【摘 要】 《船舶污染清除协议制度管理办法》已于2019年12月31日发布，并于2020年3月1日生效。船舶污染清除协议制度通过对协议双方权利义务的约定，提升船舶污染应急处置能力，也为清污行动和环境保护带来了一份制度保障。但实践中，存在船舶经营人认定范围有限、清污单位责任能力参差不齐、收费标准不一等问题，大大削弱了制度效力的发挥。
【关键词】 船舶污染清除协议 船舶经营人 清污
近年来，随着我国经济快速发展，“一带一路”倡议和海洋强国建设的推进，我国与各国间的贸易量大幅增加，对能源的需求量也日益攀升。随着我国油类及其他危险物海上运输的数量增加，船舶污染损害风险也逐年上升，为保护海洋环境，我国建立了船舶污染清除协议机制，发展社会化清污力量，将公法与私法交融，学习借鉴国外相关制度的经验，并围绕此机制产生了一系列的实施办法。
一、船舶污染清除协议的概念和内容
船舶污染清除协议是指载运散装油类货物的船舶、载运油类之外的其他散装液体污染危害性货物的船舶、一万总吨以上的载运非散装液体污染危害性货物的船舶，其经营人应当在作业前或者进出港口前与取得污染清除作业资质的单位签订污染清除作业协议，明确双方在发生船舶污染事故后污染清除的权利和义务。
船舶经营人与船舶污染清除单位应当按照中华人民共和国海事局确认的船舶污染清除协议样本，协商确定样本中未尽事项，签订协议并明确双方的权利和义务。船舶应当将船舶污染清除协议正本或者副本留船备查，保存至协议有效期终止。签订清污协议后，清污单位就必须按照《船舶污染清除单位应急清污能力要求》及双方签订的协议要求履行应急值守义务，一旦协议的船舶发生污染事故，船舶及其经营人、船舶污染清除单位应当按照船舶污染清除协议，及时采取污染控制和清除措施。
二、船舶污染清除协议的性质
由于海事主管机关这个特殊的行政主体在船舶污染清除协议制度中属于监督管理第三方，目前船舶污染清除协议的性质仍处于争议当中，主要集中在两种观点上，一部分学者认为船舶污染清除协议是契约性协议，属于民事性质;一部分学者认为在船舶污染清除协议中大部分的合同内容是在政府的主导下达成的，双方当事人并无意思自治的表示，因此属于行政性质。笔者认为船舶污染清除协议是一种行政介入的特殊的民事合同。虽然有海事主管机关介入，双方当事人在选择相对人、合同内容、变更或解除合同自由等方面都受到了行政法规的限制，但船舶污染清除协议的双方当事人都是民事主體，一方是提供清污服务的船舶污染清除单位，另一方则是负有应急处置义务的船舶经营人，这与一方为享有行政权力的主体的行政合同不同，比如海事主管机关为履行清除所管辖区的海洋环境污染的职责而与清污单位之间签订的就是行政合同。海事主管机关的工作主要是对船舶污染清除单位的应急清污能力开展监督检查，对船舶及其经营人、船舶污染清除单位按照船舶污染清除协议开展的应急处置行动实施监督管理，以及对船舶污染清除协议签订、履行情况实施监督检查，不参与合同订立，因此认定船舶污染清除协议为民事性质更为妥当。
三、船舶污染清除协议制度的利弊
船舶污染清除协议制度有其积极的意义。海上船舶污染清除协议的特殊性在于它明确规定国家海事管理机构有权强制要求所有符合清污协议签订条件的船舶都必须在作业前或者出入港口前与具备相应资质的清污单位签订船舶污染清除协议，以备实际发生污染事故时根据所签协议及时采取污染清除措施并明确双方的权利和义务，保证在污染事故发生时，污染控制和清除行动能在协议的规定下及时进行，以免造成更大的环境污染损害。为了整合社会清污资源，清污协议中规定了船舶经营人的强制要约义务，以行政公法规定清污协议的履行，这是私法公法化的表现，是契约自由精神与公法限制的融合。船舶污染清除协议的实施对我国的海上事故救援有着重要的意义，既缓解了相关政府管理部门的压力，节省了政府海洋污染防治的预算成本，改善了政府公共环境治理水平，让社会力量广泛积极地参与到海洋环境保护工作中，让污染清除单位在市场竞争中获得相应的利益，最大限度地提高了污染防治应急效率。
但是，船舶污染清除协议制度也有不足的一面。首先，船舶经营人认定范围有限。船舶经营人作为《船舶污染清除协议制度管理办法》中明文规定的一方责任主体，其实在《海商法》下的含义界定模糊，相关法律制度也不完善。实践中与船舶经营活动相关的第三人难以识别与确认船舶经营人的身份，法院裁判时也无法按照统一标准认定，这就为船舶污染清除协议的成立带来了不稳定因素。其次，船舶防污染服务商的认定和评级机制原为海事局审批并公示，国务院提倡“放管服”改革后，国家取消了上述资格的评定，也无任何机构和单位去承担。这使得防污染公司恶性竞争，清污单位责任能力参差不齐，加重了船方的负担。最后，各个港口收费标准不统一，价格不规范。有的船舶污染清除单位要对船舶按每艘次收取一千，甚至几千元协议费，一艘5000载重吨的油船，一年需要负担6-16万元左右的船舶污染清除协议费，这样的船舶清污协议收费是否合理？船舶清污作业单位的成本应由政府通过购买服务的方式保持，而不应转嫁到船舶经营人头上。
总之，海上船舶污染清除协议是一种民事契约行为，海事主管机关组织和引导社会力量，以双方意思自治为基础，让船舶经营人与船舶污染清除单位事前签订污染清除协议，用事前的平等协商取代了事后的行政监管，让清污工作能更顺利进行。与此同时船舶污染清除协议制度在实践时还有很多问题，需要各方力量参与一起改进。
【参考文献】
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[2] 王运鹏，金超.谈船舶污染清除协议管理制度的后续完善[J].中国海事，2012（08）：49-52.
[3] 张馨. 船舶经营人在我国《海商法》下的识别问题研究[D].大连海事大学，2017.
作者简介：何曦（1996—），女，汉族，安徽安庆人，学生，硕士研究生，单位：上海海事大学，研究方向：海商法。