蔡雪敏
(湄洲湾职业技术学院 质量发展处，福建 莆田 351119)
高等职业教育在国家教育格局占有重要的地位，在应用型人才培养、推动经济发展等方面发挥着重要的作用，是我国在经济全球化发展形势下实现高质量发展的必然选择。为了提升人才培养质量，有效服务经济社会发展，国家要求高等职业教育深化产教融合、校企合作，积极探索以混合所有制二级特色学院、现代学徒制等多样化校企协同育人人才培养模式。在实践中，全国各职业院校纷纷跟进探索混合所有制二级特色学院人才培养模式改革并取得一定经验和成绩，但也存在着一些问题。因此，通过分析高职院校混合所有制二级学院面临的问题和对策，有助于推进其健康良性发展，进而推进我国高职院校的改革和发展，不断为社会提供高质量的人才支撑。
“混合所有制”是经济领域的专业术语，是指由不同产权主体(包括国有、集体、私营、外资等)合作而建立的经济组织，从本质上说它是一种股份制经济，通过不同的股份占比来确立运营决策权和合法收益权。[1]探索混合所有制经济是我国改革开放后采取的一个重要经济措施，对推动我国经济改革发展起着重要的作用，产生了深远的影响。为了应对新一轮科技革命和产业转型升级，党的十八大以来，党中央、国务院做出了加快现代职业教育体系建设的部署，陆续出台《关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划(2014-2020 年)》《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》《国家职业教育改革实施方案》等一系列重要文件，提出“探索发展股份制、混合所有制二级学院，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”的职业教育办学改革思路。这是“混合所有制”首次由经济领域运用到教育领域，是对职业教育领域办学改革的一次重大的理论创新和战略部署，目的在于推动产教深度融合，激发职业教育办学活力，促进校企优质资源开放共享，实现系统性、多样性培养人才，提升人才培养质量。山东、江西等省相继出台推进本省职业院校混合所有制办学的指导意见，在教育部指导下深入推进职业院校混合所有制改革。全国各地、各职业院校结合自己的办学实际和资源条件，纷纷对混合所有制二级学院办学进行了有益的实践探索。根据实践探索办学主体的不同，概括归纳起来，主要有以下四种混合模式。
(一)院校主导型
这一类型是以高职院校牵头，通过改制，对所属的二级学院或某些专业中的资产进行评估转化为股权，将其部分股权转让给行业企业，在不改变学校原有性质、财政拨款渠道的前提下，与行业企业联合办学，其主要特征是高职院校主导办学事务，行业企业不参与日常管理，只配合学校做好实训实习、招生就业等工作，共同促进人才培养质量提升。
(二)行业主导型
这一类型由行业协会牵头投资组建，因办学需要，挂靠在行业关联度较高的职业院校名下，实现校行共同培养人才，培养行业发展需求的技能技术型人才，其主要特征是行业主导办学事务，学校一般实施间接性管理，不直接干涉行业办学，只通过教学检查、工作指导、下达任务等间接性手段进行监管。
(三)企业主导型
这一类型由企业牵头投资组建，将资本、设备等资源直接投入高职院校的专业、实训基地等建设领域，高职院校以品牌、土地、设备等要素参股，实现校企合作办学，培养企业需要的技能技术人才，其主要特征是办学过程中企业占主导地位，建设独立的师资管理队伍，实施独立的财务核算，形成以企业为主、学校为辅的办学模式。
(四)政府主导型
这一类型主要是根据地方产业对高素质技术人才的需求，由政府出土地、建设校舍，引入相关高职院校(提供师资)和企业(提供实习实训基地)共同组建，全面促进当地高职院校办学水平提升，服务地方产业的发展，其主要特征是政府作为办学主体，享有较大的办学影响力。
混合所有制二级学院作为一种改革探索的产物，既没有成熟完善的理论可供指导，也没有现成的经验可以借鉴参考，全国各高职院校都在“摸着石头过河”进行改革探索，在实践发展中遇到许多亟待解决的问题。
(一)实践探索超前性与法律政策滞后性的矛盾
混合所有制二级学院作为一种新型人才培养模式改革，可以促进政校行企优质资源共享，有效提升人才培养质量。为此，在国家的鼓励和支持下，各职业院校纷纷进行大胆尝试探索，取得了一定成效，但我国相关法律政策并没有随之跟进，为其改革实践提供良好政策法律保障。我国至今未制定出台混合所有制二级学院专门性法律法规及政策，《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等相关法律，也未对混合所有制二级学院办学提供指导性意见，与高职院校实践探索活动超前性相比较，法律政策层面存在严重滞后性。混合所有制二级学院是新形势下教育教学改革所产生的新生事物，现行法律对其法人属性没有明确具体规定，教育界及学术界对其到底是企业法人属性，还是非企业法人属性，或是事业单位属性，产生了不同认识和看法，导致无法享受政府给予相应办学待遇扶持。同时，国家及地方政府对其出资规则、权利义务、运行机制等也没有具体配套措施。[2]
(二)职业教育办学必然性与国有资产流失风险性的矛盾
党的十九大和《国务院关于大力发展职业教育的决定》均明确提出，职业教育要深化产教融合、校企合作。职业院校只有适应产业变革趋势，紧紧依靠行业企业办学，才能培养产业行业和企业需要的高素质技术技能型人才。实行混合所有制二级学院办学，就是校企合作、工学结合的深度延伸。在这个时期，高职院校为保护企业合作热情，往往将学校的资产折价成为股权投入办学，但由于制度不完善、法律不健全，产权混合后，很可能导致公有股权代理人与民资股东“合谋”，存在国资流失的风险。[3]另一方面，在现有法律和政策对混合所有制二级学院法人属性、运行机制等没有明确规定情况下，地方和政府对混合所有制二级学院办学探索不敢有大的突破，以避免国有资产流失的嫌疑。[4]所以在如何通过法律制度和监督管理政策供给，在实现学校国有资产不流失的基础上，尽可能满足社会资本办学投资者的收益回报，构建基于“风险共担利益共享”的合作利益共同体，[5]是需要慎重考虑的问题。
(三)教育公益性与资本逐利性的矛盾
我国《高等教育法》规定，“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”，这决定了我国高等教育具有公益性的性质，而不能以营利为目的。在现有法律制度环境下，公办高职院校根据办学实际需要，可以进行产教融合育人，对其部分办学资源进行市场化运作，但其办学公益性质无法改变，其主要目标是为社会提供高素质的专业技术人才，与企业追求利润的主要目标有所区别。企业合作办学的实质是投资办学而非捐资办学，资本逐利的天性决定了合作的根本目的是要通过教育经营，实现资本增值。[3]因此，公办高职院校事业单位属性的公益性与企业的逐利性之间的矛盾，导致各方办学主体存在目的差异化、价值对立和利益的博弈，主要表现为：若没有一定利润或利益的回报，以寻求利润为目的的社会资本投资者就会失去投资的动力；
若过分强调利润或利益的回报，则又会损害到办学的公益性，影响到人才培养质量。[6]两者合作建设混合所有制二级学院，必然无法从根源上克服教育公益性和资本逐利性之间的矛盾。
(四)高职院校行政管理与企业市场化运作的矛盾
现实中，二级学院作为高职院校次级组织形式，是在高职院校党委、行政的统一领导下，赋予其一定教学、科研、人事、财务等职责，但并没有独立的自主决策管理权。而二级学院“混合”后可能多数实行的是法人化的治理结构，根据《公司法》有关要求，其产权制度、办学机制、办学条件、财务管理、教师待遇等方面应进行市场化运作、企业化管理。这样虽然可以有效提高管理效率，激发办学活力，但也要承担更多的责任与挑战，特别是在目前制度和政策尚未完善的情况，探索一条既不违反现行政策，又能适应市场需要的发展道路，对高职院校主要领导无疑具有较大的风险性。[7]62-63
混合所有制二级学院在发展过程中面临诸多法律、政策、利益协调等问题，这些因素制约了其进一步发展。因此，需要加强顶层设计，做好系统规划和统筹考虑，推动政府、高校、社会、行业企业等多方协同合作，才能确保混合所有制二级学院能可持续发展，达到校企合作紧密共赢的改革目的。
(一)宏观层面：解决好法律政策障碍问题
1.解决好法律障碍问题
“产教融合是职业教育本质特征，校企合作是职业教育基本形式，没有行业企业参与办不好职业教育”成为广泛共识和办学模式改革的起点。2022年，国家对《职业教育法》进行了全面修订并颁布实施，为职业院校办学模式路径、体制机制不拘一格奠定了良好法治环境。[8]国家立法机关应持续、与时俱进地对《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》等教育法律进行修订，增加混合所有制二级学院建设的指导性内容，为其健康推进提供法理依据。地方立法机关及政府部门，要结合职业教育改革目标，因地制宜地制定专门性校企合作法规或直接制定混合所有制二级学院法规，明确公办职业院校实施混合所有制二级学院后的办学资格、法人属性、治理结构、产权归属、利益分配、权利义务、资产管理、退出机制、风险防控、监管途径等规定，为混合所有制二级学院的发展提供更加完备的法治体系保障。
2.解决好政策障碍问题
政府相关部门要努力破除影响高职院校开展混合所有制二级学院发展改革的各种政策障碍，提供可靠有力的政策保障。教育行政部门要赋予混合所有制二级学院办学主体资格，允许其拥有相对独立的办学权利，如招生计划数统筹、专业设置申报、办学专项经费拨款争取等权利；
财政部门要准许混合所有制二级学院设置独立账户，账务管理按照我国公司制企业的有关法律法规进行管理运作，定期派人审计核查，确保财务合法规范运行等；
税务部门要允许混合所有制二级学院依法享受相关教育、财税等优惠政策；
土地部门要提供混合所有制二级学院办学所需的土地供给方式；
金融部门在依法依规前提下，支持混合所有制二级学院办学融资；
国资委要参照监管国有控股企业做法，参与混合制二级学院治理，防止国有资产流失，等等。[9]
(二)中观层面：建设多方主体利益协调机制
1.厘清混合各方的产权安排模式
高职院校在选择合作社会资本方时，要先对自身产权进行界定，按照国家政策规定，可以邀请第三方对学校拟合作的资产进行清产核定，摸清家底。采取招投标方式来确定社会资本方的参与并进行混合办学。在此基础上，混合各方主体在公平、诚信的基础上，使进入项目的资源全部资本化并确定股权结构，做到产权明晰。混合各方主体完全以自己的投入额或持有的股份为限对混合所有制二级学院承担有限责任，厘清国有股份与非国有股份，建立国有股份保值增值体制和机制，以及非国有股份合理的回报体制机制。
2.确定混合各方的资本投入方式
混合各方的投入方式较为复杂且不易操作，特别是公办高职院校的投入方式。从实际来看，要从混合各方的战略需要出发确定投入方式。对于公办高职院校的投入方式，一是可优先考虑无形资产投入，以学校的品牌、办学资质、师资、技术、管理水平等作价出资入股；
二是院校方以资金或实物入股；
三是采用校方资产以租赁形式出资入股。[10]上述方式应在政府有关部门严格监督审核和社会专业机构审计基础上进行，对于社会资本方的投入方式可相对灵活些，可以采取资金或实物投入等方式入股。
3.明确混合各方的投入回报方式
要积极协调混合各方的利益关系，在最大程度上实现各方都能从混合所有制二级学院的合作办学中获益，从而调动各方的积极性。参与各方主体对二级学院日后盈利分配与亏损承担的比例，可以根据实际情况而定，一是可以约定坚持合作办学的公益性，不以盈利为目的，不分红，盈余全部用于再投入；
二是可以参照《民办教育促进法》的相关规定，在扣除必要支出费用的基础上，出资人可以从办学盈利中获得一定的经济回报；
三是根据《公司法》的现行规定，可以有两种方式，一是按各出资方的出资比例获得相应的回报和承担相应的亏损；
二是出资各方按章程的规定分享盈利和分担亏损。
(三)微观层面：建立健全混合所有制二级学院内部运行机制
1.建立健全决策、管理机构
混合所有制二级学院需建立董事会制的企业化决策、管理机构。董事会为混合所有制二级学院最高决策机构，成员由参与混合的各方股东组成，董事会设一名董事长，由社会资本方安排人员担任，重大事项均由董事会决策。董事会要认真贯彻执行国家办学路线、方针和政策，落实国家各项教育政策和法规，认真制定和修改混合所有制二级学院章程、发展规划、合作方针、目标实施等重大问题；
共商人才培养方案、招生就业、专业建设、专业申报、学历提升、教学设备、实践实训、师资培训等重大教学工作问题；
审议年度工作方案、工作报告及财务报告；
审议批准年度财务预算方案、决算方案，审议批准利润分配方案和弥补亏损方案等。同时，要建立健全董事会领导下的二级学院院长负责制，院长由董事会负责遴选，独立负责教育教学及行政事务，实施专业化管理。要同时设立党团组织和教学、学工、财务、人事、后勤等管理机构，加强对二级学院的管理。
2.建立健全管理制度
高职教育混合所有制办学模式的核心内容是以非财政性资金的筹集和运作实现学校资产所有权和经营权相对分离，达到激发高职院校内部办学活力，深化内部改革，培养技术技能人才的新要求。同时混合所有制二级学院实行的是相对独立的管理运行模式，因此必须建立健全一整套独立的管理制度，重点是章程制定、财务规范、分配合理。一是要制定章程。要依据契约精神和法律原则，在院校总章程框架下，独立制定混合所有制二级学院章程，内容包括二级学院性质、办学宗旨、股东股份比例、确定董事会等决策管理机构、混合各方权利义务、纠纷的处理方式、人员管理、资产管理、经费使用及管理等。二是要规范财务。混合所有制二级学院要严格执行国家规定的财务管理制度，若能设立独立账户，则二级学院的日常运作资金包括股东出资、学费、省市专项经费、社会组织、行业协会、企业的资助经费、成人教育培训收入等均放在独立账户，进行独立核算。若不能设立独立账户，则相关财务核算要分开核算，财政性资金(院校出资、学费、专项经费、成人教育培训经费)由院校根据财政相关财经制度、政策运行，独立建账，封闭运行，独立核算。非财政性资金(社会资本方出资、社会各界资助经费等)纳入非公账户管理，按公司法相关财经制度进行企业化运作，不受事业单位等财经制度的限制，双方年度报表接受第三方审计后合并决算。董事会要指定专人管理经费，配备具有专业资格的会计人员，建立相应的财务管理制度和经费使用办法，进行严格的会计核算，实行会计监督。三是要合理分配。混合所有制二级学院中属于高职院校的管理人员和教师，必须要保持其原有身份，其国库工资由高职院校负责发放，奖励性绩效和其它补贴、奖金由二级学院负责发放，其年综合收入应不低混合前原有年综合收入水平；
属于以混合所有制二级学院名义聘用的员工，其工资、奖励性绩效和其它补贴、奖金由混合所有制二级学院负责发放。
3.建立健全投入保障机制
一是要强化经费投入保障，确保混合各方股东按期按需按股比到位建设资金，完善混合所有制二级学院的经费使用及管理规定；
二是要多渠道筹措资金，争取政府部门专项资金、地方财政配套资金，要争取其他社会资本捐献支持，三是要充分发挥资本的造血功能，混合合作的各项收入在扣除办学成本后，盈余部分可继续投入用于再建设、再发展。
4.建立资源共建共享机制
混合办学的目的是混合各方优势资源共享，共同培养更高质量人才。因此，混合各方一要建立教学资源共建共享机制，共建专业(群)，开展订单式培养；
探索“现代学徒制”办学模式，达到实训室与车间、生产与实习、教师与师傅、学生与学徒、作品与产品等的有效融合；
联合制定人才培养方案，共同开发和建设各种课程、案例和教学资源库；
共建实习实训基地，组织学生实习实训；
共建教师企业实践基地，满足教师下企业学习实践需要；
共建校园文化，推动企业文化进校园等。二要建立教师互培互聘机制，制定系统的教师素质提高计划，建立“内培外引、校企联合、合作交流”的教师培养机制，通过教师到企业一线参加实践锻炼，聘请行业企业高级技师、工程师、能工巧匠等实践型高层次技术人才为兼职教师，落实专业建设“双带头人”、课程建设“双骨干”、顶岗实习“双导师”制度，促进教学人员与企业人员融合。三是要建立技术创新和职业培训合作机制。共建应用技术协同创新中心、产品研发中心，发挥合力研发各种新工艺和新产品；
构建产学研联合体，推动研发成果进一步转化，并产生一定的效益。通过这样的方式，使资源进一步得到整合和共享，发挥最大的合力，使混合所有制二级学院得到更大的发展，为社会培养高质量的人才。