高东兴 张 峰 高 正
高校国有资产全生命周期管理模式探索与实践
高东兴 张 峰 高 正
[临沂大学]
当前高校国有资产管理中普遍存在归口多、协同难、全流程管理不到位、绩效评价机制缺失等问题。本文从分析高校国有资产管理的现状入手，梳理当下高校资产管理存在的问题，从实现科学配置、高效使用、开放共享、全程监管的目标角度出发，提出国有资产从“入口”到“出口”的全生命周期管理模式，并应用到学校信息化建设实践中，实现高校国有资产管理服务水平的全面提升。
高校；
国有资产管理；
全生命周期；
信息化
近年来，我国在高等教育方面予以了高度的关注并投入了大量的资源，国内高校拥有的国有资产在整体规模上有着稳定的上升，数量大、种类多、监管难成为高校资产管理面临的现实状况。随着国家制定的2021版《行政事业性国有资产管理条例》的推行，政府部门在高校管理国有资产工作的内容上做出了详细的规定，同时提出了更严格的标准，要求这些高校必须对掌握的所有资源进行高效应用，确保资源的配置足够科学合理，同时也包括加强监督管理等方面。新的形势迫切要求高校加快构建满足新时代发展需要、适应高校管理特点的国有资产管理模式和信息化管理平台。
（一）资产存量大，种类多，归口管理部门分散
高校国有资产的表现形式分为流动性资产和非流动性资产。通常意义上的资产管理主要是针对非流动性资产，包括固定资产、在建工程、无形资产、长期对外投资等。其中固定资产数量庞大，种类繁多，包括土地房屋、教学科研仪器设备、车辆、家具、图书等等。不同类别的资产归口不同的职能部门使用管理，管理方式也不尽相同。以临沂大学为例，固定资产数量27万余件，资产总值超过28亿元，由资产处统一归口管理，各学院、教务处、学工部、实验管理中心、图书馆、后勤等单位根据分级管理原则分别承担本单位的资产管理工作；
当前正在开展的项目交给基建部门进行管控；
非物质性质的资源主要交给科技处、校办、社科处、合作发展处等部门分别管理；
流动资产和对外投资由财务部门负责管理。由于归口管理部门众多，管理方式也不尽统一，部门之间缺乏协调配合，导致资产管理效率不高，协同工作困难。
（二）职责定位不清，管理环节不完善，流程不规范，缺乏全流程监管
目前，我国高等院校都根据“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”这样的标准与要求建立了学校国有资产管理机制，但在实际工作中，普遍存在归口部门间管理职责定位不清晰，管理制度落实不到位等现象。同时，多数高校管理层和资产管理部门没有确立起资产全生命周期管理的概念，缺乏对资产全流程监管的意识，造成资产管理环节缺失或监管不到位等情况。[1]例如资产配置前的可行性论证流于形式，技术参数论证和实际需求不适应，导致重复采购、超标采购、闲置浪费现象时有发生；
招标采购流程不规范，缺乏必要的监督制约机制；
资产验收简单粗放，为后期的运行维护留下隐患；
“重建设、轻管理，重采购、轻使用”[2]，导致资产闲置和利用率不高；
资产清查不及时，导致资产帐、卡、物不一致；
大型仪器设备共享共用局限于学校内部，对外开放存在种种制约；
瞒报、漏报资产出租出借使用情况；
处置资产未经价值估值和招投标，低价处置造成国有资产流失；
无形资产使用和处置缺乏监管等等。
（三）信息化建设水平不高，数据流通不畅，缺少业务协同和数据共享
近年来，高校在信息化建设方面做了大量的工作，基本实现了资产管理的信息化。但由于资产管理工作涉及面广，周期长，资产管理的信息化主要集中在资产账目管理方面，对前期的采购和实物管理等环节重视不够，信息化手段并未覆盖到资产管理的全过程。同时，由于资产管理涉及多个职能部门，同时在不断提升信息化程度时没有整体性目标，这使得职能单位之间各自形成了单独的信息系统，并未实现系统之间数据的互联互通，这些单位无法对各自掌握的信息进行交换与分享，难以确保信息的完整性与准确性。站在合理管控国有资产的方向上进行考虑，这些系统在采用的数据基础、标准要求等方面可能存在着明显的差异，不同的信息系统之间在完成信息共享与合作处理业务的过程中存在速度过慢的情况，教职工在处理事务时可能要在不同的部门之间奔波往复，职能单位也必须经过漫长的时间才能做好信息的统计与查证，无形中增添了管理工作的难度，办公速度极慢。[3]
（四）资产管理中缺乏绩效评价机制和信息反馈机制
目前，高校的资产管理工作仍是以资产业务为核心的管理模式，缺乏对资产使用效益和管理工作水平的绩效评价机制。对资产的配置、使用、处置等情况缺少综合、统一的数据分析，对资产的增长率、闲置率、共享共用情况等缺乏量化考核指标，不能给资产管理提供及时、准确的指导。同时，资产管理与预算管理、财务管理的结合程度不高，缺乏相应的信息反馈机制，无法对学校管理人员的决策提供有效的数据支撑和决策参考。例如资产配置管理与财务预算管理之间没有形成有效的信息反馈渠道，不能形成互相制约、相互促进的良性循环。
对资产进行整个生命周期的管理是由公司本身整体发展阶段中的成本控制决定的，进行该项工作的目的与系统整体的目的完全相同，同时将资产的经济生命作为基本前提，在规划设计、生产经营、采购建议与报废退役等方面对资产做出全面的管控，确保将出现安全事故的可能性降到最低的前提下，不断增加公司能够获得的经济收益，从而达成以科学的方式对系统做出完善与调整。[4]高校国有资产的全生命周期管理模式将资产管理工作的范围从传统的“以资产业务为核心”延伸到资产从“入口”到“出口”的整个过程，对资产的采购、使用、处置、绩效评价等全过程进行统一管理，打通各个环节之间的信息沟通渠道，实现数据共享，提高工作效率，实现资产管理“科学配置、高效使用、开放共享、全程监管”的目标。
资产的全生命周期大致可以划分为资产配置、资产使用和资产处置三个阶段，每个阶段都包含若干工作节点，每个节点都需要有具体的工作流程和操作规范。[4]高校首先应结合实践工作中真实管理需要，确定不同管理阶段需要负责的部门与人员并分别为不同岗位制定详细的工作标准，确保所有职能单位都能做好自己的本职工作且不会出现超出权限的情况，对业务工作本身做出详细的规定，按照组织整体的管理目的，确定职责区间中完成内部控制工作时的要求与条件，确保所有任务在完成的过程中都能有明确的依据且有法可循。各管理环节制度和流程的建设既要相对独立，又能实现各环节流程的衔接，保障实际工作畅通运转，形成覆盖资产全生命周期管理的信息共享机制。
（一）资产配置
其定义为高等院校按照自己未来发展规划与职能情况，采用财政资金而变成的资产。通过购置、租借、调剂、接受募捐等方式都是可行的完成资产配置的方式。所有高等院校都必须明确规划制定详细的资产配置工作标准，使该项工作始终能够按照严格的标准进行，并且对其具体过程进行全面的细化。以购置方式为例，大致可以分为预算编制、立项申请、论证审批、招标采购、验收入账等流程。[5]
1.预算编制
高校根据经费情况和自身发展需求制定合理的年度预算，预算应对全年的资产配置计划进行统筹管理，尽量做到“无预算，不支出”。学校在收到各部门上报资产配置计划时，应对各部门上报的预算与计划进行审核，确定是否合理、必要。将各个部门的资产存量、增量、使用效益及人员情况作为编制预算的基础，结合各个部门前两年的预算执行情况和绩效考核结果，统一进行资源分配，根据采购轻重缓急确定部门预算，实现对全校资产配置计划的有效统筹，避免出现部门间“争预算”的情况，提升预算工作的可靠性。
2.立项申请
使用部门根据本单位工作需要和预算安排，提交资产采购项目申请。申请内容应包括项目名称、总体需求、可行性分析、资产类别、预算清单、技术标准、资金来源与使用主体以及其他内容。在确实需要的前提下项目使用单位应在内部开展论证工作，分别站在经济与技术的方向上做出判断，确保该项工作始终遵循科学合理的要求，使资产购置工作能够在必要的情况下进行，并且尽量提高该项工作的可行性。
3.论证审批
资产管理部门会同财务、审计、学科专家等组成项目评估小组，对各部门申报的采购项目进行论证审核。学校应建立、健全资产配置标准，根据学校发展、资金安排、重要程度决定项目是否配置。对需要配置的采购项目，重点核查项目的技术参数、性能指标等是否符合部门实际需要，避免盲目追求高档次、高水平，从而造成资产闲置浪费，利用率不高。[6]核查学校同类设备的配置情况，避免重复采购。项目采购计划初步审核完成后，根据不同的申报金额分级审批，其中达到规定金额的由职能部门汇总，按照“三重一大”的制度要求提交学校校长办公会等决策机构审议确定，超过一定数额的大型仪器设备的采购还需上报给政府主管部门审批。
4.招标采购
在项目审批通过、拨付项目经费后，组织开展资产的采购工作。资产采购应严格按照国家招投标法和政府采购法及单位内部内控制度及业务流程进行。能够算作国家采购集中采购清单中的内容以及分散采购资金总量达到相关标准的项目，始终要按照国家规定的工作顺序逐渐完成；
不属于集中采购清单同时分散采购所需资金总量未达到标准值的项目，高等院校必须根据学校的要求进行购买，确保内控工作切实可行。办公所需设备必须始终根据行政事业部门通用资产配置要求完成购买，确保高校通用资产总额度始终处在合理的区间中；
经全面分析后判断专业设备在技术上是否能够行得通，同时确定设备是否足够先进，给出科学的采购方案。招标采购须始终按照公开、公平、公正的原则完成，对采购业务实行系统、全面的监管，严禁徇私舞弊，确保采购质量，节约成本。[7]
资产采购环节程序复杂、工作量大、风险点高。建议有条件的学校使用信息化水平较高的采购平台，确保在采购任务的完成中充分体现信息技术的优势。利用该机制能够将项目的申购与审批工作、采购与合同的管理与最终验收工作进行完美的融合，确保由计算预算资金到最终验收的全过程都能通过互联网进行；
防止在招标与审批的过程中浪费大量时间；
对采购工作进行全天候的监控，确保该工作能够以相对透明公开的方式完成，有效降低采购风险点；
还可以建立采购专家库、供应商库等，提高招标采购的效率，方便招标采购工作的开展。
5.验收入账
资产验收入账是资产配置的最后一个环节，关系到合同是否履约和资产后期的运行维护，必须高度重视。高校应制定切实可行的验收管理办法，规范验收程序，避免流于形式走过场，防止资产验收工作中存在的质量问题，同时提升服务水平。验收过程中必须始终将合同与投标资料作为判断基础，不仅要对详细调查设备的名称、尺寸、数量、价格以及品牌等关键信息进行详细审阅，也必须确保所有设备的参数与功能始终保持正常，意义重大或技术难度较高的设备，尽量聘请其他更专业的单位或技术人员参与到项目中，防止由于操作人员专业水平的不足导致调试与验收工作不合格。资产投入使用及验收合格后，经办人员应携带采购合同、验收凭证等相关材料到资产管理部门登记入账，资产管理部门应对相关资料进行严格审核，确保资产入账信息准确、完整；
资产登记入账后可以到财务部门进行报销。
使用资产管理信息化系统的学校资产登记、入账、审核等可以通过线上进行。经办人将新增资产信息录入资产管理系统或从采购管理信息系统中导入，并将入账资料提交到归口管理部门审核，可以提交审核资料的电子版并使用电子印章系统和电子签名系统进行审批，归口审核通过后将相关数据推送到财务单位审理判断。并且相关负责人要将财务报销信息整理后递交给财务单位进行审查，在确定该项工作合格后资产入账任务结束。
（二）资产使用管理
资产入账完成后，进入日常使用管理阶段。这是资产全生命周期中时间跨度最大的一个阶段，也是最为重要的阶段。包括资产的日常管理、维护保养、调剂共享、清查盘点等工作。高校应根据“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的原则，制定具体的规章制度，明确资产使用的责任人及相关的职责、权力义务，确保资产使用有序开展，提高资产的利用率和使用效益。
1.日常管理
资产的日常管理主要包括资产的调拨、变动、信息维护、查询统计等工作。日常管理包括账目管理和实物管理。目前，高校普遍依托资产管理信息系统进行日常管理。资产管理信息系统中保存有资产所有信息，包括资产的基本信息、采购信息及使用信息等详细数据，借助信息化系统，可以很方便地对存量资产信息进行分类查询统计。资产实物则分散在各使用部门由使用人具体负责管理，每件资产实物都有对应的条码标签，标明资产编号和使用人等信息，方便查找和识别。资产管理部门负责学校所有资产账目信息的管理和审核，各使用部门设有专人负责资产管理工作。若资产在使用信息上出现变动，比方说单位、责任人与具体存放区域出现变化后，相关资产管理者必须将明确的申请书递交给管理系统中，经该单位审查并确定有效后实现资产的变动。通过分级管理、将工作重心下移，做到合理分工，责任到人。
2.维修维护
资产的使用部门除负责资产的日常管理外，还应注重资产的维护与保养。资产应按要求正确使用，并进行良好的维护与保养，预防和减少故障发生。应结合实际情况建立维修保养档案，贵重精密仪器设备的保养工作要常态化并详细记录保养内容，在确保正常使用的同时，尽量延长资产的使用寿命。仪器设备、家具等出现故障或损坏时，应及时提出维修申请，审批后由生产厂家或相关专业机构进行维修维护。每年预留一定维修维护经费，严格控制经费支出，在成本合理的情况下开展维护维修工作，保障资产的正常使用的同时，降低使用成本，提高资产使用效益。
3.调剂共享
高校应加强校内公物仓建设，积极推动校内资产的调剂共享使用。将长时间未使用，紧急制取、重复购买以及标准超限的资产进行整合并通过公物仓进行管控。利用管理资产机制中的调剂共享功能进行设置，若存在未使用的资产，拥有人能通过上述系统实现对相关信息的发布，在这方面有需求的人能根据自己的实际情况选择资产，达成共同观念后，还需得到管理与使用单位的准许，提供合理资金后就能实现共享。[8]有条件的高校可以建立专门用来共享大型设备的平台并对其进行统一管理，学校必要课程与科研工作不受影响的时候，将设备向社会开放，以充分发挥这些设备的使用价值，努力提升资产的利用率。
4.清查盘点
高校应每年定期开展资产清查工作，对资产的账目信息和实物情况进行全面、彻底的核查，包括实物清查、账务清理、损溢认定、盘盈盘亏处理等。资产清查不仅要清点数量，还要检查质量和使用情况。由于工作量较大，实际工作中可以采用“自查为主，抽查为辅”的工作思路，首先各个资产使用部门依据要求开展自查，摸清资产的实际使用情况，对发现的问题及时处理，并形成报告上报学校。以自查工作为基础，资产管理部门对各部门上报的清查报告进行抽查，依据重要性原则对关键资产和金额较大的资产进行严格复查，看是否存在瞒报、漏报、低价冒充等问题。最后对清查结果进行全面的汇总、分析，查摆管理工作中发现的问题和存在的漏洞并提出合理建议，全部完成后总结清查信息并形成纸质文件。若查明确实存在资产账目对应不上或者与实际情况存在差异的情况，必须全面排查原因制定详细的解决方案，与审查报告单共同呈交学校进行审核，按照得出的结论在最短时间优化资产账目信息及财务信息，完成资产盘盈盘亏等后续处理工作。为保证清查结果的客观公正，特定情况下也可以委托第三方社会机构进行资产清查。
5.出租出借
高校应加强国有资产对外出租出借管理。向外界租借时始终要保持足够的公开性，通过公开招募的形式选择出租对象，若无法采用这种形式，要通过签订协议的形式租借，向中介组织申请判断合理的出租价格范围，具体操作时按照此标准进行确定。国有资产在任何情况下都不能免费交给非行政部门与个人使用。双方签订的租借协议在内容与格式上必须严格符合国家标准，且使用方始终要在规定的时间周期中缴纳租金，协议到期后必须按时上交资产或根据标准程序重新签订合同。达到一定标准的资产出租出借经学校集体研究后，还需提交上级主管部门审批。
高等院校必须预先选择好专业的部门来完成国有资产的租借业务管理工作，站在学校的立场上给出适合的租借协议并予以签订，同时严格完成监管任务并按规定时间收取租金，防止以分散、多头的方式完成管理任务。有条件的高校可以使用信息化系统管理出租出借业务，比如在资产管理信息系统或公房管理信息系统中增加出租出借管理模块。
6.绩效评价
高校应构建完善的资产管理绩效评价体系与制度。评价内容应包括管理制度建设、人员配备、信息化程度、资产配置、资产处置、资产使用率、资产闲置率、资产共享率等指标。这是一项复杂的系统工程，需要在实践中不断调整完善。各高校应结合本校资产管理工作的实际情况，制定具体的绩效评价办法，并将评价结果纳入学校绩效考核体系。通过对资产整个生命周期的各个环节进行绩效评价，既可以对过去资产管理工作中的经验教训进行分析和总结，促进资产管理人员的工作主动性，落实问责机制，也可以将资产管理的各个环节串联起来，形成正向的信息反馈机制，互相促进，相互制约，有效推进国有资产管理水平的不断提高。
（三）资产处置
资产处置是指对占有、使用的国有资产进行产权转让或者核销产权的行为。资产处置方式包括报废、报损、调拨、捐赠、有偿转让、置换等方式。以常规的报废、报损处置方式为例，需要进行以下工作。
1.处置申请
使用部门收集待处置资产信息，向资产管理部门提交处置申请。处置资产必须符合相关要求，申请对资产进行报废处理时，必须确定资产超过使用的截止日期，无法正常工作或使用时出现损坏并判断无法正常维修好，或者是盘亏、坏账、自然灾害等不可抗力造成毁损、灭失的资产。处置申请应包括待处置资产的详细信息和相关证明材料。
2.论证审核
资产管理部门对收到的资产处置申请进行整理、汇总归类，并会同财务处、审计处等职能部门对待处置资产进行论证审核，重点核实资产使用年限、资产实际使用状况、相关证明材料是否属实等，对于已达使用年限仍可以使用的，应当继续使用。审核过程要严格遵守相关资产处置规定，不得减少论证环节或随意降低标准。审核通过后形成资产处置报告，提交校级领导集体决策；
校级领导研究通过后，确定资产处置方式，做出资产处置决定。部分特殊资产如土地使用权、股权等还需上报相关主管部门审核通过。
3.招标拍卖
对于报废、报损、有偿转让等方式处置的资产，可以通过招标拍卖的方式进行处置。首先学校确定采用公开招标拍卖方式处置资产，然后组织校内专家或委托第三方社会机构对资产进行价值评估，评估价值作为招标拍卖的底价。联系拍卖公司对处置资产进行公开拍卖。可以通过学校网站、QQ、微信订阅号等平台发布拍卖招商信息，或向再生资源公司电话推广拍卖信息等。拍卖成交后与中标方签订资产处置协议，确定资产处置相关事宜。
4.实物、账目处理
拍卖完成后，及时收缴拍卖收入，并联系中标方进行实物的验收、交割。资产处置的收益要及时上缴国库，并进行相关资产帐、财务帐的核销。
1.加强制度建设，建立多级立体资产管理体制
资产的全生命周期管理要以制度建设为基础，通过制度明确资产全生命周期管理中各部门、各责任人的职责分工和操作流程，建立职责明确、协调合作、互相监督的联动机制。对国有资产管理处、财务处、实验管理中心、基建处、采购与招投标、资产使用单位、资产使用人等的职责、职能和管理边界做出明确划分与界定，落实资产管理责任制。除了遵守国家的法律法规外，还应结合高校实际情况，对资产管理的各个环节制定详细的操作规程和实施细则，完善工作标准和工作流程，建立岗位职责明细化、工作流程规范化、管理方法科学化的分级管理制度，为实现资产全生命周期管理奠定制度基础。[9]
2.构建统一、高效的综合性资产管理信息平台
建立综合性的具有高度信息化特点的专门用来管理国有资产的网站，在尚未开始建设时要做好未来长期的规划，按照不同阶段的特点逐渐完成，做到层次分明和谐。确保资产的购买使用、处置与房屋管理、大型仪器设备和实验室管理等业务模块都能在上述平台中得到全面的整合与利用，打通各种管理系统间的数据壁垒，实现信息互联互通。综合性国有资产管理信息化平台可以包括采购管理信息系统、资产管理信息系统、房产管理信息系统、大型仪器设备共享系统等，各系统之间统一数据接口，可以实现数据推送与共享，减少各种报表和人工审核流程，实现数据多跑路，人员少跑腿的目标。同时，资产管理信息平台可以与学校的预算一体化系统、财务报销系统、数字化校园等进行对接，有效解决各业务系统数据分散，流通不畅造成的信息孤岛问题，显著降低和分散各管理业务中存在的内控风险。比如采购管理系统中资产信息可以直接推送到资产管理系统，作为入账时的基础数据；
资产管理系统中的大型仪器信息可以与大型仪器设备共享系统共用，房屋信息可以与房产管理信息系统共用；
与财务系统对接后可以直接实现财务报销和入账审核同步完成，减少财务审核、对账成本，保证资产账和财务账实时一致；
在数字化校园服务大厅中设置资产管理入口，实现身份互认，简化登录环节等。
此外，加强资产实物管理与信息手段的结合，提高资产管理效率。传统的人工管理模式耗时费力、管理难度大，容易导致账实不符、漏报瞒报等现象。借助条形码、RFID等电子标签技术，在资产入账的同时把条码标签或RFID电子标签植入对应实物中，结合智能手机、条码机、RFID读写器等移动终端可以方便读取资产信息，并将读取到的信息传送回服务器进行处理，改进了信息录入和核查盘点的工作方式，实现了对资产的实时定位核查与监管。[10]
3.建立有效的资产管理绩效评价机制和信息反馈机制
为了有效评估高校国有资产使用效率、经济效益和产出效果，需要加强资产的管理与约束机制。完成对资产进行所有生命周期的管控，要形成与学校热点和管理形式相符合的资产管理绩效评价机制。通过该机制能够以科学准确的方式评价学校中所有的资产。以定性的方式做出评价后将更多的目光放在定量判断方面，确定所有部门的财产都未曾出现空闲与浪费的情况，确保对资产使用情况的评价能够与实际情况保持一致。通过量化指标的方式提升管理工作的规范化程度，资产的利用得以变得更加高效。实际进行管理工作时要集众家之所长，对评价标准进行实时的修改，使绩效评价机制始终保持足够的合理性。此外，根据评价结果进行及时的信息反馈并为领导决策提供数据支持。依托资产、业务的动态数据库，利用数据分析和挖掘工具，全面、准确、动态地获取资产数据，对国有资产相关的人、财、物体系进行全方位分析和挖掘，及时发现和分析管理中存在的问题和不足，针对薄弱环节，适时调整工作方向并制定有针对性的改进措施，为提高国有资产管理水平提供依据。
4.加强政策宣传和人员培训，提高信息化应用水平
资产全生命周期管理平台建设涉及高校多个部门和每一位教职员工，领导的认可和支持是统筹规划资产全生命周期管理平台的前提保障，全体教职员工的积极参与配合是保障平台顺利运行的关键。因此学校的国有资产管理部门要通过线上、线下等多种方式加强政策宣传，在学校领导和教职员工中树立资产全生命周期管理的新理念。同时，加强对资产管理人员的业务知识和技术能力培训，提高其专业技术水平和信息化使用水平，真正发挥信息化平台作用。
图1 资产全生命周期管理模式
综上所述,在面对高校国有资产管理的困境时，将全生命周期的管理模式应用到高校国有资产管理中，使管理体系结构更加清晰，职责更加明确，跨部门协作更加流畅。信息化手段的应用大大简化了资产管理的手续，提高资产管理的工作效率，节约人力成本，同时，在统一的基础数据平台上，可以将大数据技术与信息共享机制的优越性发挥得淋漓尽致，使资产生命周期中整体过程的管理工作始终能够获得良好的决策，不仅有助于做到资产全生命周期动态化、精细化、规范化管理，也确保了国有资产的保值增值，有效提升资产的使用效益。
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（责任编辑：赵相华）
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