翟大伟 黄进
废旧物资循环利用体系建设是城市生活垃圾处理体系建设的重要组成部分，是实现垃圾减量化、资源化的重要手段，对促进绿色低碳发展、助力实现“双碳”目标具有重要意义。随着再生资源回收量大幅上升，行业发展备受关注。近年来，党中央、国务院及有关部门陆续出台一系列政策措施，推动废旧物资循环利用体系建设并取得积极成效。然而，行业目前依然呈现“小、散、弱”状态，存在行业属性和定位不明确、各环节发展不平衡、生产发展水平低及配套政策不完善等问题，不利于绿色低碳发展和“双碳”目标的实现，亟待完善有关体制机制，构建高质量废旧物资循环利用体系。
一、行业发展现状及业务流程
（一）再生资源回收量和回收价值逐年攀升，价格持续上涨
近年来，全国主要再生资源（废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废轮胎、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池等十个品种）的回收量、回收价值都在逐年攀升。根据中国物资再生协会报告显示，截至2021年底，我国十个品种再生资源回收总量约为3.81亿吨，同比增长2.4%；
回收总额约为1.37万亿元，同比大幅增长35.1%，可见再生资源回收价格显著上涨。根据中国再生资源回收利用协会不完全统计和预测，2022年上半年再生资源十个主要品种国内回收量约为15200万吨，受新冠疫情影响，再生资源回收总量比2021年同期下降了15%。但是，受地缘冲突、国内外产业链供应链不稳定等因素影响，废钢、废铜、废铝、废纸等再生资源的均价普遍上涨了10%左右。
（二）顶层设计政策陆续出台，助推行业快速发展
在绿色发展理念引领下，再生资源、循环经济逐步受到重视。2021年，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，明确将“循环经济助力降碳行动”作为十大行动之一；
国家发展改革委发布《“十四五”循环经济发展规划》，提出到2025年，中国将基本建立资源循环型产业体系，资源循环利用产业产值将达5万亿元人民币。2022年，国家发展改革委发布《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》，提出要加快完善废旧物资回收网络，提升再生资源分拣加工利用水平。
（三）废旧物资回收业务流程仍以传统型生产方式为主
根据调研了解，目前废旧物资回收业务流程可分为前端和后端，均以传统型生产方式为主。
前端是指将废旧物资从用户端运送到分拣中心的环节，分为传统型和“互联网+”两种模式。传统型可分为流动式和固定式。流动式是指单人单车走街串巷式回收废旧物资，以三四线城市为主，从业人员相对较少，部分社区或者偏僻地区居民产生的废旧物资无法及时有效回收和精细化分拣；
固定式是指个体承包社区以厢式货车为载体回收废旧物资，以一二线城市为主，是大中型社区的主流方式，可实现对废旧物资的初步分拣，但是一般具有垄断性和排他性。“互联网+”模式是利用互联网技术搭建废旧物资网络回收平台，运用手机APP、微信小程序等移动互联网媒介，实现网上预约、上门回收。但是由于上门回收成本较高，企业仅靠前端业务很难保持健康持久运行。
后端是指分拣中心处理环节，对废旧物资进行分选、拆解、粉碎、压缩、打包操作。目前主要以小微企业临时租赁闲置库房厂房、村镇集体土地等作为运营场地，一般租赁期为5—10年。大多数分拣中心操作流程仍以人力分拣为主，机械化、智能化和信息化的分拣中心相对较少。
二、行业发展面临的主要问题
（一）废旧物资回收的行业属性和功能定位不明确
一方面对废旧物资回收的行业属性认识不清。废旧物资回收行业具备较强的正外部性，其社会效益大于经济效益。目前各方面对行业属性的认识更注重经济效益，主要依赖市场机制运行，但由于市场主体的逐利性，难以建立高效有序的废旧物资循环体系。另一方面对废旧物资回收行业的功能定位重视不足，将废旧物资仅作为资源要素的补充备选项。由于行业发展相对粗放、从业人员整体素质不高、经营场地简陋等原因，废旧物资回收行业往往受到歧视，没有认识到该行业在绿色发展和循环经济中的重要性。
（二）废旧物资回收各环节发展不平衡，存在缺环、断环等问题
主要受行业各环节成本效益不同影响，企业对各环节的重视程度不同。一是大多数企业主要发展后端分拣环节，前端环节受盈利性不高等因素影响，企业技术研发和资金投入较少，数字化信息化建设滞后。二是受回收、加工和运费等成本因素影响，废玻璃、废塑料等部分低值废旧物资回收体系难以依赖市场化机制建立。三是市场上的投资者和经营者都以垄断回收物资为重点，不注重维持废旧物资回收环节上下游关系，阻碍其良性发展。
（三）行业生产发展水平低，呈现“小、散、弱”状态
我国废旧物资回收行业进入门槛较低，企业规模以中小型企业为主，采取劳动密集型生产方式，对技术研发投入有限，生产工艺技术落后、生产设备简陋、环保设施投入不足，甚至存在大量采取人工拆解方法的作坊式企业，具有较强市场竞争力的龙头企业数量较少，行业整体技术水平偏低。而且，废旧物资回收拆解附加值较低，易造成资源浪费，也存在不规范经营等行为，扰乱市场秩序。此外，在加工、拆解过程中可能产生大量废液、废渣等，对环境造成二次污染。
（四）配套政策及部署落实亟待加强
目前我国已出台国家层面的废旧物资回收利用体系顶层规划设计，有关配套政策和具体措施亟待完善。比如，中轉站及中大型分拣中心相关建设用地选址困难、租赁困难；
经营或备案手续涉及城管委、公安、消防、土地、市场监管、税务、环保、乡镇政府和村委会等多个部门，审批流程繁琐；
废旧物资回收车辆在进城通行区域、上路时段等方面还缺乏针对性管理措施，制约废旧物资回收利用体系运转；
大中型现代化分拣中心资金投入大，运行周期受政策、土地、手续等不确定因素影响，社会资本投资存在风险较大问题，有待给予资金等政策支持。
三、构建高质量废旧物资循环利用体系的几点建议
（一）更好发挥政府的引导作用，增加废旧物资回收行业中基础设施建设等方面的投入
一方面应进一步明确各方面对废旧物资具备公共服务品属性、资源属性的认识，突出强调行业在城市生活垃圾处置、资源化利用、保护生态环境和增进民生福祉等方面承担的重要作用，避免各地将废旧物资回收行业作为限制发展对象，甚至“一刀切”关停。另一方面应坚持有效市场和有为政府更好结合，进一步增加政府在重点环节的财政投入，保障基本公共服务供给，并引导社会资本投资，通过市场化机制进一步优化资源配置。
（二）不断强化各环节高效衔接和联动，实现回收利用良性循环
一是着力降低前端回收和低值品种回收等环节的运营成本，进一步提高行业的整体盈利空间。二是推动下游市场对可再生产品的需求，拉动各方对废旧物资回收的积极性。三是合理安排废旧物资回收利用产业空间布局，强化对回收站点的规范化管理。四是打破资源垄断，加快建立公平、公开的再生资源的交易中心，做到价格公开、信息透明，维护市场公平竞争秩序。五是推动行业向上下游环节延伸，促使上游废旧物资生产和下游回收物资利用等环节形成良性互动。
（三）着力提升专业技术水平，实现废旧物资回收高效利用
一是着力加强关键技术研发投入，实现自动化、信息化、智能化的生产流程。一方面政府相关部门积极打造高水平產业创新平台，搭建科技人才集聚和培育的重要载体；
另一方面，鼓励互联网企业通过数字赋能废旧物资回收体系建设。二是积极打造绿色低碳高质量发展的废旧物资回收示范项目，发展废旧物资回收产业园区，着力培育龙头企业，发挥产业集聚效应。三是着力提升回收网点和分拣中心规范性经营，加强再生资源加工利用能力，实现精细化分拣，尽最大程度回收利用有价值资源，提升回收利用率。
（四）完善各项配套政策，推动行业高质量发展
一是将废旧物资回收分拣等环节用地纳入城市综合发展规划，推动完善将闲置土地、厂房和村集体土地等可作为产业用地政策，保障合理用地需求，解决用地难、用地贵等问题。二是出台废旧物资回收车辆针对性管理措施，保障车辆合理路权。三是为培育壮大废旧物资回收体系建设发展，积极出台各类金融支持政策，降低有关企业融资成本，提高社会资本参与投资的积极性。四是明确废旧物资回收管理部门监督管理权责，建立由一个部门牵头主导，各部门之间协调配合的监管机制，着力简化行政审批流程，降低制度性交易成本。
（作者单位：国家发展改革委价格成本调查中心）
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