行成本效益分析，以评估一项福利或服务是否值得经历繁重的负担体验。当民众意识到申请某项服务的潜在成本远远超过其预期收益时，会采取回避（avoidance）策略。譬如，如果公民认为腐败或其他形式的不公平在政府运行中普遍存在，那么即使他们认同该政策的目标，也不太愿意为该政策承担集体责任。原因并非公民反对政府提供更多的公共产品，而是他们认为自己对制度的信任不会得到回报［25］1024。另一种形式的“回避”发生在收入相对较高的群体中，当某项公共服务对自己并非“刚需”时，这类群体会转而选择价格昂贵但更“可靠”的私人机构或其他替代方案，从而规避繁杂的行政申请程序。由于正式程序具有强制性，而个人也难以完全避免与政府打交道，因此回避策略并非总是奏效。如果回避策略不可用或不现实，民众则或者服从正式的程序规则，或者通过调整对与政府打交道的期望，使自己习惯和接受繁杂的办事程序或者漫长的等待时间。
二是资本调用机制。除了上述较为正式的行为调适机制，当无法或者不愿遵守正式法规要求时，民众会在形式上遵守正式规定，但积极寻求非正式的个人资本来缓解负担。首先，运用社会资本。社会资本包括有类似经历的人、同事、上级以及街头官僚。通过那些有类似办事经历的个人，民众可以获得从项目本身无法获取的有用信息。例如，申请者可能会和基层官僚建立私人关系，了解与项目相关的政策信息，减少申请过程中的合规成本［3］6365。此外，申请者还可以借助与上级主管的关系，获得工具性、情感性和信息支持，这些已经被证明能够有效缓解心理负担和提高工作绩效［26］。其次，利用经济资本。个人的经济状况对民众与政府打交道过程中的体验具有重要影响，收入较高的民众更能够从与政府的互动中获得有利的结果［27］625。已有研究区分了经济资本的两种形式。一种形式是民众利用行贿基层官员的方式加速行政过程（如缩短审批周期）或者省掉一些必要的程序。而且，一些基层官员也将行政负担作为个人权力的来源，并借助行政负担来换取财务和其他收益。另一种形式是付费购买第三方服务，委托第三方来代其完成文件筹备、申请备案和现场排队等繁琐程序，对于第三方服务的使用能够减少申请者的学习和时间成本。再次，调用文化资本。文化资本包括具体化的（如接收的信息）、客体化的（储存文化的载体，如图书）和制度化的（文凭、职业资格证书）文化资本三类，一些文化资本如职业身份和教育水平是社会地位的标志，对于民众与政府的互动具有重要影响。基层官员对待那些具有较高社会地位的申请者会更加积极和友好，于是，与官员接触之前，民众会深思熟虑地选择能够彰显其身份的服装以及言行举止。类似的结果在行为举止、职业装、语言、性别方面都得到了实证检验。原因在于，衣着、举止和语言能够释放受过良好教育及其职业地位、社会身份的信息，这些信息得到社会的广泛认可和普遍期待，因而能够获得基层官员的尊重，官员会主动调整其态度和行为，而这能够减轻民众在与政府打交道时的行政负担。
三是博弈机制。博弈是指民众通过利用、操纵或绕过正式规则来减轻行政负担［28］。一般而言，博弈机制并不会被轻易使用，只有當自我调适机制和资本运用机制失效时，民众才会选择博弈机制。博弈机制有两种类型：一是申请人可能通过隐藏信息或提供虚假信息来获得项目［29］1011。有研究者认为这种做法常常是不合法的，但也有研究者认为这是“弱者的武器”，因为其目的在于获得本来就有权获得的资源。例如，申请者在面临供应短缺的情况下，通过歪曲信息将自己描述为迫切需要获得住房资格，以获得政策倾斜［30］。二是利用集体力量如工会、商业精英、公民组织或个人网络向地方政府施压，从而获得分配资格。
五、 “碎片化的繁荣”：行政负担研究的学术反思
自从科层制诞生以来，围绕科层制官僚主义的争论便始终方兴未艾。综合以上维度的分析，可以勾勒出行政负担研究的路径图（图2）。但是，尽管行政负担的研究在持续积累，既有研究呈现出的碎片化等问题仍然需要解决。
（一）多因素的归因解释缺乏有效的对话
从前述的研究主题来看，可以发现，现有的行政负担研究有两个重要特征：一是该领域已经
形成相对自成一派的话语体系，从基础概念、影响因素到应对策略已经建立起比较结构化的研究框架。二是以公共管理学为主，多学科相互交叉。从某种程度上来说，无论是逐渐完善的研究体系，还是跨学科的交叉渗透，都有利于行政负担研究的推进和发展。但整体而言，表面上日臻成熟的话语体系和多学科研究并未使行政负担研究成为一个成熟的研究范式。
首先，多学科研究呈现出碎片化态势，缺乏整体性的分析视角。多学科研究者多从自身学科的研究范式出发，试图从不同维度来解释行政负担的产生根源。但学科之间的割裂框定了特定学科视角下的分析层次和研究聚焦，导致在某一分析层次下聚集大量重复性的讨论。进一步地，在对行政负担的影响因素研究中，多学科的研究大都聚焦于一个侧面并基于特定学科的研究层次来“清点”可能产生行政负担的某些因素，并据此建立这些因素与行政负担感知之间程式化的因果关联。但这些关联往往由于缺乏学科间对话而难以揭示行政负担的全貌。
其次，现有的多因素解释缺乏系统性分析框架。因学科差异而产生的分析层次的不同，最终呈现在对行政负担的归因解释上。既有研究虽然从政策、政治和个体三个层次揭示了行政负担的成因，却鲜见融合三种层次的分析。于是，从表面上看，有关行政负担影响因素的研究已经逐渐从宏观的政治因素扩展至中微观的政策和个体层次，但不同学科、不同领域内部“碎片化的饱和”并未形成行政负担研究的整体分析框架。行政负担是各种个体特征维度与政治过程、政策环境等综合作用的结果。只有打破各种解释之间的藩篱，将多种解释维度结合起来，才可能更为系统地揭示行政负担的形成过程和机制。
表1 行政负担研究的多学科视角
公共管理政治学行为科学
理论视角将行政负担视为“官僚主义剥夺”将行政负担视为“政治产物”将行政负担视为个体的“资源稀缺”
分析层次公共政策政治过程民众个体
主要方法案例研究、田野观察案例研究、比较研究定量研究、实验研究
（二）静态分析缺乏对结构要素互动演化的关注
已有关于行政负担的研究更多是块块分裂的研究。“块”指的是每个关键节点及其核心问题的讨论。目前每个“块块”都已形成较为完整的构成要素，但对于要素与要素之间的关系则更多是一种静态建构，没有关注到要素间可能的相互作用、这一作用得以发生的前提条件以及这一过程的后果。于是，当研究者直接套用基于特定政治社会条件下产生的理论框架去研究另一个地区/国家的行政负担现象时，时常因为忽略其产生的前提条件而产生研究误判。这突出体现在行政负担的概念维度以及应对策略两个方面。
其一，在概念的构成维度上，缺乏对不同负担相互转化的关注。在经典的行政负担研究中，研究者将行政负担细分为学习成本、合规成本和心理成本，并以此建构三类负担的具体内涵。后续研究则直接沿用该分类标准，并据此分析不同政治体制以及不同政策领域中行政负担的具体表现。但实际上，至少两个问题需要被关注：第一，是否存在其他类型的行政负担？即，在不同的政治社会文化背景下，行政负担的内涵及其构成是否存在扩展的可能？第二，三种类型之间在何种条件下会相互转化和相互渗透？例如，学习成本是否也会产生对特定群体的心理成本，如果可能，其具体的作用条件和机制是什么？对这一基础问题的回答，不仅关系到概念本身的严谨性，关系到其在不同环境下的延展性，更蕴含了基于特定场景的本土化知识生产的理论可能。
其二，在行政负担的应对维度上，对不同应对要素之间如何相互依赖和转化的讨论不足。尽管研究者逐渐摒除对个体作为行政负担被动承担者的刻板印象，识别出个体在应对行政负担中的经济资本、社会资本和文化资本等能动策略，却忽略了对这些机制相互转化的动态分析。例如，丰富的网络关系等社会资本可能需要以特定的经济资本为前提，而文化资本也在一定条件下可以转化为社会资本。如果对这些不同要素间的动态过程视而不见，则会削弱甚至限制对民众个体主动化解行政负担能力的理解。
（三）行为科学的解释路径应用性有限
行为科学逐渐被引入行政负担研究中并正在成为新的研究趋势。这些研究关注的重点是人格、态度、责任心等个体因素如何形塑行政负担。行为科学的引入在两个方面促进了行政负担的研究进展：一是行为科学的个体研究路径为行政负担的研究提供了在政治和政策之外的更为微观的实证证据，加之较为实证的研究风格，能够为特定因素与结果之间的关系提供更为精确的因果解释。二是将“人及其属性”作为分析核心，关注到行政负担在不同群体中的分配效应，从而为弱势群体为何比他人承担更多的行政负担提供了实证解释。这也更加凸显了行政负担研究的理论关怀。
但问题在于，性格、人格、态度等行为科学要素往往内生于个体，伴随个人成长环境而逐渐固化，难以通过一时一地的政策改革而轻易改变。因此，尽管行为科学揭示了个人特质与行政负担之间潜在的因果关联，但却很难付诸政策设计予以改善，或者难以在短期内达成较好的政策效果，这可能会限制其作为解释变量及其实际应用的价值。因此，未来的研究重点在于，如何清晰阐释相对稳定的个体特征与特定行政行为之间的精确关联，并且加强研究发现对政治运作、行政设计的现实意义，这对于扩大现有的研究议程无疑具有重要意义。
六、 回归民本性：行政负担研究对城市政务服务改革的启示
具有创新性和前沿性的学术概念的生產和更迭，无疑是特定场域知识积累和更新的真实反映，这也使得透过学术概念的发展来窥视长时段的理论变迁成为可能。整体而言，行政负担研究的兴起反映了百年公共行政学的“民本”转向，这使得基于中国场景的理论建构不仅变得更加迫切，而且更为可能。
首先，“人”的主体性正在重新受到公共行政学的重视。作为继官僚主义、繁文缛节之后公共行政学界用来描述“与官僚打交道”的新概念，行政负担与前者既有联系又有区别。三个概念均是紧紧围绕现代科层组织的建立和发展而逐步衍生，但其区别在于关注不同的“主体间关系”。在早期官僚主义的研究中，规章、程序和办事规则等“组织内部关系”是其研究焦点；
繁文缛节则将研究视角延伸至“政治与行政关系”（公共管理者与组织），这在一定程度上已然超越对规章制度的“物”的分析，转而关注到公务员对规章制度的“个人体验”，但这种体验仍然局限在组织内部。而行政负担研究则进一步将研究范围扩展至“政府与民众关系”，关注到民众对行政负担的感知，并重点探讨了行政负担对弱势群体可能产生的不平等分配效应。简言之，行政负担研究为公共行政理论提供了基于民众视角的研究，但正如传统官僚主义基于科层政府关注自上而下的内部控制机制一样，这种自下而上的视角仍然是单向度的。即，在行政负担研究文献中，基于政府与民众互动分析的研究尚未被有效关注，故而行政负担概念的兴起是否意味着公共行政研究范式已然从行政内部转换至行政外部，仍然有待进一步充实完善。总体来看，从官僚主义、繁文缛节到行政负担的研究，表面上反映的是不同阶段研究重点和学术概念的差异，但其本质上则暗含了百年公共行政学的“民本”转向，即“人”的主体性正在重新受到公共行政学的重视。
其次，中国场景的丰富性也使得基于行政负担研究的城市政务服务改革研究成为迫切。其可能提供的新的理论增长点包括如下两个方面：第一，城市化进程、城市风险与回应性制度设计。伴随中国城市化进程的发展，城市成为政府联结社会的重要支点。人口的集聚一方面在城市中产生更为多元、异质和复杂的社会诉求，同时增加了政府公共服务供给的压力。一旦现有的公共服务配套和政策设计无法有效回应社会诉求，就会引发诸如交通拥堵、服务质量下降等城市问题，甚至诱发溢出制度的各类维权行动。日益复杂的社会诉求和公共服务需求压力既是城市发展的推动力，也是城市风险的生产源。在此背景下，城市政府发展出各类制度化的诉求回应机制和多元化的服务生产机制，以主动化解治理风险。这些制度设计的潜在结果是建立了民众直接与政府接触的制度通道，民众得以在与政府直接的、频繁的互动中，基于办事体验而形成对政府信任、程序公平的更为直观的感知和体验。例如，“12345”城市热线为民众反映诉求提供了制度化通道，政府有关部门的应诉水平、解决问题的效率也成为民众判断政府治理能力的直接标准。社会救济、社会保障等公共服务职能的扩大，也增加了民众与政府打交道的频率，政府的办事效率、回应水平直接塑造了民众对政府的信任和认同。简言之，城市风险重塑了政府职能，而化解城市风险的制度设计则增加了民众与政府互动的机会和频率，从而使得基于办事体验的行政负担成为影响政府信任、塑造政府认同的重要因素。这意味着，行政负担在当下城市治理中有着更为广泛和复杂的制度成因。对这些成因的系统考察，能够为行政负担研究提供新的经验证据。其次，机构改革、技术治理与行政负担的消解。中国近些年在 “以人民为中心”“共同富裕”的价值引领下，在多地发起了以“技术改善治理”为核心的智慧城市、电子政务建设，以及旨在优化行政流程、提高行政效率的行政审批和政务服务改革。新技术的应用以及各类改革在多大程度上影响了社会的行政负担体验，这之间的精确关联是什么，这些问题仍然有待进一步的探索和检验。而且，相比于实践层面如火如荼的改革，行政负担在中国的研究尚未受到足够关注。究其原因，部分是因为概念本身的情感预设，即“行政负担”在词义上看起来是一个饱含贬义的概念，这样的预设让部分研究者“望而却步”。未来研究可考虑厘清“行政负担”“行政负荷”“行政载重”三者之间的关系，尽可能在保持概念精准性的同时，规避由于概念本身的情感预设而产生的研究阻碍。另一方面则在于研究视角的遮蔽，即没有充分认识到中国诸多改革与行政负担之间复杂微妙的关联。事实上，中国无论是在整体政策改革的方向、频率还是力度上都更加有力，特别是在诸多城市中开展的此起彼伏的政务服务改革，已经为开展行政负担研究提供了广阔的观察窗口。
当前，已有学者关注到中国“放管服”改革、政务服务创新领域中的行政负担问题［31］，并尝试将其与公共服务满意度相关联，“人”的主体性也正在被重新找回。未来行政负担研究的方向可能在于关注大数据技术、政府数字化改革对行政负担及其分配效应的结构化影响。我们期待有更多基于中国场景的研究！
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Returning to the People－Centered Nature：
Reflections
on Administrative Burden Research and Its Enlightenment
to the Reform of Urban Government Service
HE Yanling， WANG Zheng
School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，
Beijing 100872， China
Abstract：Along with the increasing expansion of the public functions of modern government， the frequent interaction with the government has brought heavy administrative burden to the public. Research on administrative burden has also become an important issue of public administration. Different from the internal perspective of bureaucracy and red tape， the study of administrative burden focuses on the interaction between the government and the people， bringing citizens’ perception of policies and their interaction with the government back to the study of public administration. The causes， manifestations and impacts of administrative burden vary under different conditions， but section organizations and the public have also developed digital reform and personal adjustment to proactively alleviate administrative burden. The rise and development of the administrative burden reflects the “people－centered” turn in public administration research， that is， from the early organization－centered bureaucratic research to the red tape focused on the relationship between politics and administration， and then to the current administrative research focusing on the interaction between government and the public. The “people－centered” nature of public administration is being revalued. This trend also makes it urgent to bring the Chinese scene， especially the prosperous practice of urban government service reform in recent years， back to the study of administrative burden.
Key words：administrative burden; red tape; bureaucracy; hierarchical organization; government service reform
（现任编辑：王晨丽）
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