杨东 李佩徽
国务院提出新一轮机构改革拟组建国家数据局的决定已经十四届全国人大一次会议表决通过。根据中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》，国家数据局成立后将负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、組织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。党的十九届四中全会以来的一系列中央文件反复强调数据作为生产要素在促进社会经济高质量发展中的关键作用，要求加快数据要素市场化配置改革，更好发挥数据要素作用。公共数据是公共管理和服务机构依法履行职责、提供公共服务过程中制作或者获取的，以电子或者非电子形式对信息的记录。公共数据所体现的公共属性扩大了数据采集和处理的范围，对于进一步规范数据共享、开放和利用提出新的挑战。建立健全公共数据的监管和流通机制，推动公共数据资源实现安全开发利用，不仅有利于释放公共数据价值，助力数据要素市场建设，更对提升政府治理能力和公共服务水平具有重要意义。在此背景下，成立国家数据局是落实上述指示精神的重大举措，将进一步优化现有公共数据治理体制机制，加快推进公共数据资源化、要素化、价值化。
一、理顺各部门公共数据治理权责关系，强化中央统筹“全国一盘棋”
公共数据价值创造是个复杂多变的过程，从公共数据的产生、收集、处理、初次利用到流通与再利用，数据价值化各环节牵涉多元主体，各链条伴生多重风险，需要兼顾个人、企业、社会与国家多方利益，平衡公平与效率、安全与发展两对关系。随着《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》陆续出台，我国初步构建起公共数据治理体制，特别是从安全角度构筑了公共数据利用的监管红线。然而，目前的公共数据管理体制也存在各部门职能重叠、角色不清，缺乏纵向统筹指导等突出问题，成为制约进一步推动公共数据流通利用与价值转化的桎梏。相关调研显示，近15个政府部门拥有数据管理权限，公共数据“九龙治水”的现象较为突出，多个部门治理手段不足、能力不匹配，各部门之间缺乏治理协同与分工合作。同时，尽管多个地方已经先行在省、市级层面成立大数据局等类似专门机构，加强针对大数据领域的管理、推动大数据产业发展，但各地类似机构的角色定位、职能权限、归口级别等仍存在一定差异，或不利于实现数据治理“全国一盘棋”、协调统筹推进数据要素全国统一大市场。
成立国家数据局是构建融合数据利用、产业规划、监督管理等为一体的数据治理制度的关键一步，将数据资源利用与监管有机结合，有助于提高公共数据治理体制效率，提升治理科学性、透明性，降低公共数据治理成本与预期的不确定性，解决目前公共数据治理主体多元、治理权分散等诸多问题。同时，在国家层面成立专门的数据治理机构将形成垂直管理的公共数据治理体制，强化中央对全国数据资源的统筹规划，便于持续开展对地方数据治理工作的指导与协调。为研究公共数据治理问题，笔者自2015年起先后赴深圳、北京、贵州、娄底、杭州、上海等地开展与地方政府的合作，探索具有中国特色的公共数据流通机制。笔者受自然资源部和北京市不动产登记中心委托，研究推动利用区块链技术提高自然资源登记效率。同时，笔者研究设计的娄底住建行业减负平台，通过数据赋能为企业减负增效，利用技术手段推动公共数据开放共享中的可信机制建设，有力支撑数字政府建设与数据资源的开发利用。在数字经济蓬勃发展之背景下，重要性日趋凸显的数据已成为平台的核心竞争力，平台利用算法等技术优势强化其控制力以排除市场竞争，形成了“平台-数据-算法三维竞争结构”。建议国家数据局今后加强与国家市场监督管理总局的配合，推动打破以社交平台为代表的元平台实施屏蔽断链等数据垄断行为，促进互联互通实现。值得一提的是，激活全社会数据资源实现价值化、要素化仍需多部门协同配合，特别是工业数据、交通运输数据、医疗数据等高价值数据的流通利用还需要国家数据局会同工信部、交通运输部等行业主管部门在分工明确的前提下共同制定具体规则办法，这或许将成为国家数据局下一步工作的重点。
二、打破政府数据开放共享制度瓶颈，实现公共数据价值利用
以政府数据为代表的公共数据具有来源合法可靠、结构化程度高、潜在聚合价值大等优点，海量优质公共数据的开放共享有利于充分释放数据价值，有效提升社会治理效率，然而现阶段公共数据开放共享却不尽如人意。究其原因，关键在于配套机制不甚完善，公共数据开放共享存在制度性瓶颈。一方面，高位阶规范的缺失导致公共数据开放共享的流程、种类、等级、边界都不甚明确，亟须扩大除授权运营之外的流通渠道。另一方面，公共数据呈现“数据孤岛”的割裂状态，特别是政府部门之间、政府与市场主体之间存在层层制度壁垒，各部门对于共享开放政府数据力有不逮，当数据开放可能涉及安全问题时更缺乏意愿与动机。
国家数据局的设立有助于疏通公共数据开放共享的制度性障碍，唤醒大量长期沉睡的政府数据。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）要求探索用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用机制，用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用机制，同时提出政府部门履职可依法依规获取相关企业和机构数据。成立国家数据局正是以高级别专门部门打通数据链路，实现数据整合互通，推动打破“数据孤岛”，强化公共数据的开放共享，使其价值在流通利用中得以充分释放。通过运用隐私计算、区块链等技术平衡数据安全与利用的关系，打造公共数据资源开放共享系统，构建数字经济与数字治理的平台政府，提高政府效能，实现数据要素赋能社会经济创新驱动发展。可以借助区块链技术不可篡改、公开透明的技术优势形成具有中国特色的公共数据分享利用基础设施。此外，公共数据价值分配亦是未来探索重点，迫切需要扎根中国大地的创新理论指导，笔者提出原创的“共票”理论，主张通过“共票”作为权益凭证构建公共数据流通的内生激励机制，使公共数据在流动共享中不断增值以回报初始贡献者，推动公共数据价值合理分配，促进共同富裕实现。
三、优化公共数据授权运营机制，发挥公私合力释放数据价值
公共数据授权运营是在保障公共数据安全的前提下，政府部门与符合规定安全条件的法人或者非法人组织签订协议，授权其运营公共数据的方式。其对于盘活公共数据要素资源、释放公共数据价值、推动我国数字经济高质量发展具有重要国家战略意义。目前，我国公共数据授权运营是国家公共数据开发利用的创新形式，主要包括政府主导、行业主导、应用导向三类模式。政府主导模式是以区域内数据管理方统筹建设公共数据管理平台为基础整体授权至综合数据运营方开展公共数据运营平台建设，但易形成区域壁垒，阻碍跨地区数据流动；
行业主导模式主要由垂直领域行业管理部门统筹开展行业内公共数据的管理、运营、服务等各项工作，在我国以医疗、交通、气象等行业实践居多，也包括北京金控集团在授权下运营的公共数据金融专区、气象专区等。该模式分行业对数据进行授权利用，有利于提高开发利用效率，但也易形成数据壁垒，数据垄断风险较大；
应用导向模式主要由数据管理机构在公共数据资源统筹管理基础上，基于特定应用场景对开发特定数据的强烈需求，通过针对性、专业化授权，引入专业数据运营机构，依托场景生态激活公共数据价值的運营模式。该模式能够避免数据垄断并构建共建共治产业生态，但存在数据开放范围受限、政府多方部门授权管理竞合问题。我国公共数据授权运营机制尚处于起步阶段，存在诸多障碍与挑战。为了更有效、安全地开展政府数据授权运营活动，释放公共数据资源的价值，亟须建构更具代表性、创新性和适用性的政府数据授权运营机制。
国家数据局具有职能任务集中化、权力运行集约化、工作网络集群化、资源运作集聚化之特点，其秉持数据开放共享之理念，能够在复杂环境中对公共数据开发利用进行全局性考量，兼顾市场和社会对数据产品的价值需求，通过一体化权力运行有助于贯彻公共数据开放共享的整体性部署和一体化建设。为强化公私合作以释放公共数据价值，国家数据局可以利用自身优势，在安全可控、非独占性、适度激励原则的指导下，构建一套兼具高效利用与公平配置的公共数据授权运营新机制，并邀请专家结合具体案例进行验证修正，为机制的落地推广奠定基础。在公私合作过程中，还要明确数据共享责任机制和救济路径。细化既有责任机制，各部门权责利效互相匹配，按照数据生命周期分别担任数据源、数据保存者、数据利用者与数据销毁者的不同角色，明确数据风险责任承担机制。此外，还可将《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（PPP条例）作为蓝本，制定数据共享PPP规范，积极鼓励私营部门和社会资本进入数据公共空间，打造跨政府-企业数据共享平台。国家数据局通过优化公共数据授权运营机制推动公共数据的安全有序开发，促进公共数据的市场化配置，从而实现有为政府和有效市场的结合，在公私合力下充分释放公共数据价值。
四、成立国家数据局意义重大，集思广益共建数字中国
国家数据局的成立将加快落实“数据二十条”提出的各项任务，有利于充分发挥新型举国体制优势、协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，对于构建全国统一大市场、推动中国式现代化高质量发展具有重要意义。数据要素治理对政府部门的治理能力和治理水平提出了更高的要求，数据要素本身也是法学、经济学、信息学、会计学等多学科交叉的领域，为了加强相关领域研究、服务国家重大战略，北京数字经济与数字治理法治研究会等智库机构急国家之所急、应国家之所需搭建政产学研交流合作平台，在后续工作的开展中国家数据局可以积极获取外部专家学者、高等科研院校、平台企业的智力支持，汇聚各方力量共同推进数字中国建设，做强做优做大数字经济。
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