赵楠 唐慧娟 李玮 王志建
摘 要 高标准农田建设是贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”国家战略的重要抓手，可进一步提升粮食产量，提高耕地质量，改善农村人居环境，增加农民的经济收入。为促进高标准农田高质量建设和农业可持续发展，以江苏省句容市高标准农田建设的现状与成效为例，分析高标准农田建设存在的问题，并提出做好资金保障工作、提高农业现代化管理水平、提升高标准农田的综合效益及充分发挥政府作用等对策建议。
关键词 高标准农田建设；
乡村振兴；
建议；
江苏省句容市
中图分类号：F323.2 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.18.059
2021年12月，中央农村工作会议提出“农田就是农田，而且必须是良田”的耕地保护要求，为进一步推进高标准农田建设工作提供了坚实后盾，同时，国家也出台了相关文件，明确要通过高标准农田建设保障国家粮食安全[1]。
1 句容市高标准农田建设做法与成效
江苏省句容市地处茅山革命老区腹地，是典型的“江南鱼米之乡”，素有“南京新东郊，金陵御花园”的美誉。近年来，句容市政府认真贯彻落实党中央和江苏省委员会、江苏省政府的决策部署，围绕“藏粮于地、藏粮于技”战略，聚焦“有纲、有序、有质、有利”四有目标，大力推进高标准农田建设，并取得了阶段性成效。截至2021年，句容市共建设完成高标准农田4.24万hm2，占73%的耕地面积[2]。
1.1 合理规划项目建设
建设高标準农田是一项影响深远的战略性系统工程，需科学、合理地规划建设发展纲要，落实发展项目，以有效保障粮食安全。因此，句容市农业农村局编制了《句容市高标准农田建设规划（2021—2030年）》，将高标准农田建设与农业农村发展、国土空间规划等规划设计结合，在粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，优先建设配套设施齐全、功能强大、高产稳产的高标准农田。
1.1.1 调研项目区现状
1）调查人员深入项目区一线，调查研判水利骨干工程、田间工程、农业机械设施、道路交通及电力设施等基本情况，将项目区的沟渠、河道、泵站、渡槽、涵洞、道路和桥梁等各项基础设施分类汇总，摸清断面、流量、扬程等基本参数，记录各个设施的运行情况。2）征询项目区村镇干部和水利站业务人员的建议，倾听项目区农民的意见，统筹考虑。3）与其他部门的项目协调一致，统筹安排。调查交通、国土等部门是否在项目区及其周边地区实施过项目或正在规划项目，以便高标准农田建设项目与之协调，确保项目顺利进行。
1.1.2 做好项目规划设计
在做好前期勘察工作的前提下，做好项目规划设计，保证项目施工时间，避免一些不必要的状况影响工程建设。例如，因项目申报建设面积和实际建设面积不符，造成项目工程无法按照设计进行有序施工或被迫修改设计方案。同时，项目规划设计时，要对项目区的产业发展方向有长远的规划和考虑，合理安排道路建设、灌排设施建设等。
1.1.3 保证规划设计的先进性
为提高规划设计的科学性和先进性，句容市引入竞争机制，通过政府公开招标的方式，从多家投标单位中遴选了技术力量雄厚、实力过硬的专业设计单位承接高标准农田建设项目勘察设计工作，使规划设计更具前瞻性、可操作性和可持续性；
既符合新农村建设要求，又兼顾项目区农民的利益；
既贴近政府行为，又尊重项目区农民的意愿；
既能充分发挥项目效益，又能为未来农业发展留下充足空间，确保建设一片、达标一片、产业兴旺一片。
1.2 促进项目有序推进
为确保建设项目早落地、早受益，句容市人民政府坚持高位统筹、高点谋划、高效组织，凝人心聚合力，以“三高”举措有序推进项目高质量建设。
1.2.1 目标考核高要求
句容市人民政府将高标准农田建设纳入句容市年度高质量目标考核体系，并将其列入年度重点项目督查清单，按照月通报的方式，定期通报各项目的进展和存在的问题，并组织召开专题会议进行研究会办，确保项目顺利推进。结合工作实际，出台了《句容市高标准农田建设项目管理制度和考核管理（暂行）办法》，强化日常督查考核，激发各参建单位的积极性、主动性和严谨性，确保高标准农田建设项目高效高质量推进实施。
1.2.2 项目投资高标准
为加大高标准农田建设资金整合力度、强化资金规范管理，句容市财政局制定了《句容市高标准农田建设资金使用办法》，实行专人管理、专账核算、专款专用。市财政部门积极调度资金，确保配套资金及时、足额到位，并根据镇江市人民政府办公室《关于大力推进高标准农田建设的实施意见》（镇政办发〔2017〕166号）文件要求，通过市人大审议和政府批复，在相关部门预算中全额落实郭庄镇666.67 hm2高标准农田建设项目2 000万元的配套资金，每667 m2平均投资标准达3 500元。2021年，句容市建设高标准农田面积800 hm2、高效节水灌溉面积80 hm2，项目总投资2 190万元[3]。
1.3 保障项目工程质量
后期的管理维护是高标准农田建设项目工程能长期发挥效益的关键措施之一，句容市为保障项目建设质量，先后出台了高标准农田建设项目和资金管理办法、质量管理办法、建设参与单位信用行为管理办法、督查办法等一系列制度规范，以强化项目建设全过程管理。在项目设计阶段，要做到方案新颖、适用范围广，同时积极应用新材料、新工艺、新技术和新设备；
在项目建设阶段，通过招投标选择资质优、实力强的施工单位、监理单位和检测单位参建、参管、参检，定期通报、督查、考核，确保项目工程的质量和进度；
在项目验收阶段，在做好上图入库、勘察设计、竣工结算等工作基础上，委托第三方专业技术队伍组织验收，保证项目工程质量。
1.4 促创新，实现项目发展“有利”
高标准农田建设是一项重点民生工程，为推动农业增效、农民增收和农村增绿，句容市始终把“三个有利于”作为检验项目建设成效的标尺，以工匠精神创新工作方式，推动高标准农田建设迈上新台阶。
1.4.1 有利于提高粮食综合生产能力
句容市通过集中连片开展田块平整、基础设施配套、土壤改良、宜机化改造等措施，改善农田碎块化耕种、设施不配套、耕地质量下降及农机作业不便捷等问题。截至目前，句容市高标准农田项目区规模经营比例达60%、主要粮食作物耕种收综合机械化率达90%。通过完善农田基础设施，建成一批旱能灌、涝能排、高产稳产、节水高效的高标准农田，增强了农田防灾抗灾减灾能力，巩固和提升了粮食综合生产能力，每667 m2粮食产能平均提高10%，有效提高了农田种植的经济效益，进而提高了农民种植的积极性。
1.4.2 有利于拓宽农民增收致富渠道
1）通过高标准农田建设，重点建设粮食生产功能区，在稳定粮食产能的基础上，积极支持优质蔬菜、经济林果及其他优势农产品等特色产业发展，建设了一批优质粮食、优质蔬菜等特色产业生产基地，为促进农民增收奠定了良好的产业基础。2）高标准农田建设工作有利于推动农村规模化种植产业的发展，降低农业生产投入成本，增加农民收入。3）有利于发展农业合作社、农村集体经济组织等，培育各类新型农业经营主体，激活农村发展的内生动力。4）高标准农田建设完成后，能显著提高土地租金，保障农民对土地经营的长期收益。
1.4.3 有利于改善农田生态环境
在高标准农田建设过程中，句容市深入践行绿色发展理念，应用绿色材料，推广节地、节水、节能的高效、智能灌溉技术，推进排灌溉系统生态化改造，强化耕地质量保护与提升工作，促进水土资源集约、节约利用和改善农田生态环境，实现农业生产与生态保护相协调，促进农业可持续发展。“十三五”期间，句容市完成了项目建设区的农村河塘疏浚、农村小型泵站更新改造、农田节水灌溉建设，打造了高效节水灌溉工程、排涝系统和水源性整治工程，提升了句容市农田水利建设的规模、层次和标准，改善了农田生态环境，逐步將高标准农田从粮食安全的保障“长城”打造成唤起乡愁的“美丽田园”和“网红打卡地”。
2 存在的问题
2.1 项目管护经费不足
随着农田水利工程建设规模的不断扩大，需投入的管护资金也越来越多，但当前句容市尚未出台有关强化管护资金保障的制度规范，使农田建设项目工程管护资金难以得到有效保障，尤其在少数经济欠发达的镇、村，其经费筹措困难。以泵站为例，其日常管养的支出较低，各村财政均能有效负担，但出现设备故障、泵房损毁等情况时，泵站的单次养护费用在6 000～7 000元，严重时甚至需花费上万元，造成句容市村集体的财政压力较大。
2.2 土地后备资源不足
2019年以后，句容市项目建设进程明显放缓。通过近年来的连续开发，句容市高标准农田占比已达72.4%，连片平整的水田基本开发殆尽，选项后备资源严重不足，以粮食种植为主的、面积66.67 hm2以上的连片地块较少。
2.3 建设投资标准不高
句容市地形以丘陵、岗坡地为主，田块坡度大、分布不集中、连片面积小、位置偏。经测算，丘陵地区每667 m2的高标准农田平均建设投入需超过3 000元才能满足排灌和机耕路的需求；
每667 m2平均建设投入超过6 000元才能满足高标准农田建设通则上的项目标准。2022年起，句容市高标准农田投资标准为3 000元/667 m2，与项目标准还有较大差距。
2.4 耕地用途管制问题
2022年8月，江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅 江苏省林业局印发《关于加强耕地保护 严格耕地用途管制的通知》（苏自然资发〔2022〕178号），规定“在土地整理复垦开发和高标准农田建设中，开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设用或优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足”，要求不得对原有土路进行硬化建设，不得对土渠进行衬砌灌溉[4]。在高标准农田建设项目实施过程中，机耕路和衬砌渠道建设占比较大，耕地用途管制政策的限制，导致项目实施困难。
3 对策建议
句容市高标准农田建设取得了阶段性成效，但农田建设水平、信息化水平发展仍存在不足。为更高质量、更高效率落实建设并保护高标准农田，提出了做好资金保障工作、提高农业现代化管理水平、提升高标准农田的综合效益、充分发挥政府作用等措施，以推进高标准农田建设工作。
3.1 做好资金保障工作
1）积极争取中央资金投入，同时做好地方资金配套工作，使财政资金落实到高标准农田基础设施建设中。2）探索资金筹措新模式。政府可通过发行债券、新增耕地指标调剂收益等方式，增加融资渠道，助推高标准农田建设[5]。3）加强资金支付情况的综合调度，联合财政部门采取通报、约谈等方式督促县级政府及时拨付财政资金。4）严格审查报账。在建设过程中，要根据项目工程的进度、质量的考核、审计的结果及时拨付款项，定期开展审计工作，保证资金有效合规使用。
3.2 提高农业现代化管理水平
1）通过加快土地流转、推进田地平整工作、完善农田配套设施等措施，缓解句容市后备土地资源不足的问题，不断提升耕地质量，提高土地产出价值。2）在耕种环节中推广应用新品种、新装备、新技术，对施肥、播种进行配方化、良种化。3）利用微生物农药及昆虫天敌等绿色生态防控技术防治农作物病虫害，对绿色肥料进行规范化、标准化生产。4）应用水肥一体化的灌溉节水技术，也可通过应用无人机施肥、自动灌溉等新技术提高农田综合生产能力。
3.3 提升高标准农田的综合效益
1）对已建成的高标准农田，执行严格的基本农田保护制度。将高标准农田建设与土地承包权流转相结合，针对句容市土地碎片化问题，严格履行土地征收流程，落实成片开发标准，促进农业规模化发展。2）提升耕地质量，持续推进恢复土壤肥力，保证绿肥种植，减少耕地撂荒，稳定提升农田产能。3）完善耕地资源换取建设资金的规章制度及操作流程，实现生产要素的合理流动，解决资金投入标准较低的问题。
3.4 充分发挥政府作用
政府各级分管领导、党政领导及村干部，要切实发挥党员的先锋模范作用，切实做好高标准农田建设工作[6]。农业农村部应把每667 m2种植地年均粮食产能1 000 kg作为项目建设的最重要目标，协调好项目与农民利益之间的关系，按照国家、江苏省规定的最新标准要求，制订出符合句容市实际情况的、科学性和适应性相结合的高标准农田建设规划。
参考文献：
[1] 梁中钦，李娜.关于高标准农田建设项目的思考[J].现代农村科技，2022（5）：52.
[2] 杨晓玲.高标准农田建设中贯彻生态理念的路径[J].甘肃农业，2022（5）：68-70.
[3] 刘建.高标准农田建设区域化整体推进的障碍分析及其实现路径：以江苏省南通市为例[J].安徽农业科学，2022，50（9）：198-200.
[4] 张玉梁.高标准农田建设项目存在的问题及对策[J].南方农机，2022，53（9）：186-188.
[5] 闫东浩，崔萌，周自军.高质量推进高标准农田建设的思考[J].中国农业综合开发，2022（4）：15-17.
[6] 单英杰.对未来高标准农田建设的几点思考[J].中国农业综合开发，2022（4）：18-20.
（责任编辑：张春雨）
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