张 丽，李秀峰
（1.北京信息科技大学 公共管理与传媒学院，北京 海淀 100192；
2. 北京师范大学 政府管理学院，北京 海淀 100875）
个人信息作为大数据时代个人最为宝贵的数字资产，不仅事关公众个人权益维护和网络社会时代公众个人的幸福感、获得感，更是关系到国家网络安全。2021年，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》），自2021年11月1日起正式施行。《个人信息保护法》作为我国首部针对个人信息保护的专门性立法，在国内，引发了社会的广泛关注与好评，具有鲜明的时代意义，标志着我国的个人信息保护开启新篇章；
在国际上，《个人信息保护法》的出台体现了中国智慧、中国经验，为国际社会的个人信息保护贡献了中国方案。新中国成立以来我国的个人信息保护政策从传统狭隘的生活隐私权保护逐步延展到大数据时代的个人数据保护，经历了多个发展阶段，而《个人信息保护法》的出台是数据时代国家数据保护政策发展到现阶段的最新产物，遵循一定公共政策发展逻辑与演进轨迹。因此，追溯个人信息保护政策的演进历程，可以最大限度地还原个人信息保护政策出台的特定情境，有利于把握影响个人信息保护政策的重要驱动因素和政策未来走向，对于厘清和辨识政府在个人信息保护政策构建过程中面临的决策语境、政策背景以及政策目标有重要作用。
对于政策演进和变迁的研究是理论与实践发展的共同需要。理论上，最早以查尔斯·林德布洛姆为首的政策科学家提出了渐进主义决策理论，该理论针对理性决策理论的缺陷，根据实际制定政策的特点指出决策者在制定决策时，在既有合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策做出边际、局部的修正，以逐渐实现决策目标①Lindblom C E. The science of muddling through［J］. Readings in managerial psychology，1989（4）：117-131.。因此，根据渐进决策理论，新政策的出台不过是遵循按部就班、稳中求变的原则对老政策进行一定程度上的修正，是过去政治体系的延续。然而，历史与现实证明，在社会发展的某些关头，需要在决策上作大幅度的调整，有时甚至需要抛弃以前的决策而重新确立新的决策②Bryan D. Jones，Frank R. Baumgartner. From There to Here：Punctuated Equilibrium to the General Punctuation Thesis to a Theory of Government Information Processing［J］. Policy Studies Journal，2012（1）：1-20.。可见，渐进决策模式不是唯一普遍适用的模式，一旦社会条件和环境发生巨大变化，其所主张的修改和缓行就无效了。针对渐进主义决策理论的缺陷，1993年弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯等人在《美国政治的议程和不稳定性》一书中首次提出间断均衡理论。间断均衡理论借用进化生物学的间断均衡模型取代了渐进主义模型，认为政策变迁是兼具渐进发展与间断变化的复杂演变过程，政策的演进既包含以渐进性、稳定性为表征的均衡，也包含以中断性、失衡性为表征的突变③Jones B D，Baumgartner F R，Breunig C，et al. A general empirical law of public budgets：A comparative analysis［J］.American Journal of Political Science，2009（4）：855-873.。在实践上，随着信息与网络社会的到来，整个社会的不确定性和风险性增加，政府决策的社会条件急剧变化，尤其是信息技术革命使得公共政策的环境变得更为复杂和动荡，公共政策的演变过程也更为动态多元，政策演变的间断性与不可预测性特征更为明显，客观上使得间断均衡理论得以不断发展。
间断均衡理论是一种政策动态研究理论，勾勒出一个不连贯且突然的政策变化过程。自该理论提出以来，因其较强的解释力和应用前景而被广泛关注。国外学者利用间断均衡理论围绕政策变迁进行了大量实证研究，除了最经典的预算领域④Jones B D，Sulkin T，Larsen H A. Policy punctuations in American political institutions［J］. American Political Science Review，2003（1）：151-169.外，还涉及环境保护⑤Jones B D，Baumgartner F R，True J L. Policy punctuations：US budget authority，1947-1995［J］. The Journal of Politics，1998（1）：1-33.、国防军事⑥Baumgartner F R. Punctuated equilibrium theory and environmental policy［M］.Punctuated equilibrium and the dynamics of US environmental policy. Yale University Press，2008：24-46.、社会福利⑦Hegelich S，Fraune C，Knollmann D. Point predictions and the punctuated equilibrium theory：A data mining approach—US nuclear policy as proof of concept［J］. Policy Studies Journal，2015（2）：228-256.等诸多政策领域，学术专著丰富，学术争鸣激烈，推动间断均衡理论不断发展完善。
间断均衡理论引入我国的时间较晚，2016年以后逐渐引发关注，发文量剧增，发展迅速。在理论引介阶段，李文钊等学者就间断均衡理论的理论内涵和关键概念进行了细致地阐述①李文钊.间断—均衡理论：探究政策过程中的稳定与变迁逻辑［J］.上海行政学院学报，2018（2）：54-65.；
在模型应用阶段，学者们聚焦中国公共政策的变迁逻辑与政策制定范式，探讨了预算政策②曹堂哲，郝宇华.中国公共预算变迁的间断均衡——基于中国各级预算支出面板数据的实证分析［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2020（5）：104-118.、环境政策③杨志军，支广东.PET框架对政策变迁过程的再解释与新应用——以中华人民共和国成立以来植树造林政策为例［J］.甘肃行政学院学报，2021（2）：40-51.、公共安全与卫生政策④武永超.新中国成立以来卫生防疫政策变迁审视——基于间断均衡理论视角［J］.经济社会体制比较，2021（2）：67-76.⑤黄新华，赵荷花.食品安全监管政策变迁的非线性解释——基于间断均衡理论的检验与修正［J］.行政论坛，2020（5）：59-68.、出租车政策⑥文宏.间段均衡理论与中国公共政策的演进逻辑——兰州出租车政策（1982—2012）的变迁考察［J］.公共管理学报，2014（2）：70-80.⑦孙翊锋.出租车行业政府规制政策变迁轨迹与逻辑——基于间断-均衡理论的解释［J］.湖湘论坛，2021（04）：105-117.、教育政策⑧曹堂哲，郝宇华.间断均衡理论视角下媒体注意力与议程设置的因果关系——基于我国教育议程设置变迁的检验［J］.治理研究，2019（3）：56-67.⑨范晓东，郭彤彤.建国70年学前教育政策变迁研究——基于间断均衡模型的视角［J］.教育发展研究，2019（24）：61-67.以及社会组织与救助政策⑩李健，成鸿庚，贾孟媛.间断均衡视角下的政社关系变迁：基于1950-2017年我国社会组织政策考察［J］.中国行政管理，2018（12）：66-71.等领域的政策变迁逻辑。还有不少学者立足中西政治环境差异，创新性地对间断均衡理论的内生要素进行针对性调整，试图解决理论水土不服的问题。
通过文献分析发现，国内外学者已对间断均衡理论展开了广泛的研究，并取得了一定的成果，这对本研究的进行具有重要的借鉴意义。然而，政策的演进与变迁离不开对当时社会情境的考量，在这个技术日新月异的大数据时代，技术变革对公共政策演进发展的影响越来越突出。当前国内却鲜有学者就技术变革与政策间断式变迁之间的内在关联机制展开研究。鉴于此，为探究技术变革对公共政策变迁的作用，本研究引入间断均衡理论，针对个人信息保护政策，聚焦两个问题：其一，个人信息保护政策的演进历程是怎样的？其二，技术变革影响个人信息保护政策演进的内在机理如何？
（一）间断均衡理论
间断均衡的概念产生于进化生物学。在进化生物学领域中，进化过程被解释为长时期的最小变化（处于平衡状态的物种），被短暂的快速变化打断，最终产生新的物种⑪Lichtenstein B M. Evolution or Transformation：A Critique and Alternative to Punctuated Equilibrium［C］.Academy of Management Proceedings. Briarcliff Manor，NY 10510：Academy of Management，1995（1）：291-295.。鲍姆加特纳和琼斯等人将生物学领域中新物种的出现过程应用到政策过程，致力于解释政策的演进并不总是渐进稳定的，有时也会出现不可预测的急剧性变迁，即政策变迁在长时间将处于停滞或渐进变革阶段，但某个时间点上在短期内会由于公众注意力转变导致垄断被打破而出现大规模突变。均衡是指政策变迁长期处于停滞状态，间断是指均衡状态被打破后遭遇的政策巨变。间断均衡理论既解释了政策变迁的结果，也揭示了政策变迁的内在原因。
间断均衡理论的提出有两个重要的前提条件，分别为有限决策模型和美国的政治体制结构。
有限理性的决策者模型是间断均衡理论的微观理论起点。有限理性（bounded rationality）其实是一个与完全理性（perfect rationality）相对应的概念，可以理解为人们获取的信息、知识与能力都是有限的，所能够考虑的方案也是有限的，在这些约束条件下未必能做出使得效用最大化的决策。因此，西蒙认为在决策者进行决策时必须考虑人的基本生理限制，以及由此引起的认知限制、动机限制及其相互影响的限制①Simon H A. Theories of decision-making in economics and behavioural science［M］.Surveys of economic theory.London：Palgrave Macmillan，1966：1-28.。在西蒙有限理性理论思想的启发下，鲍姆加特纳和琼斯认为政治体系能够同时处理多个问题，但当涉及主要决策机构或单个决策者时，其注意力是非常有限的。由此，他们提出了政策选择行为模型和不成比例信息处理模型。政策选择行为模型强调在决策者有限的注意力下，如何使政府决策注意力保持对关键问题、敏感问题、紧迫问题的敏锐性和持续性；
不成比例信息处理模型则指出在决策系统内部，由于决策者注意力分配不成比例，大部分信息往往被忽略，只有少数信息受到关注，受到关注的问题才可能实现间断式变迁，其他已经被知晓但未受到关注的问题则只会进行渐进调整②Eissler R，Russell A，Jones B D. The transformation of ideas：The origin and evolution of Punctuated Equilibrium Theory［M］.Contemporary approaches to public policy.London：
Palgrave Macmillan，2016：95-112.。
美国的政治体制结构是间断均衡理论提出的宏观背景。为协调资产阶级内部各利益集团的利益，美国的政治制度采用的是双重分权制衡体制，即联邦制和三权分立制。双重分权制衡体制在防止权力集中和权力垄断的同时又导致了权力斗争和权力内耗，而为了避免严重的斗争和内耗，美国政策议程设置的保守倾向明显③Baumgartner F R，Green-Pedersen C，Jones B D. Comparative studies of policy agendas［J］. Journal of European public policy，2006（7）：959-974.。通常情况下，宏观政治系统联邦政府和子政治系统各州政府在制定政策时强调政策的稳定性，排斥政策变化，各方妥协使得新政策往往以渐进变迁的方式出现。但是在某些特殊情况下，政策制定的稳定性会被突然的变化打破，双重分权制衡体制下政治系统的多元性与分散性使得更多政策行动者参与到新的政策领域中来，新的问题会冲破政策子系统进入宏观政治系统从而得到更多的关注与重视，原本用来加强保守性的体制障碍被克服，政策出现重大变迁④Baumgartner F R，Jones B D，Mortensen P B. Punctuated equilibrium theory：Explaining stability and change in public policymaking［J］. Theories of the policy process，2014（8）：59-103.。基于决策者有限的注意力资源，政策子系统是并行解决问题，即子系统政治是平衡的政治；
宏观政治系统是串行解决问题，即宏观系统是间断的政治，只有进入宏观政治系统的问题才有可能出现间断⑤True J L，Jones B D，Baumgartner F R. Punctuated-equilibrium theory：explaining stability and change in public policymaking［M］. Routledge，2019：155-187.。由此可见，间断均衡理论基于美国的政治制度结构和政策议程设置特点，将子系统政治和宏观政治作为制度因素解释了政策渐进或间断的发生。
为了更加直观、深刻地理解间断均衡理论关于政策变迁的阐述，本文就间断均衡理论涉及的关键概念进行了解释。
政策图景（ policy images）：意指政策是如何被理解和被讨论的。单一的政策可能有多种含义，不同的人也会对同一政策持有不同的看法，因此政策图景是经验信息和情感诉求的混合物。政策图景分为正向的政策图景和负向的政策图景，正向或负向的政策图景会相应强化或破坏政策垄断，而新的图景可以吸引新的参与者。
政策场域（ policy venues）：是政策的议定场所，是指拥有相关议题决策权威的机构或者集团。政策场域分为开放型场域和封闭型场域两种类型。在开放型场域中，议题归属于多个机构管辖；
在封闭型场域中，议题归属于一个机构管辖①True J L，Jones B D，Baumgartner F R. Punctuated-equilibrium theory：explaining stability and change in public policymaking［M］.Theories of the policy process. Routledge，2019：155-187.。随着时间的推移，议题会在不同的政策场域间转换，这也就意味着政策会发生重大的变迁。
政策垄断（ policy monopoly）：指的是由政策子系统行动者主导和维持的一种集中封闭的稳态结构体系。政策垄断的显著特征是清晰界定的制度结构负责某一政策制定，正式和非正式的切入规则使“局外人”参与受挫，限制外界对这一政策过程的切入②Jones B D，Baumgartner F R. From there to here：Punctuated equilibrium to the general punctuation thesis to a theory of government information processing［J］. Policy Studies Journal，2012，40（1）：1-20.。正面的政策图景和封闭的政策场域容易形成政策垄断。
正反馈作用（positive feedback）与负反馈作用（negative feedback）：正反馈是指相对劣势集团的动员起积极作用，很小的投入经过系统复杂运作产生巨大结果从而使政策出现重大间断。负反馈作用是指相对劣势集团的动员起消极作用，劣势集团随着投入资源的增加，边际效用递减，造成系统保持相对稳定，变迁总是缓慢发生。很多系统具有负反馈的长期性和正反馈短时爆发的双重特征。
综上，根据间断均衡理论，正面、一致的政策图景、封闭型的政策场域和负反馈作用使得政策垄断形成，垄断的形成也就意味着政策处于均衡期，不会发生重大变迁；
反之，开放型的政策场域扩大了参与者的范围，在政策企业家的推动和正反馈的作用下，原本的政策垄断崩溃，意味着政策进入间断期。据此，政策均衡间断的形成逻辑，如图1所示：
图1 鲍姆加特纳和琼斯的间断均衡逻辑
（二）理论适用性
虽然最初间断均衡理论是为解释美国政策制定情况而提出的，但间断均衡理论的诸多核心构成要素使得该理论具备普遍适用的潜力。近年来越来越多的研究表明，间断均衡理论在不同政策领域得到广泛应用，在不同政治制度中得到有效检验以及在比较研究领域中受到高度重视，表明了该理论作为解释政策变迁的理论框架具备较强的稳健性。国内众多学者也运用间断均衡理论来解释各领域的政策变迁，并取得了一定的成果，这也充分表明间断均衡理论对于我国的政策分析具有一定的适用性。
本研究中的个人信息保护政策体现了间断均衡理论的多种特性，间断均衡理论所描述的稳定与突变现象以及核心概念都对个人信息保护政策的演变提供指导。在个人信息保护政策的演变过程中，先后出现了两个重大政策间断期和三个均衡期。在间断时期，政策图景发生了明显变化，个人信息保护政策也发生了较大变化。例如，2021年8月通过的《个人信息保护法》是针对公民个人信息保护的专门性法律，是保障个人信息权益乃至宪法性权利的基本法，这一法律的出台使得个人信息保护法工作进入了一个强化个人信息安全监管与治理的新时期。与之前的政策相比，《个人信息保护法》的政策间断性特性明显。在均衡时期，政策图景变化不明显，决策者对于个人信息保护的关注较少，个人信息保护政策虽然有变化，但变化不显著。
在确定研究问题和理论适用性之后，获取深入细致的研究资料是保证研究信度和效度的重要基础。为获取翔实的材料，本文系统梳理了中华人民共和国成立以来不同时期有关个人信息保护政策，以及权威媒体对个人信息相关议题和事件的报道。此外，人大代表、政协委员、专家和行业代表的公开提案、著述、呼吁也是重要的佐证材料。
在政策制定时间上，1994年接入互联网以后有关个人信息保护的政策才开始大规模出现，因此本文将个人信息保护政策演变的起点设置为1994年。据此，结合间断均衡理论，将我国的个人信息保护政策划分成四个阶段，每个阶段的代表性政策如表1所示：
表1 个人信息保护代表性成果
（一）政策均衡期：1994年-2007年
在道德主义和集体主义的文化价值中，我国对于公众个人信息的保护是从传统隐私权开始的。传统隐私权中的个人信息与当下的个人信息在内涵和外延上存在较大差异。传统隐私权是指公众不愿为他人知晓或不宜公开的秘密，是一种精神性的人格权，保护隐私权的最根本的意义在于对人的价值的认可和对人的尊重，其财产价值并非十分突出①杨锦帆.中国社会隐私权的法理思考［J］.法制与社会，2009（6）：30-31.。宪法对隐私权的保护没有直接性规定，一般认为其间接体现于宪法对公民的人格尊严、住宅以及通信自由和通信秘密的保护中②王学辉，赵昕.隐私权之公私法整合保护探索——以“大数据时代”个人信息隐私为分析视点［J］.河北法学，2015（5）：63-71.。2000年，全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》首次涉及个人信息保护，提出“非法获取、篡改和删除他人电子邮件和数据资料，侵犯公民的通讯自由和通讯秘密”，通讯自由和通讯秘密实际上就属于传统隐私权范畴；
2004年颁布的《居民身份证法》也规定“扣押居民身份证而知悉的公民的个人信息，应当予以保密”，这里身份证上的信息也属于传统隐私权范畴；
2005年修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》中，也明确指出妇女的隐私权受到法律保护。
纵观这一时期，政府对于公众个人信息的保护聚焦狭隘的隐私权保护，是一般人格权概念之下的具体人格权，范围较窄，主要针对公众个人私生活中的不当公开部分。此外，由于此阶段尚处于传统互联网时代，互联网普及率较低，互联网的早期应用如电子邮件、电子论坛、文件传输、网络新闻等功能对于个人信息保护的挑战还未充分显现，政府虽然关注到了个人信息保护的有关问题，但政策内容仅涉及通讯自由、通讯秘密等范畴。并且，由于刚接入互联网不久，政府关注的重点是宏观层面的互联网基础设施建设以及互联网市场秩序维护，对于微观层面的个人信息的保护关注不足。例如，1997提出的“国家信息化九五规划和2000年远景目标”，将中国互联网列入国家信息基础设施建设，1999年“政府上网工程”启动，掀起政府网站建设热潮。与之相对应，2000年颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》和《中华人民共和国电信条例》，主要目的均在于规范电信市场秩序，促进互联网市场健康发展，同年颁布的《互联网信息服务管理办法》虽然也规定互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的信息，但是这部行政法规并不是严格意义上的个人信息保护法规，其内容大多是对互联网信息服务主体和内容的规定。综合上述原因，这一阶段的个人信息保护政策处于一个较长的均衡期，政策变化不明显。
（二）政策间断期：2008年-2012年
进入2008年以后，各种社交网站和社交论坛崛起并迅速发展，各大门户网站逐渐开通。随着社交网站的兴起与宽带的接入，网民的数量急剧增加。据统计，截至2008年6月，中国网民人数达2.53亿，首次跃居世界第一。网络的发展和网民数量的增多也使得网络隐私的侵权事件开始增多，侵权范围随之扩大，侵权的后果也越来越严重。2008年爆发了中国“人肉搜索第一案”，起因是一名北京女子从24楼的家中纵身跳下，用生命声讨她的丈夫和“小三”，该女子去世后，网友人肉出其丈夫的个人信息并大肆转发，从最初的网络谩骂演变成现实中的人身攻击和群体围堵。该女子的丈夫不堪其扰，将刊登其个人隐私信息的大旗、天涯、北飞的候鸟三家网站起诉至法院，并最终胜诉。该案件一度成为2008年第一大网络公共事件，被称为“中国网络暴力第一案”。“人肉搜索第一案”作为一个焦点事件将“人肉搜索”和“网络暴力”推向司法领域，引发了国内第一次有关个人信息侵权和个人信息保护的社会性大讨论。
为了回应现实，2009年2月28日全国人大常委会审议通过的《刑法修正案（七）》首次将个人信息纳入刑事法律保护范畴，明确提出出售、非法提供公民个人信息罪和非法获取公民个人信息罪，这也是首次将特定侵犯个人信息的行为认定为犯罪行为。同年颁布了《中华人民共和国侵权责任法》，首次规定网络侵权问题及其处理原则。两个“首次”表明了个人信息保护政策的重大变化。随后，2011年7月工信部发布的《互联网信息服务管理规定（征求意见稿）》明确规定，未经用户同意，互联网信息服务提供者不得收集与用户相关、能够单独或者与其他信息结合识别用户身份的信息。《电信和互联网用户个人信息保护规定》则进一步从收集、使用、保护等方面对电信业务经营者、互联网信息服务提供者做出明确要求，电信业务经营者、互联网信息服务提供者不得收集、使用用户个人信息，这里的用户个人信息主要指用户姓名、出生日期、身份证件号码、住址、电话号码、账号和密码等能够单独或者与其他信息结合识别用户的信息以及用户使用服务的时间、地点等信息。2012年人大常委会第三十次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，从公众个人电子信息保护出发，对治理垃圾电子信息、网络身份管理以及网络服务提供者和网络用户的义务与责任、政府有关部门的监管职责等作出了明确规定。
这一时期，信息技术的发展和焦点事件的助推改变了决策部门对个人信息保护政策的认知和判断，个人信息的侵权认定、赔偿认定以及实名认证成为这一阶段的重点议题。例如，2009年-2011年的两会期间，热点议题就是如何治理因个人信息泄露事件而引发的人肉搜索等网络暴力事件以及如何在司法过程中裁定个人信息侵权的认定与赔偿问题。此阶段，决策部门开始重新审视以往在个人信息保护工作中的薄弱环节，在舆论的压力和决策部门的关注下，个人信息保护政策图景发生变化，对于个人信息保护政策的探讨也随之进入宏观政治系统。随之出现的一系列新的个人信息保护政策设计重构了政策图景，打破了原有的政策均衡，政策出现重大间断。
（三）政策均衡期：2013年-2015年
2013-2015年间，个人信息保护领域的主要任务是落实上一个政策间断期出台的政策。例如，为了配合《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》的执行和治理日益猖獗的电信诈骗问题，2013年陆续出台了《消费者权益保护法》《电信和互联网用户个人信息保护规定》《电话用户真实身份信息登记规定》，这些政策都对个人信息保护作出了相应的规定。与此同时，为了满足网络安全与个人信息保护的治理需求，2014年2月，中央网络安全和信息化领导小组成立，中共中央总书记习近平任组长，充分体现了政府对于网络安全的重视。
总体而言，此阶段决策部门对个人信息保护的态度和政策图景并未有大的起伏，更多的是采取相应措施落实上一个政策间断期出台的个人信息保护政策，相应的政策并未发生较大变化，整体趋于平衡。但是，随着大数据时代的来临以及物联网、云计算、人工智能等概念的深度，个人信息保护的内涵和外延逐渐发生变化，新的政策正在酝酿。
（四）政策间断期：2016年-2021年
2016年山东女大学生徐玉玉被诈骗电话骗走上大学的费用后，心脏骤停离世，这一因个人信息泄露导致的恶性案件使得社会公众和决策部门再次聚焦和反思个人信息保护问题。作为紧急应对措施和对社会的呼应，“徐玉玉案”发生的当年11月，全国人大常务委员会表决通过了《网络安全法》，规定网络运营者应当对其收集的用户信息严格保密，并建立健全用户信息保护制度，网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息；
未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息，并特别增加了惩治网络诈骗的有关规定。该法的出台，从立法层面回应公众关切，遏制网络诈骗蔓延，不仅为网民的信息安全撑起法律保护伞，也为保障网络安全、维护国家安全提供了法律保障。随后与《网络安全法》配套的部门规章、标准规范也纷纷出台。例如，部门规章方面，有《儿童个人信息网络保护规定》《App违法违规收集使用个人信息行为认定方法》等；
标准规范方面，有《信息安全技术个人信息安全规范》《互联网个人信息安全保护指南》《大数据服务安全能力要求》等。与此同时，中央网信办、工信部、公安部、市场监管总局四部门还曾联合开展“App违法违规收集使用个人信息专项治理”。
然而，《网络安全法》是一部网络安全的基本法，作为网络安全的上位法，它的法律内容难免比较宏观不够具体，存在可操作性不够强的问题。此外，大数据时代，个人信息的宏观预测与分析价值逐渐显现，个人信息成为一种至关重要的新型生产要素，也就意味着在保护个人信息的同时还需兼顾信息的共享与利用，实现个人信息价值的最大化。而已经出台的个人信息保护政策往往将信息共享与信息保护割裂开来。因此，相对于分散式立法，对个人信息保护单独立法成为更主流的声音，呼吁通过专项立法破解分散立法的窘境，消除分散立法中不同法律门类之间的矛盾和混乱，建立规范、系统的个人信息保护法律体系①张新宝.我国个人信息保护法立法主要矛盾研讨［J］.吉林大学社会科学学报，2018（5）：45-56.。习近平总书记也多次强调，要坚持网络安全为人民、网络安全靠人民，保障个人信息安全，维护公民在网络空间的合法权益。据统计，第十三届全国人大代表共有340人次提出39件相关议案、建议，全国政协委员共提出相关提案32件，其中不乏几十位具有舆论影响力的公众人物。2018年9月，个人信息保护法被列入十三届全国人大常委会立法规划，2020年10月21日，全国人大常委会法工委发布了《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》征求意见稿，就个人信息保护有关的立法问题向社会公开征求意见。2021年施行的《民法典》将“个人信息”与“隐私权”并列一章，进行保护。2021年8月21日颁布《中华人民共和国个人信息保护法》，并于2021年11月1日起施行。
纵观这一阶段，个人信息保护已然获得了决策层面更加深切的重视和关注。从国内层面看，此阶段的“徐玉玉案”加快了个人信息保护政策专项立法的步伐，泛滥成灾的个人信息泄露问题不但会对社会秩序和公共利益造成严重损害，而且还会对国家安全造成严重损害；
从国际层面看，国际数字化浪潮的推动也使得各国个人信息保护专项立法陡然加速，据统计，从2010年到2019年，新增了62部个人信息保护法，比以往任何10年都要多。综上，面对日益严峻的个人信息保护形势以及数据保护立法不断强化的国际趋势，决策部门的注意力被社会力量引向对旧有个人信息保护政策的审视以及对新形势的研判之中，原有个人信息保护政策的负向反馈逐步产生并持续增强，呼吁重构新的政策图景。在专家学者、公众舆论的呼吁和核心决策者的倡议下，个人信息保护专项立法由子系统进入宏观政治系统，体制障碍逐一克服，新的政策设计出现，原本的政策垄断由此瓦解。随着《个人信息保护法》的出台，个人信息保护政策再次出现重大间断，个人信息保护进入新的历史篇章。
（一）技术变革改变政策背景，冲击政策实施条件
个人信息保护政策作为一种公共政策，是政治体系的输出产品，总是在特定的政策背景和社会条件下制定和实施的①张海清.制度如何形塑政策?——基于历史制度主义的视角［J］.中国行政管理，2013（6）：55-59.，可以说政策背景为公共政策制定提供了客观条件，是影响公共政策制定逻辑的重要因素。在个人信息保护政策演进的过程中，技术作为最重要的政策背景直接影响着政策实施条件的变化，从而推动政策的间断式变迁。技术变革对于个人信息保护政策的政策背景及政策实施条件的影响主要体现在以下三个方面：
第一，技术变革扩大了互联网的边界和应用范围。在传统互联网时代，互联网的主要功能集中在通信、E-mail、网页浏览器、播放器等传统业务上，进入移动互联网与大数据时代后，物联网、区块链、云计算、人工智能等新技术极大拓展了互联网的边界和应用范围，与互联网相关的各类应用逐渐渗透到公众生活各个领域中，随之而来的是互联网生活中公众的隐私泄露途径变得更加多元、分散和隐蔽。第二，技术变革改变了公众个人信息的搜集方式与使用方式。技术变革使得公众对于个人信息的控制能力大大降低，甚至不清楚其数据的内容和存储位置，使得个人信息泄露的风险大大增加。移动互联网更是让信息收集变得无处不在，数据存储模式由硬件存储转为了云端备份，所收集的信息体量大、种类多样化、价值密度低、处理速度快，且所收集的信息高度个人化②管洪博.数字经济下个人信息共享制度的构建［J］.法学论坛，2021（6）：106-113.。第三，技术变革改变了个人信息的利用观念和规模。技术变革推动了公众个人信息观念、信息能力以及信息行为的转变。在信息技术的推动下，个人信息不再是隐私权的客体，也不是人格权衍生出的财产权的组成部分，而是成为国家、企业和个人共享的数据资源。单一性个人信息的价值越来越不明显，个人信息对经济和社会发展的微观效应迅速让位于大数据时代信息挖掘产生的分析价值和预测效用③凌霞.安全价值优先：大数据时代个人信息保护的法律路径［J］.湖南社会科学，2021（6）：83-91.。基于庞大的用户基数，个人信息创造了巨大的商业价值，而伴随着个人信息流通价值的实现，规模性的公众个人信息安全问题也日益凸显。
基于以上论述不难看出，技术变革带来了数据的爆发式增长、多样化的数据形态、不断增强的数据流动性和各类不同场景模式的数据应用等巨大变化，都从质的层面冲击了个人信息保护政策实施的社会条件，对个人信息保护政策的间断式变迁产生了重要影响。
（二）技术变革通过焦点事件重新定义政策问题，推动政策图景变化
政策问题是政策图景的构建依据。公共政策图景的构建必须从实际的公共政策问题出发，而不能从决策者的主观臆想出发。因此，一项积极合理的政策图景，必须针对具体的公共政策问题，并且能够解决现实的公共政策问题。在个人信息保护政策变迁的过程中，技术变革通过焦点事件重新定义政策问题，倒逼政策图景变化，进而推动政策的间断式变迁。
焦点事件既是刺激政策议程建立的重要因素，也是政策间断变迁的激励性条件④高新宇，王菁娴，武永超.网络焦点事件何以触发政策终结？——基于40个案例的模糊集定性比较分析［J］.江苏社会科学，2021（6）：50-60.。焦点事件引发公众对于某个问题或某个情况的关注，而当公众意识到应该对一些实际情况采取某种行动时，这些情况就可以被界定为问题①Béland，Daniel，Howlett M . The Role and Impact of the Multiple-Streams Approach in Comparative Policy Analysis［J］.Journal of Comparative Policy Analysis：Research and Practice，2016（3）：221-227.。焦点事件所引发的舆论还有助于克服注意力瓶颈，促使利益集团、政府领导人、政策企业家、新闻媒体发现新问题，或对现有但潜伏的问题给予更多关注。在个人信息保护政策的变迁过程中发生了两个焦点事件，分别是2008年 “中国人肉搜索第一案”和2016年“徐玉玉被诈骗致死案”，这两个事件将原本碎片、无序、零散的个人信息保护问题聚焦，在网络媒体的大肆报道下引发了全社会的广泛关注，深刻揭露了技术变革对个人信息泄露问题的冲击，进一步增强了对技术进行政策监管的迫切性。在舆论力量的推动下，各利益群体之间相互博弈交汇，共同助推政策问题重塑。
政策问题的重新定义又进一步推动了政策图景的变化。就个人信息保护政策而言，政策问题由最初狭隘的隐私权保护问题逐渐深化为个人信息确权、个人信息的使用与数据共享等核心问题。可见，在政策问题被不断被重新界定的过程中，政策图景也实现了相应的转变与构建，从而推动政策间断式变迁。
（三）技术异化效应放大社会风险，激发政策正反馈效应
技术异化（technology alienation）是指技术作为改善生活、促进社会进步的创造物产生了与预期相反的负面效应②李磊.技术与需求的关系探析：技术史、实践哲学与经验案例的维度［J］.自然辩证法研究，2021（8）：50-56.。大数据时代，数据挖掘、机器学习和人工智能等相关技术在科学技术上的突破使得公众个人信息泄露成为最大的技术异化效应。技术异化效应通过放大社会风险，动摇公众对技术的接纳程度，激发政策的正反馈效应。
技术异化风险的放大发生在两个阶段：风险信息的传递过程以及社会机制的反应过程③The social amplification of risk［M］. Cambridge University Press，2003.。在风险信息的传递过程中，风险的信号主要由“社会放大站”进行加工处理并广泛传播，“社会放大站”包括对风险评估进行沟通的科学家、新闻媒体、文化团体、人际网络等等④卜玉梅.风险的社会放大：框架与经验研究及启示［J］.学习与实践，2009（2）：120-125.。而后，被放大的风险进入社会反应过程，引发大规模的公众关注和重大社会影响，甚至经由“涟漪效应”的作用，波及不同的时间、空间和社会制度。在个人信息保护政策中，屡见不鲜的个人信息泄露事件折射出原有个人信息保护政策在保护公众个人信息方面的不足，尤其是“徐玉玉案”所引发的公共危机，在网络媒体等“社会放大站”的宣传下被进一步放大，公众恐慌增加，舆论压力增大，严重影响了公众对信息技术异化风险的主观体验、理解和评判，致使公众在态度情感上降低了对于信息技术的信任度和接纳度，在决策倾向上产生了对于信息技术的趋避心理。同时，在技术异化风险事件的讨论过程中，公众的维权意识在增强，对保护个人隐私的要求越来越高，对于技术监管的呼声也越来越高，迫使高层决策部门给予个人信息保护问题更多的关注，激发了政策间断式变迁的正反馈效应，从而推动政策间断式变迁。
（四）技术变革推动政策场域开放，助力克服体制障碍
技术变革所引发的技术异化效应使得个人信息保护问题始终保持在整个社会的有效关注之内，公众、媒体、专家学者、政策企业家以及决策部门逐渐参与进来，推动个人信息保护政策场域开放。一方面，公众、专家学者和网络新闻媒体通过自下而上的路径推动个人信息保护政策变迁。公众对于个人信息泄露的反抗情绪高涨，专家学者不断就个人信息保护谏言谏策，新闻媒体对于个人信息保护问题跟进报道，各利益主体依据各自的资源积极参与到个人信息保护问题的讨论中来，形成社会舆论，推动政策变迁。另一方面，基于政治高位动员的自上而下路径借助政治强制力，促进个人信息保护政策间断式变迁。持续性的舆论压力使得个人信息保护问题获得了高层决策者的关注，得以进入宏观政治系统。在高层决策者的呼吁下，加强个人信息保护成为政府重点关注的议题之一。而且，先进的信息技术有利于决策信息的交互与畅通，有利于跨越政策知识鸿沟与政策信息落差，进而缩短决策制定时间，降低决策制定成本，助推个人信息保护政策的快速变迁。
此外，政策企业家在自上而下和自下而上的两种路径中起着关键链接作用。政策企业家们作为公众的代理人凭借自身的资源和影响力积极参与到个人信息保护问题的讨论中来，愿意提供资源以换取他们支持的政策，成为推动政策间断式变迁的重要因素。
（五）技术变革视域下个人信息保护政策间断变迁框架
基于上述分析，本文在间断均衡模型的基础上归纳出技术变革视域下个人信息保护政策间断式变迁的内在逻辑（如图2所示）。技术变革通过冲击个人信息保护政策的实施条件，推动个人信息保护政策图景变化，通过激发个人信息保护政策正反馈效应以及推动个人信息保护政策场域开放，克服体制障碍，打破原有的政策均衡。新政策议程的开启也意味着个人信息保护政策间断变迁的实现。
图2 技术变革视域下个人信息保护政策间断变迁框架
本文将间断均衡理论嵌入个人信息保护政策的演进过程中，通过对个人信息保护政策的梳理与追踪，构建了技术变革视域下个人信息保护政策间断式变迁框架，实现了间断均衡理论与中国本土体制环境的相互结合，增强了间断均衡理论在我国政策背景下的适用性。
基于上述研究，本文总结出我国个人信息保护政策变迁的几点结论：
1.我国的个人信息保护政策起步晚，但发展迅速。个人信息保护政策在发展过程中共经历了两个重要的间断期与三个相对平稳的均衡期，存在明显的间断点与均衡期，政策图景和政策目标的转变以及决策者注意力的变化等因素使得个人信息保护政策呈现出一种非线性、伴有偶发性和不确定性的变迁特征。
2.技术变革倒逼个人信息保护政策的间断式变迁。信息社会，技术变革也构成了个人信息保护政策变迁的重要背景。信息技术发展迅猛、更新迅速，根据“摩尔定律”，互联网等信息技术的更新周期仅为两年左右，技术变革速度显著快于政策制定。因此，信息技术推动社会变革与信息安全风险不断加剧的矛盾倒逼政府不断进行个人信息保护政策的更新与变迁。
3.焦点事件与技术异化效应通过自下而上的途径助推个人信息保护政策间断变迁。焦点事件与技术异化效应所引发的社会舆论形成了有冲击力的问题指标，激发了政策的正反馈效应，原有政策的负面政策图景形成，个人信息保护在强大的舆论冲击力下通过自下而上的途径获得决策者关注，从而进入政策议程，实现政策变革。
4.宏观政治系统中决策者的政策认知与注意力分配对政策的制定与变迁有着决定性影响。公众对于个人信息的关注以及媒体的报道并不足以形成政策问题，还需宏观政治系统的介入。在我国特殊的政治环境和决策体制下，决策者注意力分配通过自上而下的途径借助政治强制力推动个人信息保护政策间断式变迁。
通过上述对个人信息保护政策间断式变迁的分析，本研究认为实现科学有效的个人信息保护政策，可以从以下几个方面进行完善和强化：
第一，应结合我国国情，树立个人信息的社会本位保护理念，形成多元共治、多方受益、保护到位、合理利用的个人信息治理体系，推动个人信息治理能力现代化，实现数字经济健康发展、人格利益充分保障。第二，切实落实个人信息保护政策，彰显法治力量。在落实个人信息保护政策的过程中，积极回应个人信息保护的热点问题和社会公众的关切，构建个人信息的监管处罚制度，加大违法处理个人信息行为的惩戒力度，推动个人信息保护法落地实施，助力网络强国、数字中国、智慧社会建设。第三，作为信息主体，公众个人需进一步提高个人信息保护意识，了解和掌握个人信息保护安全常识，有效防范个人信息被不法滥用情况的发生，切实维护自身合法权益。
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