四川旅游学院 娄玲
2018年底，四川省委决定改革调整省属高校纪检监察管理体制，对标中央有关精神，在全国率先开展高校纪检监察体制改革试点，印发了《关于深入推进纪检监察体制改革开展向省管企业、省属高校派驻纪检监察组试点的实施意见》，由省纪委监委向28所省属本科高校派驻纪检监察组，并直接领导、统一管理。通过改革，加强了对高校党组织和党员干部的监督，实现对省属高校公职人员的监察全覆盖。这是在全国率先探索通过上级纪委监委直接派驻，让高校纪检监察机构监督执纪更权威，监督执纪更精准，管党治校更规范，有效推动了高校全面从严治党向纵深发展。
2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，“深化纪检监察体制改革，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察工作规范化、法治化。”围绕中央的《决定》部署和要求，各地纪检监察机关积极促进执纪执法贯通、有效衔接司法，不断健全纪检监察法规制度体系。四川省启动派驻改革后，高校纪检监察机构实现了身份的转变，由原来高校内设的纪检监察部门转变为省纪委监委派驻高校纪检监察机构。派驻纪检监察组根据《党章》和《监察法》，按照省纪委监委授权，履行党的纪律检查、国家监察职能，接受省纪委监委直接领导、统一管理，向省纪委监委请示报告工作，线索处置、审查调查等直接向省纪委监委报告。同时，随着《监察法》和《公职人员政务处分法》的相继出台，公办教育中的管理人员被明确纳入监察对象范围，纪法贯通、纪法衔接是高校纪检监察工作的必然要求。只有贯通使用纪法“两把尺子”，做到纪法双施双守，才能确保每一个案件都经得起纪律和法律的检验，经得起历史的和人民的考验。新的形式、新的建制，对于派驻高校纪检监察机构来说，工作压力和政治责任不断夯实加强。笔者作为派驻省属高校纪检监察组的工作人员，经历了四川省属高校纪检监察机构改革以来三年多的实践和探索，也深刻体会到高校纪检监察机构在日常执纪监督、案件查办中纪法衔接工作推进面临的各种难题和困惑。
（一）监察范围把握不准的问题
高校纪检监察机构纪法衔接以及调整过程中制度执行，不同程度存在把握不准、理解不到位的情况。目前，对于高校党员、行使公权力的监察对象给予相应党纪、政务处分目前均已明确，但高校纪检监察机构仅有部分监察权且执行受限，学校内部党外人员以及非行使公权力的有关人员违反学校有关内部规定行为的纪法界定，做出行政处理有关规定等方面，还存在部分制度性的空白。比如《监察法》第十五条规定：“监察机关对公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员进行监督”。虽然，《监察法实施条例》第四十一条对从事管理的人员的范围明确为“从事组织、领导、管理、监督等工作的人员”。但这一规定，具体到公办高校而言，仍然较为笼统。“从事管理的人员”是单指任职管理岗位的人员，还是可以延伸到普通专业技术岗位教师在行使特定情况下授权“管理职责”时也适用。因而，对于公立高校监察对象的范围究竟包括哪些人员，仍然存在许多争议。在高校中某些特定的主体是否应纳入界定范围，实务中也不同的说法，其中最主要的争议是教研人员和后勤保卫工作人员两类主体。《监察法》规定公办的教育从事管理的人员属于监察对象，但是在现实中这里的管理人员如何准确地定却没有明确，因为目前省属高校“编制”情况多类且复杂，比如有正式编制的事业单位人员、参照管理的校聘任人员、劳务派遣人员等情形，编制不像公务员编制那样单一好区分，是否属于监察对象就无法简单套用相关概念。实践中，纪委监委工作人员对于不担任任何职务的普通教师是否属于监察对象，也有着不同的认识。有的认为，公办教育教师，即使不担任任何职务，但其工作内容也具有管理公共事务的性质或者类似公共管理的性质，所以应当将普通教师纳入监察对象范围，对其加强监督。而有的同志认为，普通教师只是业务性技术性工作，偶尔的公共管理事项只是业务工作的延伸，不具有组织、监督和管理的内容，行使的不是公权力，不应将其纳入监察对象范围。还有人认为应该动态看待这问题，当普通教师在行使特定情况下的授权的“管理职责”时，应该认定为监察对象，而其在日常从事业务技术工作的过程中不属于监察对象。整体来说，高校纪检监察机构对需要监察的对象标准模糊不清，国家层面相关法律法规没有明确的解释，中央纪委对派驻高校纪检监察组的相关工作未出台相关规定。高校派驻纪检监察机构工作因为建制新，目前可借鉴的经验也不多，高校监察工作指导性、规范性文件缺乏，高校监察机构运用监察权较为困难。《监察法》对于监察对象的界定采用的是身份固定标准，所以就目前而言，极易造成对高校监察对象的盲区，高校监察工作还需要长期的实践摸索中前进。
（二）纪法衔接不畅的问题
改革后的高校纪检监察机构，不同于纪委监委派驻党政机关的纪检监察机构。高校纪检监察机构监察权限相对较小，在涉及职务违法犯罪的案件查办过程中，如需要向金融机构、企业单位、机关单位等部门查询、调证时，高校派出纪检监察组必须向派出机关报告后，经同意后以派出机关的名义进行办理，程序较为繁琐复杂，从而也在一定程度上拉长了案件审查调查的处置周期，降低了办案效率。在遇到高校人员涉及职务违法或者一般违法犯罪时，高校纪检监察组与司法部门的衔接也不够通畅，信息沟通机制不完善，经常出现高校人员在外违法犯罪被处理后，相关司法机关、执法部门却没有将处置结果通报给该人员所在的高校纪检监察部门，导致高校纪检监察机构信息不对称，处置不及时。如某身为党员的高校教师醉酒驾驶机动车，被依法判处拘役。司法机关在处理过程中，在明知该违法犯罪对象是党员、高校教师身份，并没有向该教师所在单位的纪检监察机构或者人事部门通报相关的处理结果，直到后来该教师在工作中需要开具无违法犯罪记录证明时，该教师才向相关部门主动汇报了此事。另一高校教师因涉嫌盗窃罪被司法机关判处有期徒刑缓刑，其在被刑事处罚多年后，因涉及其他线索要去司法部门查询该教师的违法犯罪记录，才发现其曾有违法犯罪记录而所在单位未掌握、也未能及时处置。这种纪法衔接不畅等问题，没有使得这些违法人员得到被纪检监察机构的及时处置，一定程度上损害了纪检监察机关的权威。
（三）专业化人才欠缺的问题
随着纪检监察体制改革的不断深入，新时代高校纪检监察工作对纪检监察干部的监督能力、知识储备都提出了更高的要求。纪法贯通、纪法衔接新形势下，要求纪检监察干部要具备专业的法纪知识和政策理论水平。纪检监察体制改革后，纪检监察机关将原来检察院反贪、反渎、职务犯罪预防部门法律专业人员转隶到监察机关从事监察工作，从而有效推动了熟悉党纪知识和熟悉法律知识人员的有效融合，在日常工作中也起着良好的推动和衔接。但是反观派驻高校纪检监察机构，现有的工作人员多为之前学校纪委的工作人员，工作职责发生了比较大的拓展，但是人员的知识结构和经验水平却没有跟上改革的步伐。现有的人员虽然掌握一定的党纪理论知识，但多为非法律专业的工作人员，专业法律知识比较薄弱，尤其在纪法贯通和纪法衔接业务方面，缺乏相应的专业背景知识，业务培训碎片化，高校涉及的纪法贯通、纪法衔接案件也相对较少，违纪又违法案件的查办经验不足，所以在纪法衔接的运用和经验储备显现出了明显的欠缺，在涉嫌职务违法犯罪的案件查办的过程中，常常存在无专业人员可用的尴尬局面，相关工作在推进过程中困难重重。
（一）事业身份定位要切合实际
高校纪检监察机构的管理人员属于事业身份，不同于其他党政机关的公务员或参公事业编制，在具体法纪处置时身份定位不能生搬硬套，而是要结合《政务处分法》《监察法》和事业单位管理相关规定解释综合研判。在确认监察对象范围方面，笔者更加倾向“动态监察对象”这一观点，单一管理岗位上的人员为当然的监察对象，专业技术人员在授权行使公权力期间应该视为监察对象。面对高校纷繁复杂的“编制”现状，应该具体问题具体分析，以岗位职责为主来判断是否为监察对象，以“身份”属性为辅作为参考。或者在难以抉择的情况下，应该及时向派出机关汇报沟通，务必做到身份认定的准确科学。在处分等级确定上要做好法与纪的衔接平衡，比如要明确《事业单位工作人员处分暂行规定》第五条的降低岗位等级和《政务处分法》中政务处分种类中的降级并不是同一个概念，事业单位中的降低岗位等级属于重处分，与撤职处分档次相当。如某个事业单位的管理7级岗位人员受到降低岗位等级处分，理论上只降低一个岗位等级的话，那么就会被聘任到8级管理岗位，也就是说从事业正科级降到了事业副科级。但是《政务处分法》中的降级是被归类到轻处分的，如果某个正科级领导干部受到降级处分，降低的是对应的薪资等级而不是职级。在当前情况下，高校在适用《政务处分法中》一定要准确考量监察对象的身份，在处分执行中做到准确适用。在同一个案件中针对相同的违纪行为，违纪违法主体身体不尽相同时，一定要做到党纪政务处分上的平衡和精准。
（二）内外沟通衔接渠道要畅通
纪检监察与司法机关的有效衔接机制，是指纪检监察机关依照《监察法》查办职务犯罪案件时，依照《刑事诉讼法》与人民检察院、人民法院就起诉审判职务犯罪案件进行工作衔接的一系列制度安排和程序规范。同时，也包括监察机关在查办职务案件过程中与公安机关、司法行政部门就相关法定措施的执行、协助与配合方面执行的有关程序规范。纪检监察机关与检察机关、审判机关、司法行政部门相关衔接的责任分工是相对比较明确的，但是要实现有效衔接除了要严格执行法律法规和内部工作办法外，也要在实务中根据实际不断探索更加合理、畅通、有效的沟通模式。我们不难看出，监察与司法的有效衔接，一方面可以有效推动《监察法》和《刑事诉讼法》正确实施，从而形成完备的协助配合衔接机制，另一方面也体现了深化纪检监察体制改革的成果，是贯彻落实党和国家反腐败决策部署和政策方针的必然选择。高校纪检监察派驻机构作为新形势的纪检监察建制机构，一方面要立足于派驻机构职权范围，在对外的衔接沟通中，加强与派出机关的沟通，及时汇报有关事项，争取派出单位的支持，简化监察措施使用审批流程，优化案件查办程序，提升案件查办质效。另一方面要畅通信息渠道，保持协同互通，加强和地方司法审判机关的业务沟通和信息反馈，由省纪委监委牵头与公安、检察、审判机关等部门形成公职人员违法信息互通机制，及时将涉及高校工作人员的违法犯罪信息通报给所在单位处理。
（三）高校纪检监察队伍要优化
随着纪检监察体制改革深入推进，纪检监察干部必须主动适应职责任务拓展、履职手段丰富、工作要求提高新形势新考验，必须加强派驻高校纪检监察干部队伍专业化建设。新形势下，纪检监察干部的思想政治水平、理论政策水平、执纪执法水平要求越来越高，尤其在信息化时代下，监督执纪执法水平也要与信息技术相衔接。按照《监察官法》有关规定，改革后的纪检监察机构的工作人员也将纳入监察官的任命范围，这就要求派驻高校纪检监察机构的队伍应该按照监察官的标准进行配备。派驻机构必须具备精通党纪条规和相关法律知识的人才，既要有法学理论基础，还要具备纪检监察理论知识。要准确理解条文的内涵、精髓、要求，学懂弄通专业知识，提升专业能力，熟悉监察的职责、范围、对象、权限、程序等实务，增强法治意识，树立法治思维，才能胜任新形势下纪检监察工作。要严格执行监督执纪工作规则和相关法律法规，不断提高依规依纪依法履行职责的能力和水平，不断强化理论与实践相结合。对于派驻高校纪检监察机构来说，必须要补足在人才的短板，才能更加有效地开展纪检监察的工作。一方面要进行干部队伍的优化，吸纳党的政策理论、法律法规、纪检监察业务知识丰富的人员进入队伍，尤其是可以吸纳地方基层纪检监察机关从事审查调查工作、办案经验丰富或者有公安、法院、检察院的专业法律工作履历的人员进入队伍，弥补人员在主要工作知识结构上的短板。另一方面要不断强化内驱动力，要积极加强业务知识学习，认真学习党的政策理论、法律法规、纪检监察业务知识等多个领域的相关知识。要深入一线，用理论指导实践，在实践中总结经验，通过学习增强动力，不断提高自身综合素质和业务能力。
省属派驻高校纪检监察机构是深化全面从严治党向基层延伸的理论创新，也是纪检监察体制改革的实践创新，在社会主义法治不断发展和完善形势下，要求高校纪检监察机构将纪法衔接作为高校纪检监察工作的重要内容，切实做好纪法双施双守。高校派驻纪检监察组要找准自己的身份职责定位，将“纪法贯通、法法衔接”的要求落到实处，既要培育法治思维方式，提升思想认识水平，又要建设内部运行体制，完善外部衔接制度，通过准确监督执纪执法，有效净化高校政治生态，营造风清气正的教书育人环境。
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