胡大伟
提要：在自然保护地法律体系建设中，公私法割裂思维下的管制性征收或保护地役权模式均无法满足集体土地公益限制补偿的法治化发展需要。激励相容式的管制思维和治理策略能够强化合意共识，消弭公私法规范的对立与隔阂。通过激励性管制推进自然保护地建设契合集体土地公益限制与保护的政策发展逻辑，能够让国土空间用途管制的刚性棱角软化，进而让管制性征收成为纾解空间用途管制权与集体土地财产权之间矛盾的最佳选择。应该坚持激励性管制的立场将集体土地公益限制补偿涵摄于自然保护地法律体系，以管制性征收形塑集体土地公益限制补偿规范架构，并基于一体二维构造的法益保障需求，塑造生态保护补偿与公益限制补偿统分协同的制度格局。
“构建国土空间开发保护新格局”是新发展阶段国家治理现代化的重要内容和客观要求。国土空间开发保护现代化及新格局的构建关键在于“以国家公园为主体的自然保护地体系”的建立健全。近年来党和国家高度重视国家公园体制改革以及自然保护地体系建设。党的二十大报告提出，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。(1)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022年，第51页。在国家公园体制改革及自然保护地体系建构过程中，对保护地范围内的国土空间施行统一管理是重点工作任务。集中统一管理、强空间用途管制会对划入自然保护地范围的集体土地及附属自然资源造成较大影响，会限制乃至剥夺当地居民享有的集体土地财产权。国家公园体制改革试点实践表明，试点国家公园中的集体土地整体占比较高，其中钱江源试点区集体土地占比高达79.6%。在不实施征收的情况下，如何统筹协调自然保护地体系建设中土地权属的二元化问题，化解空间用途管制权与集体土地财产权之间的矛盾，依法保护集体土地财产权人的合法利益，成为国家公园体制改革以及自然保护地体系建设工作顺利推进的关键和难点。
吕忠梅、胡德胜等认为对集体土地财产权人遭受的利益损失进行补偿应该是自然保护地立法考量的重要内容。(2)参见吕忠梅：《自然保护地立法基本构想及其展开》，《甘肃政法大学学报》2021年第3期；
胡德胜、许胜晴、归帆：《黄河流域自然保护地管理体制机制的立法规制》，《中国软科学》2021年第11期。针对如何从立法上保护集体土地财产权人的合法利益，弥补他们遭受的空间用途管制损失，大多数学者直接借鉴英美等国家公园管理经验提出保护地役权的规范设计思路，(3)参见张晏：《国家公园内保护地役权的设立和实现——美国保护地役权制度的经验和借鉴》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第3期；
焦琰：《我国保护役权的构建研究——基于环境保护与财产权限制方式的探讨》，《北方法学》2018年第3期。以期推动保护地役权规范融入国家公园集体土地权利结构特别法规范体系，(4)参见李敏、周红梅、周骁然：《重塑国家公园集体土地权利结构体系》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2020年第12期。亦有学者把保护地役权和管制性征收作为两种具有并列法理地位的制度规范选择。(5)参见潘佳：《管制性征收还是保护地役权：国家公园立法的制度选择》，《行政法学研究》2021年第2期。要言之，学界对自然保护地体系建设中集体土地财产权保护利益补偿入法基本形成了共识，但关于公益限制补偿的法理定位以及制度展开依然认知模糊。已有研究主要遵循自然资源财产权与生态利益相分离、公私法相隔绝的论证模式，难以体系化解释和证成集体土地公益限制补偿的改革实践和制度边界，难以有效促进自然保护地范围内国土空间统一管理目标的实现。在公私合作环境治理的时代背景下，固守公私法区隔之思维窠臼显然不利于实现空间用途管制权与集体土地财产权的统筹协调，难以激发形塑“有为政府”“有效市场”。当然，作为环境行政补偿的自然资源财产权公益限制补偿，亦要保持其自身独特的法律地位，防止对环境行政补偿管制正义属性的彻底扬弃，防范政府规避责任。基于此，笔者坚持国土空间用途管制正义和私权保障的双重价值目的，通过引入激励性管制思路消弭公私法规范的对立与隔阂，以期厘清集体土地公益限制补偿入法的实践方位和理论逻辑，探索提出其在自然保护地法律体系中的制度嵌入方案。
(一)显化的自然资源财产权公益限制与弱化的利益补偿
不动产财产权自由不仅是一项原则，亦是土地要素市场化改革的重要基石。我国宪法确立了财产权保障的基本原则，明文禁止非法侵犯公私财产。当然，财产权自由不是绝对排他的，特别是随着现代福利国家的到来、公权力管制广度及深度的不断拓展，针对不动产财产权的公益限制或剥夺的场景逐渐增多。土地作为人类生存不可或缺的自然资源，其在法律上的存续及价值保障对公民而言至关重要。“现代土地制度致力于地权保障的同时，土地利用管制是其另一主题。对地权行使的过分限制既不利于权利的保障，也不会对资源利用效率产生积极影响。同时，对地权行使缺乏适当的限制或制约，则不利于社会福利的提高和自然资源的合理配置。”(6)杨一介：《论集体建设用地制度改革的法理基础》，《法学家》2016年第2期。根据我国宪法的相关规定，土地财产权主体要遵循内在限制，合理利用土地；
为了公共利益，在支付补偿对价的基础上国家可以依法对土地做出征收或征用。进一步而言，公共利益是土地财产权受到公法限制的基础和前提。因此，自然保护地体系建设中集体土地财产权受到公法限制的合法性证成只能基于公共利益的考量。随着现代化水平的不断提高，绿色发展逐渐成为共识，“守护生态”亦成为新时代“美好生活”的重要内容。2018年宪法修正案明确把“新发展理念”“生态文明”“美丽强国”写入了宪法序言。生态文明入宪进一步显化了自然保护地体系建设的正当性和紧迫性。强化生态保护管制力度，禁止或限制自然保护地内的环境资源开发利用活动，能够为国家乃至人类带来更多的生态产品和效益。
为了环境公共利益，政府可以对集体土地财产权进行限制，但此种限制应该符合公平、平等原则，不能是无限度的。如果超出一定的限度，政府实施的限制就不属于财产权主体应该容忍的社会义务。建构自然保护地体系是国家推进主体功能区建设的重要举措，在具体实施过程中必将形成对自然保护地内集体土地等自然资源财产权的限制。这种基于环境公共利益保护需要形成的集体土地等自然资源财产权限制局面，实质上打破了自然资源物权平等原则，导致了自然资源物权分配上的不平衡。为了矫正因国土空间用途管制而导致的自然资源物权分配上的不正义，必须依法给予公平补偿。域外理论与实践表明，财产权过度限制，会产生与征收类似的财产剥夺之效果，国家应该给予补偿。(7)参见胡大伟：《准征收视域下私人不可移动文物财产权的公法限制与补偿》，《常州大学学报》(社会科学版)2018年第5期。长期以来，我国政府在采取自然资源物权限制时选择性地关照到了公益性却忽视了价值补偿，但公益限制正当只是管制行为合法的前提条件，并不能成为排斥补偿的理由。进一步而言，在当前的自然保护地法律制度体系中，面向个体的集体土地公益限制补偿尚未得到应有的重视，而生态保护补偿制度亦无法为因公益限制而导致土地财产权益受损的权利人提供有效支撑。近年来，随着自然保护地体系建设的深入推进，因政府公益限制而引发的集体土地财产权损失补偿纠纷不断，但由于缺乏可供适用的法律，法院判决此类纠纷案件时采取较为保守的态度。(8)参见彭涛：《规范管制性征收应发挥司法救济的作用》，《法学》2016年第4期。
(二)管制补偿与生态保护补偿的交错混同
公益限制与补偿虽然处于唇齿一体的状态，但却是不同阶段、不同层次的两个问题。公益限制着眼于解决公共利益的保护问题，体现为公权力对私人权利的限制；
而补偿着眼于解决因公共利益保护受损的个人利益问题，体现为对公权力行使的限制和监督。就广义的公益限制方式而言，只有公益限制导致不动产所有权的转移才会触发征收补偿。但实践中，不动产所有权不发生转移的公益限制长期存在，在国土空间用途管制领域尤为常见。随着法治进步及经济社会的不断发展，针对公益限制而产生的权益保障问题逐渐引起了国家关注，规范相关公益限制行为，保障财产权人的合法权益开始成为立法完善的内容。近年来，随着国家公园体制改革的深入推进，有关集体土地公益限制及补偿问题在中央和地方立法实践中得到了不同形式的规范回应。
首先，在中央立法层面，主要涉及全国人大常委会制定的《森林法》《防沙治沙法》《矿产资源法》以及国务院制定的《自然保护区条例》《退耕还林条例》《风景名胜区条例》。《森林法》规定“国家建立森林生态效益补偿制度”(第7条)，并明确指出“对划入公益林的非国有林地”“给予合理补偿”(第48条第3款)。《防沙治沙法》规定，当被治理的土地被划入自然保护地时会引发经济补偿，批准机关应该以合理补偿为原则对治理者给予经济补偿(第35条)。自然保护地建设会导致集体和个人矿产资源开发利用权受限，对此《矿产资源法》虽然没有给予直接的法律回应，但规定因国营企业开办导致采矿权受限的集体矿山企业可获得合理的补偿，受影响群众应该得到妥善安置，当然补偿责任主体为矿山建设单位(第35条)。《退耕还林条例》规定了退耕还林的补助制度，而《风景名胜区条例》规定了风景名胜区设立过程中自然资源和房屋等财产权损失补偿制度(第11条)。《自然保护区条例》是当前与自然保护地建设直接相关的行政法规，该条例对自然保护区建设过程中自然资源物权及准物权行使做出了禁止性和限制性规定。
其次，在国家公园试点工作推进中，先后有武夷山、神农架、三江源、海南热带雨林等四地的省人大常委会制定发布了专门地方性法规。而早在2011年云南省迪庆藏族自治州人大通过了关于普达措国家公园的专门保护管理条例，2013年云南省人大常委会批准了该条例。这5部地方性法规对自然资源财产权公益限制及补偿问题有着不同的规范态度。《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》只对国家公园规划建设中集体土地的征收补偿进行了规定，对自然资源公益限制及补偿问题、生态保护补偿问题并没有做出相应的规范。由于三江源国家公园范围内土地及其他自然资源均为国家所有，因此三江源国家公园统一管理面临的问题相对简单，《三江源国家公园条例(试行)》对生态保护补偿做出了相关明确规范。在三江源国家公园体制试点改革过程中，当地积极开展生态保护补偿创新实践，通过天然草原禁牧补助及草畜平衡奖励等给予金钱补偿，通过安排生态公益就业岗位、建立人兽冲突保险基金等方式化解管制矛盾。《武夷山国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》《海南热带雨林国家公园条例(试行)》都对国家公园内集体土地及其他自然资源的管制实现方式做出了相应规定，但在补偿设定上存在一定差异。《海南热带雨林国家公园条例(试行)》对生态保护补偿做出了概括式强调，而《神农架国家公园保护条例》通过对生态保护补偿事项列举表达涵摄了自然资源公益限制补偿的规范价值。原住民较多，集体所有土地占比高(66.60%)是武夷山国家公园体制试点改革中面临的两大突出问题，为了纾解“人、地”矛盾，武夷山国家公园一方面通过征收补偿实现部分集体土地国有化，另一方面积极拓展其他多样化的补偿举措。武夷山国家公园共设立生态公益林保护补偿、天然商品乔木林停伐管护补助、商品林赎买、地役权管理补偿等11项补偿内容。(9)参见林永龙、张辉、赵锦飞：《绿色发展，生态高地展新姿》，《福建日报》2022年3月14日，第1版。《武夷山国家公园条例(试行)》对生态补偿和管制补偿做出了区分处理，在对生态补偿做出单独规定的同时，明确提出“因征收或者用途管制造成权利人损失的，应当依法、及时给予补偿”。该条规定实质上确立自然资源管制补偿的独立规范地位。
一定意义上可见，在中国管制性征收的概念虽然尚未获得明确的规范确立，但管制性征收实践长期存在，以国家公园为主体的自然保护地建设让这一情形更加凸显，对此相关法律法规已逐渐有所回应。正视并妥当解决自然保护地建设中集体土地公益限制补偿问题已经成为立法设计的重要考量内容。然而，在当前我国的立法实践中，“管制补偿”“生态保护补偿”等概念时而被交叉混同使用，时而被并列使用，二者一直存在着竞合、混同的情形。这种混杂状态反映了相关理论供给的不足，亦是自然保护地法律体系建构时亟待破解的实践难题。由此，推进集体土地公益限制补偿的法治化建构，有必要对其规范基础和理论逻辑做出深度剖析。
(三)保护地役权与管制性征收的两难选择
目前，无论理论界抑或实务界都逐渐认识到了国土空间用途管制中自然资源财产权限制的独立法理地位。“自然资源使用权限制既不是征收，也不是财产权的社会义务。”(10)潘佳：《自然资源使用权限制的法规范属性辨析》，《政治与法律》2019年第6期。然而，在自然保护地法律体系建设中关于集体土地公益限制补偿的法理阐释及制度定位，无论在是实务抑或理论上都存在一些争议。管制性征收与保护地役权被视为两种对立的制度设计方向。这种理论争议不仅展示了公私法割裂的惯性思维，也折射了管制与补偿、目的与手段在理论演绎与实践运作中的交叉混同状态。
1.保护地役权模式
在国家公园以及自然保护地立法中引入保护地役权制度已成为当前学界的重要声音之一，并在成果产出上呈现压倒性态势，俨然成为未来立法的最佳制度选择。保护地役权是对传统民法上地役权的传承与改造，旨在用市场化的合意契约替代传统的行政管制，进而达到降低管制成本、防范管制纠葛、纾解利益冲突的目的。保护地役权模式展示了典型的私法调整逻辑，体现了对传统生态环境管制中行政权过度刚性以及单向度运作的反思和替代，对于推进公众参与国家公园以及自然保护区建设与维护具有重要意义。
当前，学者们推动建构保护地役权制度的立论基础主要集中于两点：其一，域外实践印证。普通法系国家尤其是美国在国家公园建设及管理中广泛采用保护地役权，已取得较好成效。美国的保护地役权不同于普通法上的传统役权，属于私法地役权的特别形式，本质上为权利束理论的具体实践。美国的保护地役权制度在自然资源保护、历史文化遗产保护等领域得到广泛适用，并取得巨大成功，其经验值得借鉴。(11)参见张晏：《国家公园内保护地役权的设立和实现——美国保护地役权制度的经验和借鉴》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第3期。其二，理论构造契合。私法背景下的地役权较之强制性的征收制度以及传统合意性的土地流转模式，具有权利义务范围和内容的弹性以及明确的目的性，(12)参见秦天宝：《论国家公园国有土地占主体地位的实现路径——以地役权为核心的考察》，《现代法学》2019年第3期。能够满足国家公园的生态保护管控需求。(13)参见何思源、苏杨、王大伟：《以保护地役权实现国家公园多层面空间统一管控》，《河海大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。然而，遗憾的是大多数研究成果依然还停留在保护地役权理论与实践之译介、制度引入及建构必要性等理论论证层面，并没有回应“南橘北枳”之可能性拷问。在我国国家公园以及自然保护地立法中引入保护地役权制度，不仅需要跨越土地所有制中西差异的制度鸿沟，还需回应物权法定的诘问。更为重要的是，私法调整的保护地役权模式与自然保护地建设中的国土空间用途管制在底层逻辑上难以兼容，其无法解释和证成国土空间用途管制适用的普遍性和不平等性。
2.管制性征收模式
针对财产权社会义务与征收之间的模糊地带，域外学者开拓出管制性征收(又称准征收)理论，其中美国和德国的研究较具代表性和影响力。而环境公益限制补偿是管制性征收理论适用的重要类型。国内相关研究起步较晚，随着私有财产权入宪及域外管制性征收理论的传播，学者们渐次展开多维度探究。目前，我国虽然尚未在法律上确立管制性征收制度，但“事实上，行政管理实践中大量存在着管制性征收或者说行政管制措施，而法院在司法审查中也会越来越多地自觉或不自觉地运用管制性征收理论，并参考现行征收的立法与实践，对管制性征收与补偿问题的合法性进行评判”(14)耿宝建、黄瑶：《管制性征收理论在行政审判中的引入与运用——以“中国天眼”建设中的管制性征收为例》，《人民司法》2019年第1期。。
针对管制性征收在国家公园及自然保护地立法中的引入及建构问题，目前主要存在两种研究模式：其一，影射移植型。以管制性征收思维为底层逻辑，基于公共政策学的视角，对我国国家公园建设中自然资源使用权管制措施与补偿进行规范梳理，并提出相应的制度建构方案。(15)参见赵悦：《国家公园体制建设中自然资源使用权管制与补偿问题研究》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第3期。其二，限缩共存型。有学者认为管制性征收和保护地役权是解决自然资源使用权过度限制问题的两种制度工具，二者只是限制程度大小不同而已，因此它们可以并列共存于国家公园及自然保护地立法中。(16)参见潘佳：《管制性征收还是保护地役权：国家公园立法的制度选择》，《行政法学研究》2021年第2期。这种论证方法对“过度限制”进行了二次切分，其中自然资源使用权全面过度限制适用管制性征收，而自然资源使用权“递减”式过度限制适用保护地役权。“限缩共存型”的论证模式，似乎可以创设出管制性征收和保护地役权优势互补、和谐共生的制度模型，但在“过度限制”本身已经足够“扑朔迷离”的情况下，对其再度细分切割，无疑会让财产权社会义务与征收之间的模糊地带更加“模糊”“混乱”。进一步而言，“限缩共存型”的解释论证模式不仅难以达至化解理论纷争的目的，而且可能创造更大的理论罅隙和实践紊乱。一言以蔽之，目前这两种解释论证思路尚无法为自然保护地法律体系建构中集体土地公益限制补偿制度形塑提供有效支撑。
(一)自然资源财产权受限与生态利益外溢：补偿区分与竞合的法益基础
在自然保护地建设中，虽然政府可以依法进行国土空间用途管制，对集体土地等自然资源财产权施以限制，但需要对权利人造成的特别牺牲给予补偿关照。当然，合理补偿制度的建构有赖于其法益基础的厘清与阐释。在自然保护地建设中，国土空间用途管制将产生双重影响，一方面会导致自然保护地集体土地财产权行使受限，另一方面会带来生态利益的外溢。进一步而言，在自然保护地空间用途管制中，集体土地财产权人不仅是自然资源财产权受损者，亦是生态利益的提供者。双重影响将触发两种不同属性的法律问题，其一会引发自然资源财产权行使受限，其二自然资源利用受限所带来的环境改善亦会引发生态利益外溢。由于此双重影响具有内在勾连关系，在立法实践以及理论研究中，集体土地公益限制补偿所触发的法律认知一直模糊不清。厘清集体土地公益限制补偿的法理逻辑首先需要剖析生态补偿的法益基础。
在“杂糅主义”的语境下，关于生态补偿的法理言说呈现众说纷纭、莫衷一是的状态，而且集中于对宏观环境治理机制和经济手段运用的探讨，针对微观个体权利的法治关照相对较少。当然，近年来一些学者开始基于个体权利保障视角阐释生态补偿之法理，有学者提出环境资源开发利用限制的生态补偿不属于财产权限制的行政补偿类型，生态补偿权利本质上是发展权。(17)参见杜群、车东晟：《新时代生态补偿权利的生成及其实现——以环境资源开发利用限制为分析进路》，《法制与社会发展》2019年第2期。还有学者认为国土空间用途管制外溢的生态利益可以为人们带来效用的提高，因而构成一种财产，为此有必要在法律上建构农地外部效益财产权补偿制度。(18)参见杨惠、熊晖：《农地管制中的财产权保障——从外部效益分享看农地激励性管制》，《现代法学》2008年第3期。宏观与微观两种不同视域的生态保护补偿概念界定，不仅反映了生态保护补偿应然和实然状态的区隔，亦折射出生态保护补偿与公益限制补偿的内在纠葛。在自然保护地建设与管理中，国土空间用途管制将引致一体二维构造的法益保障需求，即财产权受限补偿与正外部性的增益性补偿的二元区分与竞合。然而目前大多数学者往往择其一端或一维展开生态保护补偿论证，难免陷入“盲人摸象”之困境。晚近，基于生态补偿的复杂实践样态，有学者提出了政策和法律双重维度的制度重构思路，政策层面主要着力于环境治理的区域协同，而法律层面着力于行政补偿的精细化设计。(19)参见车东晟：《政策与法律双重维度下生态补偿的法理溯源与制度重构》，《中国人口·资源与环境》2020年第8期。通过政策与法律的双维设计虽然能够解决我国生态补偿实然和应然二元区隔的问题，但这种制度设计路径显然过于理想化，不仅难以解释和安置现有法律体系中存量布局的生态保护补偿规范，而且会导致生态补偿政策与法律的割裂和冲突。更为重要的是环境保护政策法律化、政策性立法已成为环境立法的客观要求和重要动向。(20)参见叶俊荣：《环境立法的两种模式：政策性立法与管制性立法》，《清华法治论衡》2013年第3期。面对一体二维构造的法益保障需求，有必要强化生态保护补偿制度设计的统分价值，在自然保护地法治体系建构中统筹考量生态保护补偿与公益限制补偿，塑造“一体二元”交织协同的补偿规范格局。
(二)从管制主导到合作治理：集体土地公益限制补偿的政策发展逻辑
为了推动以国家公园为主体的自然保护地建设，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《方案》)《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这两个文件一方面体现了党和国家对自然保护地建设一以贯之的重视态度，另一方面也折射出党和国家对集体土地公益限制补偿策略的创新发展逻辑。
《方案》对国家公园内涵做出初步界定，在自然资源资产空间布局方面提出确保“全民所有”“占主体地位”的目标要求。而这一目标要求重点指向国家公园建设中土地及其附属资源的权属关系。围绕这一空间布局要求，《方案》提出了不同的权益保护管理方案。一是通过“生态移民搬迁”“租赁、置换等集体土地流转方式”实现重点保护区域土地权属及法律关系的调整。二是通过“生态移民搬迁”“居民相对集中居住”“合作协议”等方式实现其他区域人地关系的调整及土地的统一管理。《方案》在强调保护管理措施的同时，初步提出“租赁、置换”“合作协议”等集体土地权益维护方案。
《指导意见》是对《方案》的继承与发展。《指导意见》虽然继续强调自然保护地统一管理原则，但不再强调土地等自然资源资产全民所有之主体地位占比的要求。在强化差别化管理的同时，进一步强调通过创新机制和方法维护集体土地财产权人的利益，包括明确提出“自然资源有偿使用制度”，强调对划入自然保护地的集体土地财产权人的多元化保护。
两个文件的不同表达折射了党和国家对自然保护地建设政策的“变与不变”。一方面政府通过国土空间用途管制对集体土地财产权施以公益限制的法治逻辑始终未变，集中统一管理自然资源、严格空间用途管制的实践逻辑始终未变。另一方面党中央、国务院期望达成公益限制的运行逻辑不断淡化强制，提倡经济激励和自愿协议，而且逐渐明晰公益限制对集体土地财产权人带来的财产价值损失及多元化补偿方案。从管制主导到协同共治的政策发展逻辑不仅是国家公园及自然保护地法治体系建构的重要指引，亦是厘清集体土地公益限制补偿之法理逻辑的必要考量前提。
(三)激励性管制：集体土地公益限制补偿的建构逻辑
集体土地公益限制补偿的双重法益基础从管制主导到合作治理的政策发展逻辑对其法治化建构路径提出了更具兼容性的客观要求。进而言之，集体土地公益限制补偿制度建构是一个复杂的系统工程，公私法割裂思维下的管制性征收或保护地役权模式难以满足法治发展需求。应该通过引入激励性管制消弭公私法规范的对立与隔阂，回应公私合作治理的客观需求，将集体土地公益限制补偿涵摄于自然保护地法律体系。
首先，合意性不应成为保护地役权优于管制性征收的理由。根据《民法典》第十五章对地役权的专章规定，地役权是基于不动产相邻关系而设立的用益物权，目的在于实现私法领域不动产的利用效益。《民法典》编纂过程中一些地方提出要删除对地役权的有关规定，因为实践中地役权很少设立且鲜有登记的事例发生。(21)参见《民法典立法背景与观点全集》编写组：《民法典立法背景与观点全集》，法律出版社，2020年，第106页。然而，随着社会的变革，地役权的内涵和外延不断发生嬗变，由以实现私人利益为目的逐渐扩展到以实现公共利益为目的，作为地役权分支的保护地役权因此而产生。传统法定地役权表现为私人相邻关系中供役地的限制和需役地的扩张，而以实现公共利益为目的的保护地役权显然不同于我国《民法典》上的地役权。因其在环境公共利益维护领域的独特价值，保护地役权逐渐受到我国理论界和实务界相关人士的关注。私法合意性成为众多学者强烈推崇在自然保护地法律体系建构中引入保护地役权的重要基础。“无论征收还是管制性征收，都是极端的、公法色彩浓烈的‘是—非’型暴力式的解决方案，无法提供更具包容性、建设性的多元协商解决路径。”(22)孙悦：《公共地役权在不动产利益冲突调和中的适用》，《甘肃政法学院学报》2020年第4期。换而言之，因为保护地役权具有合意性，而管制性征收带有强制性，所以保护地役权优于管制性征收。暂且不论保护地役权和管制性征收在法理上是否可以简单地并行比较，此间关于保护地役权和管制性征收的定位显然有失偏颇。一定程度上大陆法系和英美法系的保护地役权(公共地役权)都承继于罗马法上的役权制度，虽然因为文化以及地域的不同，在概念表述以及制度内涵上两大法系呈现出较大的差异，但法定或判决设立已经成为众多国家的选择。美国实践表明，创建保护地役权的背景各不相同，一些保护地役权出于缓解压力目的而转让，或作为开发审批流程的一部分(即，交换交易)而被迫执行；
一些保护地役权是作为慈善礼物全数捐赠的，捐赠者通常获得联邦或州税收优惠；
有些保护地役权是全部或部分购买的，通常由联邦、州或地方保护地役权购买计划提供资金。(23)Federico Cheever & Nancy A. McLaughlin，“An Introduction to Conservation Easements in the United States：A Simple Concept and a Complicated Mosaic of Law，”Journal of Law，Property and Society，Vol.1，2015，pp.108-186.设立背景的多样性也决定了私法合意并不能成为保护地役权全面建立与执行的充分要件。为了顺利使用保护地役权作为土地保护工具，美国所有50个州和哥伦比亚特区都颁布了某种形式的立法，消除了对保护地役权的创建和长期有效性的潜在普通法障碍。(24)Nancy A. McLaughlin，“Condemning Conservation Easements：Protecting the Public Interest and Investment in Conservation，”UC Davis Law Review，Vol.41，2008，pp.1897-1967.由此可见，相关立法是美国保护地役权建立和执行的重要屏障，保护地役权实施中虽然强调私法合意性，但法定强制力始终是其大范围推行的重要保障。因此，主要基于私法合意性理由而引入国外保护地役权制度显然难以获得立法支持。“在物权法定之下，公共地役权没有栖身之所，广泛的个案研究变成沙盘上的学理推演。”(25)朱金东：《民法典编纂背景下公共地役权的立法选择》，《理论导刊》2019年第2期。再者，无论是征收抑或管制性征收，都在不断强化合意而弱化强制，协商合意、多元选择已经成为相关制度设计的价值遵循和内容表达。
其次，地役权交易只是达成管制性征收的方式。诚然，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少强制、推动协同共治是自然保护地建设中施行统一管理、强化生态空间管制的重要指引。此宏观政策背景为自然保护地空间用途管制中市场化补偿方式的有效运用提供了重要基础。但在自然保护地建设中空间用途管制始终是基础和前提，各种市场化的资源配置方式只是顺利实现自然保护地统一管理的路径选择，不能用资源利用的物权关系代替资源利用管制的行政管理关系。“强制性或选择性的补偿规定，可使诫命式的法律规定随状况差异性做不同的变化，且不损及其管制的功能。”(26)施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社，2012年，第115页。保护地役权实质上是国家为了生态保护的目的对自然资源财产权进行管制的一种选择性权利配置方案，地役权交易只是达成管制性征收行为的一种方式而已，这种方式不会导致管制功能的消解，更不应替代管制本身。设定公共役权实质上体现为可转移发展权TDR(Transferable Development Rights)的市场化补偿，是政府直接去购买可转移发展权而事实上并不用于某地区开发的PDR(Purchasable Development Right)模式。(27)参见王振标、彭华：《红树林地法律保护中的财产权限制与补偿——基于管制性征收的分析视角》，《林业经济问题》2018年第3期。正如有学者所言，法定地役权的本质并非民事权利亦非地役权，而是一种公共地役关系或者准征收。(28)参见李遐桢：《我国地役权法律制度研究》，中国政法大学出版社，2014年，第239页。
再次，公私合作治理下集体土地公益限制补偿的法治结构建构应该遵循激励相容式的管制逻辑。公私法割裂思维下的管制性征收或保护地役权之体系融入之路，显然无法满足集体土地公益限制补偿的法治化发展需要，亦难以契合“有为政府”和“有效市场”双向发力、协同共治的国土空间用途管制要求。激励相容式的管制思维和治理策略能够有效弱化命令控制、强化合意共识，进而消弭公私法规范的对立与隔阂。“土地用途激励性管制是对两种规范的合理取舍，其标准在于两类规范的平衡配置，而配置的权重又取决于激励性管制适用的特定社会环境。”(29)郭洁：《土地用途管制模式的立法转变》，《法学研究》2013年第2期。当然，强调通过激励约束机制推进自然保护地合作治理亦符合党中央、国务院倡导的集体土地公益限制与保护的政策发展逻辑。补偿措施的多元化、补偿措施选择的多样性能够让自然资源财产权公益限制充分彰显激励相容理论的功能特质。进一步而言，激励机制的有效融入能够让公益限制的刚性棱角得以软化，进而让管制性征收成为纾解空间用途管制权与集体土地财产权之间矛盾的最佳路径选择。
在构建国土空间开发保护新格局、强化国土空间用途管制的新发展阶段，将集体土地公益限制补偿涵摄于自然保护地法律体系，建立完善的集体土地财产权管制方案，有助于推动自然资源财产权与国土空间用途管制权的动态平衡，实现分配正义和社会公平。
(一)统合建构集体土地公益限制补偿与生态保护补偿
在当前的国家公园地方立法实践中，各地都把生态补偿列入了法律规范内容，但大多没有明确公益限制补偿的独立地位。然而，生态保护补偿与自然资源财产权公益限制补偿虽有竞合之处，却不能等同视之。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确提出生态保护补偿作为政府间“纵、横”权责协调的公共政策定位。公共政策设定的改革旨向与《环境保护法》(2014年修订)第31条关于生态保护补偿的规范定位基本一致。基于此，从自然资源开发利用受限角度，生态保护补偿和自然资源财产权公益限制补偿在法益基础方面的确存在着部分竞合之处，但根据当前相关法律与政策之规定，生态保护补偿主要关涉纵向和横向政府间的利益协调，并不针对微观个体的权利义务调整。换言之，以财政激励为主要工具的生态保护补偿规范文本无法直接涵摄解决特定主体的损失补偿问题。
生态补偿的制度设计应该立足于中国特色社会主义法治实践，面向国土空间用途管制的客观需要，对其制度内涵的界定既不能过度限缩亦不能过度扩大。在自然保护地立法中确立生态补偿制度，应该能够包容考量现有的规范基础和法治实践经验。为此，在自然保护地法律体系建构中，基于自然资源财产权受限与生态利益外溢的区分竞合关系，可以对生态保护补偿与集体土地公益限制补偿做出统合式的一体双维设计，建构二者互动协调的补偿法律体系。一方面基于发展权保障形塑生态补偿规范体系，确立生态保护补偿的整体统领地位，其不仅应该涵摄政府间“纵、横”补偿，还要发挥客观价值秩序的功能，能够规范促进微观个体补偿权利的制度实现；
另一方面基于财产权受限建构集体土地公益限制补偿规范体系，使其发挥个体自然资源财产权受限的补偿规范功能。进一步而言，在《国家公园法》《自然保护地法》立法设计中，可以把生态保护补偿和公益限制补偿设置为补偿规范的一般条款和特别条款，作为一般条款的生态保护补偿规范一方面能够涵摄公益限制补偿，发挥转致公益限制补偿规范的作用，另一方面主要用于保护国土空间用途管制中的生态利益，从宏观层面发挥落实“谁受益，谁补偿”抽象原则的规范依据功能。
换言之，针对生态保护补偿和公益限制补偿，在未来《国家公园法》《自然保护地法》中可以建构总分结合的体系化表达方案，在总则篇中设计“国家建立健全自然保护地生态保护补偿制度，建立多元化补偿机制”之一般规定，在保护管理篇中规定“自然保护地内的土地及其附属资源财产权受法律保护，因征收或公益限制(管制)而对相关权利人造成利益损失的，应当给予公平补偿”，在资金保障篇中规定“国家持续加大财政转移支付力度，建立与自然保护地基本公共服务相匹配的生态保护补偿机制，鼓励受益地区和自然保护地开展横向补偿，建立市场化补偿机制”。
(二)确立管制正义与激励相容的制度建构原则
自然保护地建设与维护是一项久久为功的复杂作业，不仅需要行政强制、命令、惩罚作为后盾，更需要采用激励性的手段引导集体土地财产权人自觉履行保护义务。在公私合作环境治理的时代背景下，自然保护地法律体系建设中的集体土地公益限制补偿制度建构，应该坚持以公私法协同治理理论为指引，同时注重发挥政府和市场在自然资源配置和权利保护中的双重价值。
首先，坚持集体土地公益限制补偿的管制正义价值取向，确立其独特的制度地位。《指导意见》明确提出要“突出自然保护地体系建设的社会公益性”。公益性是以国家公园为主体的自然保护地建设的本质特征及制度价值，公共利益是政府限制集体土地及附属资源开发利用的出发点和正当基础。这种底层逻辑亦是个人权利保障救济制度的识别和权衡标准。进一步而言，自然保护地建设中集体土地公益限制补偿是涉及分配正义的公共治理问题，不是单纯地役权等私法规范所能调整的私人法益问题。“政府主导，多方参与”亦是《指导意见》确立的自然保护地建设基本原则之一。基于此，在立法中一方面要保持集体土地公益限制补偿自身独特的法律地位，另一方面需要明确集体土地公益限制补偿的管制性补偿属性，防止对管制正义属性的彻底扬弃，防范政府规避责任。作为治理工具的契约越来越多应用于行政活动的各个阶段并承载着不同的目标，然而，作为一种私的形式，同样可能引发诸多问题，例如不适当的转移公法责任并可能侵犯公民权利等。(30)参见胡敏洁：《作为治理工具的契约：范围与边界》，《中国行政管理》2015年第1期。
其次，强化社区赋权和协商参与，促进公益限制补偿的公私合作。在宏观上确立集体土地公益限制补偿的管制正义价值取向，旨在明晰国土空间用途管制的行政干预性；
而在微观上可以通过社区赋权和协商参与，以弱化国土空间用途管制的刚性色彩，促进公益限制补偿法律关系的交互平等，进而实现激励相容。《风景名胜区条例》(2016年修订)已经对国土空间用途管制中的协商程序进行了初步关涉，该条例第11条第2款规定：“申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。”当然，在自然保护地法律体系建设中，社区赋权和协商参与应该贯穿于公益限制补偿的全过程。在启动公益限制补偿阶段，自然保护地不仅需要做好社会稳定风险评估，而且应该将集体土地公益限制补偿情况提前进行公告，并广泛听取社区居民、农村集体经济组织和其他利害关系人的意见。在实施公益限制补偿阶段，应该充分尊重集体土地财产权人的补偿选择权和表达权，鼓励他们通过参与管理、共建共享生态保护收益等方式获取长效补偿。《IUCN自然保护地治理指南》明确提出：“国家公园合作治理的关键在于参与战略决策和治理的主体，及其运用所拥有的权力制定的政策、法律与承担的责任。”(31)IUCN：《自然保护地治理——从理解到行动》，朱春全、李叶、赵云涛译，中国林业出版社，2016年，第66页。在自然保护地法律体系中强化社区赋权和协商参与制度设计是实现自然保护地共建共享的重要保障和基础。
再次，确立多元化、市场化的补偿方式。明确集体土地公益限制补偿的管制性补偿属性，并不意味对市场规则、私法契约的排斥。公益限制补偿不应拘泥于单一的政府直接给付式的金钱补偿，应该按照《指导意见》提出的“多元化保护”原则确立多元化、市场化的利益补偿模式。集体土地公益限制补偿方式应该体现“公共利益的公共因素与契约的私法因素”(32)哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社，1999年，第179页。之糅合互动需求。在强化管制和保持土地所有权不变的前提下，通过自然资源使用制度创新，创设“适度的明示或暗含的权利补偿”(33)张鹏：《经典案例逻辑中的准征收理论和实践：中美差异和政策选择》，《中国土地科学》2018年第6期。方式，构建互惠共享、公私协同治理的发展模式和法治架构。自然保护地可以通过提供生态保护公益岗位、税收优惠、赋予自然资源生态化利用优先权等方式让集体土地财产权人获得间接补偿。公私协同治理模式不仅可以减轻政府直接金钱给付的财政压力，也可以让集体土地公益限制补偿呈现出开放包容的发展态势。
(三)以管制性征收形塑集体土地公益限制补偿条款
由于我国现行的征收制度以所有权转移为要件，因此征收或征用制度规范无法涵盖自然保护地建设中集体土地公益限制之情形。相关政策及法律法规虽然已经注意到管制措施所带来的集体土地财产权益过度限制问题，但囿于管制性征收概念的缺失，相关制度规范无论在管制措施的设定上，抑或补偿问题的规范上，始终模糊不清、语焉不详，难以为执法、司法实践提供规范指引。
在推进国家公园及自然保护地建设中，把集体土地及附属自然资源划入自然保护地范围统一管制不仅面临着应否限制的持续性拷问，还需回应管制过度应否补偿的价值性拷问。面对双重价值拷问，为了纾解自然保护地体系建设中空间用途管制权与集体土地财产权之间的矛盾，依法保护集体土地财产权人的合法利益，亟待以管制性征收理论为指引，在自然保护地立法体系中明确规范集体土地公益限制补偿制度。我国虽然没有管制性征收概念，但相关类似管制实践始终存在。面对因公益限制导致的管制纠纷，在相关立法规范缺位的情况下，一些司法机关已经开始有意识借鉴管制性征收理论进行说理裁判。当然，我国不是判例法国家，司法实践虽然能为管制纠纷提供临时性的解决方案，为管制性征收理论的生长及制度建构奠定基础，但相关制度的确立最终还需立法支撑。
目前，《森林法》《防沙治沙法》《风景名胜区条例》等法律法规虽然规定了风景名胜区设立过程中私有财产权损失补偿的相关内容，由于受我国现行《宪法》上“财产权保护——公益征收补偿”二元规范结构的影响，其在规范设计上并没有突破财产权保障“二元结构”的思维窠臼。笔者以为，面对自然保护地建设中的集体土地及附属资源过度限制问题，《国家公园法》《自然保护地法》在立法中有必要明晰公益限制补偿条款，构建“财产权保护——公益限制补偿——公益征收补偿”三元规范结构。未来在相关立法中可以明确规定“自然保护地内的土地及其附属资源财产权受法律保护，因征收或公益限制(管制)而对相关权利人造成利益损失的，应当给予公平补偿”。集体土地公益限制补偿制度不仅能够弥合存续性保障的漏洞，依法回应是否应该限制，以及限制的妥当性之疑问；
还能够填补价值型保障的制度鸿沟，解决应否补偿以及如何补偿的问题。
在自然保护地体系建设中，为了统一管理、强化生态保护需要对集体土地等自然资源采取相应的管制措施。管制措施虽然不会导致集体土地所有权的转移，但会对集体土地用益物权造成限制，如果限制过度而让特定主体蒙受了特别牺牲，需要依法给予相应补偿。针对自然保护地体系建设中相关产权人的权益保护，《指导意见》明确提出了“依法有偿”的自然资源制度创新原则。为此，在自然保护地法律体系建构中确立集体土地公益限制补偿制度不仅是贯彻落实《指导意见》的应有之义，亦是化解管制纠纷，实现管制正义与私权保护的客观要求。对公益限制补偿进行体系化的规范阐释，厘清其实践方位和理论逻辑，并提出符合实践需要和法理的制度表达方案，对于健全自然保护地法律体系至关重要。公私法割裂思维下的管制性征收或保护地役权模式均无法满足公益限制补偿入法的证成要求和现实需要。自然保护地体系建设中的财产权自由与国土空间用途管制涉及公私法交界之处，集体土地公益限制补偿制度设计应该回应公私法交融、公私权协力的现实需求，坚持激励相容理念下的管制性征收形塑路径，在防范政府不当转移责任的基础上，推行多元化、市场化的利益补偿模式，构建“财产权保护——公益限制补偿——公益征收补偿”三元规范结构。在自然保护地建设与管理中，国土空间用途管制将引致一体二维构造的法益保障需求，因此在《国家公园法》《自然保护地法》立法中，可以对生态保护补偿与集体土地公益限制补偿做出统合式的一体双维设计，形塑二者互动协调的补偿法律体系。
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