田 芳
（汾阳市自然资源局，山西汾阳 032200）
由于城市化的迅速推进，汾阳市各类建设项目占用耕地需求越来越大，建设项目占用了大量耕地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四章第三十条规定，国家实行占用耕地补偿制度。按照“占多少，垦多少”的原则缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。近年来，汾阳市建设占用耕地，全部落实了耕地占补平衡。耕地后备资源的开发储备速度很难跟上城市化建设的步伐，且建设项目大多位于城市开发边界内，占用的大多是水资源丰富、土壤肥沃、地势平坦、交通便利的等级较高的耕地，随着耕地占补平衡政策的不断深入，由原来的补充相等的面积到“占水田补水田、占旱地补旱地”，不仅要补充相同的耕地面积、产能也要一致，耕地占补平衡压力进一步加大。
1.1 耕地后备资源紧缺
通过第三次土地调查，汾阳市现状耕地41 033.33 hm2。十四五规划期间建设用地需求约2 000 hm2，经过对全市耕地后备资源调查评价，未利用地后备资源大多处于山区和丘陵区，水资源缺少，开发造地成本高。部分未利用地林业部门认定属宜林地，对土地开发造地项目持不同意见，还存在地块分布零散且单个地块面积较小等种种问题，初步确定适宜开发的耕地后备资源面积约为513.33 hm2，远远满足不了汾阳市用地需求，对汾阳市耕地保护造成很大压力。
1.2 补充耕地指标满足不了建设用地需求
汾阳市耕地占补平衡库中现有指标面积43.13 hm2，产能7 246.05 kg。这些指标是去年通过山西省交易平台从广灵、山阴等地购买的，远远满足不了汾阳市十四五期间建设用地需求。补充耕地的来源主要是荒草地的开发利用，以及废弃工矿用地的复垦利用等，这些土地位于地形条件较差的山区和丘陵区，水资源缺乏，交通不便，坡度较陡，离村庄较远，整治成本高，整治后土地利用等别也不高，多在11～13等，而占用耕地的等级大多在9～10等，总体上补充的耕地与被占用耕地存在2个多等别的差距，因而在耕地占补充平衡时产能缺乏，还需增加高标准农田整理项目，实施后可增加产能，来弥补产能的不足。
1.3 补充耕地项目类型单一
补充耕地项目大多是荒草地开发，少部分是废弃工矿用地等建设用地复垦，总体来说，类型单一。由于国家政策的变化，现在加上生态修复项目综合治理，相比之前单一的土地整理和复垦而言，生态修复可以合并几种模式进行综合治理。
1.4 通过异地补充进行占补平衡
因后备资源紧缺，近年来，为解决建设用地报批耕地占补平衡问题，项目占地大部分是通过异地购买补充耕地指标解决。从2020年以来通过山西省交易平台和吕梁市局调剂方式异地购买补充耕地指标约194.6 hm2。由于全省耕地占补平衡指标紧缺，交易价格也在水涨船高，目前已达20多万元/667m2，经济压力也很大。同时，异地购买耕地占补平衡指标后，上级下达的交易双方的耕地保有量没有增减，占补平衡压力非常大。
1.5 耕地占补平衡备案系统4.0更新，导致部分已验收项目不能形成指标
由于耕地占补平衡备案系统4.0更新，增加很多备案条件，特别是25度以上问题，导致部分已验收项目不能形成指标，目前汾阳市2012—2021年底已验收项目有超过133.33 hm2新增耕地形不成指标。主要原因是立项时使用二调数据库，到备案时系统增加三调数据库查验，两个数据库不一致。
1.6 数据不统一，导致可实施项目减少
根据开发造地相关文件政策，开发项目立项前要征求水利、林业、环保等部门意见，因部门之间使用数据不统一，有的地块在国土局地籍库中为荒草地，而在林业库中为林地，林业部门不同意开发为耕地，导致部分项目不能上，这样可开发的后备资源更加减少。
1.7 项目实施过程中，协调难度大
有的项目已立项评审也通过了，在施工时因村委班子意见不统一，前任领导立项，后任领导不认，经过协调无果。有的地块涉及老百姓种的核桃树或承包的荒山，要开发，得补偿，补偿无理要价，工队难以接受，影响项目实施，只得变更重新找地块补充。总之，困难是有的，老百姓不好说服。
落实占补平衡应当以各级政府为主，这是义不容辞的义务。针对占补平衡面临的严峻形势，进一步做好政策宣传，建设用地尽量少占或不占耕地，严厉打击违法占地，特别是违法占用耕地，杜绝耕地“非粮化”“非农化”，严格落实耕地进出平衡方案，市政府统一制定方案，合理布局、严格管控。
2.1 引进社会资本投入，大力推进综合整治项目
根据国家鼓励引进民间资本投资土地整治项目相关政策，汾阳市出台了《汾阳市人民政府关于鼓励和引导民间资本规范有序开发造地的实施意见》《汾阳市人民政府办公室关于印发汾阳市鼓励和引导农村集体经济组织参与土地整治的实施意见（试行）的通知》。近三年来，汾阳市民间资本造地形成的耕地占补平衡指标约100 hm2。通过4.22地球日及6.25土地日的宣传，大力提倡鼓励民间资本、集体经济组织等进行土地综合整治项目，并行奖励政策，有利于推进耕地占补平衡工作发展。
2.2 盘活存量，遏制增量
1）继续实施矿业用地综合利用试点政策和城乡建设用地增减挂钩政策解决部分项目耕地占补平衡问题。汾阳市现已完成66.67 hm2增减挂钩项目，暂时缓解建设用地占补平衡需求。今后要继续加大力度，增加增减挂钩项目的实施。
2）异地耕地占补平衡购买工作应与年度耕地保有量增减挂钩。根据有关文件精神，异地补充后应减少相应的耕地保有量，补充耕地的县应增加相应的耕地保有量任务，然而目前并未实施，这就加大我市耕地保护压力。
3）农村宅基地建房，应盘活存量建设用地，加大农村建设用地整治力度，减少新增占用耕地。现在农村空心房不在少数，占新不拆旧，导致建设用地资源浪费。建议国家出台相应文件或规定，利用奖励政策有偿征收农村废旧宅基地，变废为宝，节约集约用地。
2.3 拓宽补充耕地渠道，积极恢复耕地
根据国土资规〔2017〕13号文件精神，开发为耕地的地类除荒草地外，残次林地和园地也可恢复为耕地，指标同样可以用于占补平衡。
最近，通过内业比对，外业调查，对汾阳市后备资源进行论证分析，汾阳市可恢复为耕地的后备资源总面积有4 417.87 hm2，其中园地3 255.2 hm2，林地 1 051.73 hm2，建设用地110.95 hm2。汾阳市不可恢复园地3 333.33 hm2，通过整治也可恢复为耕地，建议用于占补平衡。
2.4 省域统筹协调，规范交易平台
2019年4月中旬，《山西省土地指标交易调剂暂行办法》印发实施，为更好地规范异地指标交易行为，落实耕地总量动态平衡。在本区域确实无法落实占补平衡的，可以通过省域统筹协调，通过省交易平台，公开、公平、公正进行异地指标交易。建议省厅分阶段按等别设置最高限价，接近最高限价者竞得指标。
2.5 备案系统需继续更新
备案系统4.0更新后，对于已验收旧项目不能入库、已备案形成指标的项目被退回，特别是新增加套合三调库存在25度、每一地块大于四个角度现场拍照并上传，耕地内不能有一棵树等问题，建议上级部门充分考虑实际情况，三调坡度与实际不符，耕地内有几棵树木根本不影响种植，要分时间、分阶段、分类别酌情考虑备案，使已验收项目能尽快形成指标，缓解当地占补平衡压力。
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