近年来，党中央、国务院高度重视内部审计工作，党和国家重大政策措施贯彻落实情况审计已成为内部审计的规定动作，是新时代赋予内部审计的重要职责和使命。中国五矿集团有限公司（以下简称中国五矿）内部审计工作认真贯彻落实党和国家有关加强审计监督的精神，以“监督党和国家重大政策措施与集团公司发展战略的贯彻落实，促进企业合规经营和权力规范运行，防控重大风险，为实现企业高质量发展保驾护航”为职能定位，深化审计体系改革，加强顶层设计，明确提出建立“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计体系，实现横向到边、纵向到底的审计监督格局，积极打造和推进“五位一体”审计监督新格局，推动工作取得了长足发展。
近年来，监督并推动党和国家重大政策措施的贯彻落实，已成为中国五矿内审工作最重要的职责任务之一。中国五矿审计部紧密结合国家重大政策方针及集团战略重点和核心管控领域，在国家供给侧结构性改革、加快经济体制改革、防范化解重大风险等方面开展了多项卓有成效的政策跟踪专项审计，切实发挥了增值服务与决策支持功能。中国五矿在政策跟踪审计方面的先进经验也获得国资委、审计署等上级部委的充分肯定，多次在有关经验交流会议上进行交流，有关交流材料多次获得刊发宣传。
一、审计背景
2013年以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技体制改革工作，把科技创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑摆在国家发展全局的核心位置，深入实施创新驱动发展战略。中国五矿历史上经历了多次重组整合，从一家以金属矿产贸易为主体的公司发展为金属矿产全产业链的企业集团。为深入贯彻国家创新驱动发展战略，提升中国五矿的资源获取和开发能力，提升企业的整体技术水平和科研能力，在国资委的推动和主导下，Y研究院重组整合进入中国五矿，成为集团六大业务板块之一。Y研究院为20世纪50年代成立的金属采选和冶炼方面的大型科研机构，这也标志着中国五矿首次涉足科研领域。
中国五矿对以Y研究院为主的科技板块寄予厚望。希望能够通过科研和创新引领集团内部产业转型升级，为生产经营培育核心技术，尽快构建起适应集团公司内部产业发展的科研支撑体系，推动国家创新驱动发展战略在本企业的落地见效。作为一家以生产贸易为主的企业，要向产业链最具价值的领域深挖，仍有许多具体工作亟待落实。审计工作由于兼具广度和深度，能够深入基层，全面了解下属企业情况等特点和优势，因此成为集团公司全面了解企业的重要窗口。
二、审计实施
2014年，集团审计部以Y研究院负责人经济责任审计为契机，开展了对科研院所的专项审计。由于是首次对科研单位开展专项审计，项目组花费大量精力研究制订审计方案。研究要点包括：一是研究科研单位的运营特点，并向相关专业人员咨询请教，大致掌握相关领域的专业知识;二是通过结构化的方法，分析衡量科研企业核心能力的关键构建要素;三是运用标杆分析法，通过与标杆企业的对标分析，来寻找差距，分析不足;四是采用了现场调查和人员访谈的方法，对行业专家、业务骨干等多层次人员进行了调研和走访，不断调整和修正分析模型。
项目组对Y研究院科研项目承接情况、集团内部协同项目开展情况、科研产出成果情况、科研成果产业化经济效益情况四个方面进行分析，梳理出科研项目承接能力、盈利能力、科研核心成果产出三个指标来衡量Y研究院的科研实力;从专业领域数量、人才储备规模、人员年龄结构三个方面对Y研究院科研人才结构进行统计分析;从对标行业最佳实践的角度，就项目承接、核心技术、管理模式、科研队伍等与国内标杆研究院进行对标。通过以上视角分析得出以下结论。
一是科研投入少，但形成较为突出的行业竞争优势，取得较好的经济效益。Y研究院在产业领域投入大，但回报率极低，产业总体亏损大。在科研领域投入较少，但科研领域充分适应市场化机制，在激烈的市场竞争中生存和发展，不仅形成了较为突出的行业竞争优势，而且均取得了较好的经济效益。
二是科研成果应用外部化特征明显，对集团内部产业推动作用不明显。Y研究院的研究成果在集团内部产业领域转化应用比例较低，绝大部分研究成果为集团外部企业利用，研究成果创造的经济效益也主要体现在集团外部企业，科研板块对集团公司内部产业的推动效应并不明显。科研产业内部协同效果不明显，集团科研优势无法发挥应有的作用。
三是以课题组为主的科研管理模式制约科研院所进一步发展壮大。以课题组为主的管理模式虽能充分激发科研人员的积极性和市场服务意识，但导致核心科研技术资料掌握在課题组长等个别关键人员手中。同时，科研项目获取严重依赖课题组，使得Y研究院对课题组的控制力弱，无法对课题组和科研项目实施实质管理;此外，各课题组之间存在相互竞争，存在技术封锁、技术保密、横向联系与技术交流较少等情形，无法发挥研究院整体科研优势，使得各个课题组竞争力弱，难以争取重大科技项目，也难以产生出有影响力的重大科技成果，制约着科研院所进一步发展壮大。
四是核心竞争领域偏少，各院所研究领域存在一定重叠，内部资源配置低效。Y研究院在行业中具备领先优势的、核心的研究方向偏少，个别研究领域一定程度上设置重叠，造成集团内部资源配置低效。
五是高层次人才稀缺，面临巨大的人才断层风险。科研人员规模明显偏少，高素质、高学历、高职称人才总量不足，且高层次人才稀缺，中青年骨干年龄段呈现明显断层，影响和制约集团科技板块的高质量发展。
三、审计建议
现场工作结束后，集团审计部又联合科技、投资等相关部门针对上述问题进行研讨，并提出了有针对性的建议。
一是明确科研板块在集团内部的战略定位，构建集团公司内部科研支撑体系。建议集团公司尽快明确各科研院所在集团科研战略中的定位，科研院所根据科研定位对现有研究领域进行重新布局调整，整合资源，消除重复、避免竞争、实现专业互补和完善。
二是搭建集团内部产研信息交流平台，促进产研结合。建议集团公司科研管理部门尽快搭建全集团多层次科研信息双向交流平台，及时公布集团内部生产企业的科研需求和科研院所的研究成果，通过多种方式支持科研院所和内部企业建立起长期信任的合作伙伴关系，形成良好的内部合作环境。
三是优化资源配置和科研考核机制，激励和引导公司内部资源向科研流动。加大对科研规模、科研投入产出、科研成果等方面的考核比重，引导资源向科研方向投入，向产研结合效果明显的优势科研领域配置。
四是改革科研管理体制，提升科研整合营销及科研管理能力，逐步加强对课题组的控制力。科研院所应当根据自身实际情况，探索课题组模式与院所管理模式的最佳结合点。对于重大科研项目，应由科研院所本部乃至集团科技管理部门统一牵头组织，突破各课题组甚至法人界限，协调集团内部多课题组、多研究院参与，集合品牌、技术与资源优势，对外申报国家重大专项或承接重大横向课题，从而逐步提升院所本部对课题组的控制力。
五是积极引進、培养专业配套人才和高层次人才，重视青年科技人才的梯队建设。对青年人才的培养应当给予足够重视，通过设置内部科研基金、创新奖励等方式给予青年科技人才足够的实践和创新空间，帮助青年科技人才更快成长，增强科研后备实力。
审计报告翔实的数据、严密的逻辑及切实可行的审计建议，在集团内部引起了强烈的反响，为集团领导战略定位和发展规划提供了有力支持。在年度工作会上，集团领导针对科研产业明确提出，“要明确主攻方向和领域，优化科技业务平台布局和力量配置;要不断加强产研结合，加快科技成果转化，扩大科研对产业的技术支持;要避免各自为战，加强内部协作，尽快形成整体优势”，这为科研领域的进一步发展指明了方向。
四、审计成效
专项审计报告下发后，在Y研究院内部引发了科研改革方向的大讨论。院领导班子多次组织会议，围绕集团公司领导指示及审计报告提出的建议，研究Y研究院未来的改革方向和具体举措，在讨论中逐渐统一思想、凝聚共识，有效激发了科研单位的活力。Y研究院随即在五年发展规划中明确了“科技创新型企业”的战略定位，提出要以院战略定位调整和管理变革为主线，加快业务转型发展和企业化转型。具体内容包括：一是加大新材料领域核心技术攻关和产业化技术研究，支撑集团新能源材料产业发展;二是加强内部科技协同，积极与集团所属企业形成制度化、常态化的协同创新机制;三是推行研究院模拟法人运作，加快推进企业化转型，完善业绩考核和薪酬管理;四是推进科研体制机制改革，推进员工持股改革，推行项目集中管理，同时对于新兴业务发展方向给予预算支持;五是着力人才引进，加强青年管理人员的培养和选拔。
此后，集团审计部又利用后续审计整改落实和其他审计的机会，对Y研究院的科研发展做了进一步的跟踪和推动。Y研究院近年来的改革取得了显著的成果：一是持续推进核心技术攻关和产业化技术研究，推进一系列重点研发项目，相关成果已成功实现产业化，促进了产业转型升级;二是集团层面搭建协同创新平台，形成制度化、常态化的协同创新机制，大力推动集团公司相关产业技术升级和转型发展，内部协同成效显著，Y研究院与集团内部科技协同合同金额达4亿元以上，为集团内部产业发展破解了多年难以解决的技术难题，充分发挥了内部协同的优越性;三是以新能源领域迅速发展为契机，加快产业转型发展，Y研究院的净利润从原来的4000万元上升到2亿余元，翻了五倍，并成功孵化出一家新能源新材料领域科创板上市企业;四是推进企业化转型，推行企业化经营方式和企业化管理;推进科研体制机制改革，加强项目集中管理，逐步改变课题组的运行体制;五是建立双创示范基地，建立双创基金，开展双创项目试点，搭建平台推动自主创新创业，增加组织的创新活力;六是积极引进青年人才，自第一次审计以来，累计引进骨干以上较高层次人才近300人，激发了人才队伍的内生活力，人才断层得到有效缓解。
五、本次审计成果运用的借鉴意义
政策跟踪审计是一项综合性的工作，其内容涉及到企业的方方面面，审计方法也没有统一的范式可循，本次科研专项审计取得成果的主要经验总结如下：
（一）从企业实际出发，有的放矢确定审计对象
中国五矿已经连续多年开展各类政策跟踪审计，经验表明，政策跟踪审计项目的成败关键在审计对象的选择。内部审计要围绕党和国家重大经济决策部署，结合本单位业务实际，详细分析企业重点工作和核心管控领域可能面临的风险和挑战，识别企业在改革发展中遇到的难点和痛点，从集团发展的角度出发，确定审计对象。近年来，中国五矿从轻资产商贸企业转型为重资产矿业企业后，矿山运营一直缺乏科技实力的支撑，在本次科研专项审计中，就牢牢抓住了科技研发不强这个关键点。从科研投入产出、科研投向、科研体制机制、人才队伍等多方面进行分析，从而提出切实可行的审计建议，为企业贯彻落实国家政策提供了切实有效的支持和帮助，项目取得了很好的效果。
（二）依托常规审计，为政策跟踪审计提供基础支撑
对于企业内部审计，政策跟踪审计在满足“监督”功能的同时，还要兼具“服务”功能，能够根据政策变化及时反馈政策执行效果，为决策提供及时、有效和具有前瞻性的信息。不仅如此，政策跟踪审计涉及的范围通常较广，深度较深，与企业经营管理的方方面面都有关联，因此，做好政策跟踪审计需要在对企业各方面非常了解的基础上进行。审计部通常在常规审计基础上，选取重点领域安排开展政策跟踪审计。一是因为经济责任等常规审计，审计内容全面，审计范围不受限，能够为政策跟踪审计积累足够的素材;二是在常规审计的基础上，对重要的问题和线索再进行深入挖掘，通过有效加工、整理、分析和凝练，形成更有价值的审计成果，也加深了经济责任审计等常规审计的深度，便于深入剖析问题的根源并提出针对性建议;三是常规审计和专项审计两者点面结合，有利于提高查找问题的效率和效果，节约审计资源，起到事半功倍的效果。
（三）综合运用多种审计方法，保障审计效率效果
审计作为独立客观的监督和评价活动，客观真实的信息和充分翔实的数据是理论基础。政策跟踪审计除需要用到访谈、观察、检查、穿行测试等传统审计方法之外，还需要融合统计、分析、比较、调查研究等多种方式方法。审计部坚持财务审计与管理审计并重的专业技术和方法。一是以财务审计为基础，复核被审企业财务数据间的勾稽关系，将财务数据的核实和业务数据的检查以及访谈内容相结合，让数据说话，让事实说话;二是通过人员访谈、政策解读、业务穿行测试、现场观察检查、问卷调查和定量分析等方法，梳理本单位政策落实的流程，核实政策执行的效果，分析政策执行的难点和堵点，从而找到问题的关键症结及原因所在。
此外，开展政策跟踪审计还要思路开阔，不仅关注企业本身，还要放眼外部，随时了解国家政策方针变化及原因，了解行业固有特点及最新动向，熟悉国内外同行的优秀实践，通过对标分析了解自身存在的不足，明确未来发展方向和工作重点，从而为企业解决管理难题以及集团高层决策提供突破性思路和切实有效的建议。本次审计中，采用了行业对标分析的方式，取得了很好的效果。
（四）持续跟踪不断纠偏，确保国家政策措施落实到位
国家政策方针的实施效果通常需要较长时间才能逐步显现。因此政策跟踪审计要想取得实效，也需要持续跟踪、不断纠偏，通过“审计—整改—检查”的审计闭环不断推动。中国五矿审计整改实施审计监督闭环管理机制，对于审计发现问题严格执行问题销号管理。如本次审计中，2013年是第一次审计时点，之后进行了整改落实检查验收，后面又开展了其他类型的审计，继续对原有问题进行跟踪，通过持续跟踪和不断督促，促进审计成果真正转化为治理效能。此外，在每年开展的年度效益审计中，项目组对审计整改的效果进行持续监控，对政策执行的效果进行时时评估，助力国家重大政策措施有效落实。
（五）充分借助各方力量，持续优化审计组织模式
政策跟踪审计的内容涉及到国家政治、经济、社会、文化、科技、环境等方方面面，对审计人员的综合素质和专业技能要求非常高，需要审计人员不仅是“专才”还要是“通才”。因此，中国五矿不断创新组织模式，通过聘用特约审计员、聘请行业专家等多种模式，充分借助集团内外各方力量，组织开展联合审计。实现与下属企业审计机构“上下联合”、与集团相关职能部门“横向联合”、与外部会计师事务所“内外联合”，一方面弥补内部审计力量的不足，减少对被审计单位的重复检查，有效提升工作效率;另一方面，专业部门和专业人才的加入，使得审计过程中，对国家出台各项政策的理解和把握更加精准，确保审计目标不出现偏差。最后，有关部门和单位的提前介入，为审计成果的有效利用奠定了坚实的基础。
（执笔人：王巧荣 黄巍 李相君 李航）
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