张明明
（作者单位：国家林业和草原局财会核算审计中心）
党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作。党的十九大报告提出，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。李克强总理也提出，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。为此，财政部先后出台了预算绩效管理相关制度和规定，更加注重加强制度顶层设计和各项制度的系统集成、协同高效。持续完善预算绩效管理制度，不断提升财政资金使用效率，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
（一）加强顶层设计和制度建设
2014 年9 月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）明确提出了全面实施预算绩效管理政策目标，并将绩效管理延伸至资金使用终端，确保覆盖所有财政资金。党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，对全面实施预算绩效管理进行了统筹规划和顶层设计，2018 年9 月中共中央 国务院印发了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）（以下简称《意见》），以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，对全面实施预算绩效管理作出部署，作为新时期预算绩效管理工作的根本遵循和纲领性文件，明确提出用3 ～5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。这标志着以结果为导向的预算绩效管理模式正式确立。
（二）加快推进绩效目标管理
绩效目标是预算绩效管理的核心内容。财政部于2015 年5 月印发了《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88 号），将绩效目标管理范围覆盖到所有中央一级预算单位，强化资金使用单位的绩效责任，建立起绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复的机制。预算绩效目标规范管理，为出台绩效监控和绩效评价制度办法奠定了良好基础。
（三）加强绩效执行监控、绩效自评以及绩效评价结果应用
2019 年7 月和2020 年2 月，财政部先后印发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预〔2019〕136号）和《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号），进一步规范预算绩效运行监控管理工作，并对预算绩效评价工作的方式方法和结果应用等提出了新的要求，构建起以项目支出为主的全过程预算绩效管理体系。
（四）全面深化预算绩效管理制度改革
2021 年3 月，国务院发布了《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），其中最为显著特点是提出了推动预算绩效管理提质增效的目标，将预算绩效管理由原有聚力增效转到提质增效上来，要在绩效管理质量上下功夫；
同时提升绩效管理层级，绩效管理要从原有的以项目为主整体拓展向政府、部门和单位，构建起政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算等全方位绩效管理格局。
党的十八大以来，虽然预算绩效管理取得了显著成效，并构建出以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系。但是，现行预算绩效管理中仍然存在不足和薄弱环节，影响了党和国家保民生、保基本运转、保发展等一系列重大决策和部署的贯彻落实，尤其是一些部门和单位预算执行缓慢，未能发挥预算资金使用效益，部分项目和领域资金沉淀浪费现象依然存在，主要体现在以下方面。
（一）对预算绩效管理工作重视不够
一是在实际工作中，事业单位“重投入、轻管理、重支出、轻绩效”的观念根深蒂固，尚未牢固树立花钱必问效、无效必问责的绩效理念；
二是部分单位不注重绩效的结果，没有将工作重点放在效益和效果方面，依然停留在“基数加增长”预算管理方式上，将如何争取到预算、快速花完钱作为预算工作的“首要任务”，预算和绩效“两张皮”；
三是绩效管理责任主体不清，单位内部财务部门和业务部门配合不到位，绩效管理工作重担往往落在财务部门身上，业务部门主动参与的积极性不高，缺乏讲求绩效的自觉性，业财融合不够充分。
（二）绩效体系设置不够科学合理
一是部分绩效目标设置脱离实际，没有全面反映业务工作实际，特别是项目实施的可行性、必要性论证不充分，项目绩效目标不够明确或难以有效衡量。二是部分绩效指标设置存在个性指标弱化，共性指标固化虚化，定性指标不可衡量等问题，部分事业单位将预算绩效指标设置成“是否按计划实施”“工作完成及时率”等二级、三级指标，指标没有突出问题导向，又难以用数据予以支撑。三是部分绩效指标与绩效目标不尽匹配，有的部门和单位在编制绩效指标时没有完整涵盖绩效目标，造成实际完成值与目标值差距大。四是部分绩效评价指标权重设置不科学准确，设置比率偏低，指标笼统不具体，例如设置的“工作质量有所提高”指标，与项目关联性不强，造成绩效评价结果导向不鲜明，不利于增强绩效评价的准确性和效率性。
（三）预算绩效管理深度和广度不足
一是部分单位尚未在预算编制、执行等预算管理全过程中嵌入绩效管理的理念和方法，预算与绩效管理深度融入不够，未形成事前、事中、事后绩效闭环管理。二是亟待强化绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价及结果应用全方位管理，其对于财政资金管理的全过程支撑作用不够，部分事业单位财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题依然突出。三是绩效管理与预算管理紧密结合度不够，实务操作性不足。在实际工作中，预算编制环节突出绩效导向、执行环节实行“双监控”、决算环节全面自评等长效工作机制亟待建立健全。
（四）绩效评价结果刚性约束作用不强
一是对绩效评价结果的应用力度不够，尚未健全完善与预算安排和政策调整的挂钩机制，未能充分发挥绩效评价对预算管理的正向引导作用。二是对绩效评价结果应用的刚性约束不足，在实际工作中绩效方面无效和低效问责多停留于一般性、口头性惩戒和批评，刚性约束度不强，尚未形成奖优罚劣的良性循环。三是绩效管理监督问责力度不够。绩效监督管理有关规定还需进一步具体明确，部门和单位还停留在重视巡视和审计整改问题，对预算绩效追责问效力度有待进一步加大，各方监督联动性不强，对被评价单位整改落实的持续监督力度不足，责任追究力度不够。
当前我国财政收支处于“紧平衡”状态，收支矛盾尤为突出，加强财政资金统筹，坚决落实过紧日子要求，把钱用在刀刃上，提升事业单位对落实党和国家重大政策的保障能力，集中力量办大事，切实加强预算绩效管理，不断提升资金使用效益就显得尤为重要。
（一）加强学习，提高绩效管理意识
事业单位要提高对预算绩效管理工作重要性的认识，加强学习培训，进一步转变单位和干部职工思想观念，落实过紧日子要求，牢固树立绩效管理意识，强化预算绩效管理对单位履行工作职责，提高资源配置使用效率的支撑保障作用。加强单位内部财务与业务部门紧密衔接，充分调动业务部门参与绩效管理的能动性，按照“谁支出、谁负责”的原则，建立业务部门与财务部门预算绩效管理协同推进机制，形成工作合力，加强业财深度融合。将绩效管理纳入单位工作和干部绩效考核体系，优化绩效考核内容，有效提高业务部门对绩效管理工作的重视度和自觉性，全面提升事业单位绩效管理水平。
（二）夯实基础，系统科学设置绩效体系
一是进一步建立健全单位绩效指标及评价体系，设置符合部门和单位实际工作的指标，例如“意见和办法采纳率”等绩效指标的设置，规范设置一级项目绩效目标，细化二级项目绩效目标，分行业分类别优化完善绩效评价标准，建立适合行业领域的定量与定性相结合的共性绩效指标框架，夯实绩效管理基础，推动绩效指标和评价标准更加科学合理、细化量化，使全面实施预算绩效管理工作制度化、规范化。二是实施项目全生命周期管理，充分做好项目的可行性、必要性论证等前期准备工作，建立健全项目库，设置科学合理的绩效指标，重点项目在入库前开展事前绩效评估，从源头上防止低效无效的项目入库，将绩效管理关口前移。加大对新出台重大政策、项目事前绩效评估力度，并把评估结果作为项目入库、申请预算的前置条件，没有纳入项目库的项目一律不得安排资金，更加突出绩效导向，建立起行业和部门重大政策和项目事前绩效评估的长效机制，确保财政资金使用安全高效。
（三）细化措施，拓展绩效管理广度深度
一是拓展绩效评价范围和内容，夯实项目支出和单位整体支出绩效评价基础，不断加强单位重点项目、政府采购、资产、政府购买服务等领域的绩效评价，以绩效目标为引领，进一步深化绩效管理工作。二是强化“双监控”，认真做好年度中期各项绩效指标填报和分析工作，重点分析产生偏差的原因以及全年预计完成情况和完成目标可能性，及时调整预算执行过程中的偏差，避免资金闲置沉淀和损失浪费。及时修正政策和解决项目实施中存在的问题，堵塞资金管理漏洞，确保绩效目标和预算执行目标如期保质保量实现。三是坚持问题导向，在单位预算管理各环节全程嵌入绩效管理，健全完善绩效目标设置、运行监控、绩效评价及结果应用等各环节的管理流程，加强统筹，制定适合本单位预算绩效管理制度和实施细则，补齐短板，堵塞漏洞，明确单位内部绩效目标设置、运行监控、审核自评及评价结果应用的责任分工，优化预算管理流程，完善内控制度，为全面实施预算绩效管理提供重要支撑，不断推动绩效管理向纵深发展。
（四）依托预算管理一体化，助力绩效管理提质增效
2022 年在中央各部门及预算单位开始全面推广实施预算管理一体化工作，就是在预算管理全过程不断贯穿融入绩效管理理念和绩效评价方法手段，通过预算一体化将预算编制、预算执行、政府采购、资产管理、会计核算以及决算报告集中反映，整合优化预算管理各项业务流程，动态掌握预算数据、预算安排及执行数据。依托预算一体化统筹好预算，把预算用到刀刃上，不断调整优化支出结构，保证政府和部门重大政策、重要改革和重点工作落地实施，精准提升预算管理效能并可持续。预算管理一体化的显著优势就是全面实施预算项目全生命周期管理，就是包括预算编制、预算审批、预算执行、预算调整以及决算绩效自评在内的全过程管理。通过预算管理一体化，将项目预算文本科学合理准确编制，绩效目标设置，年度中期绩效监控和年终预算绩效自评等各个环节衔接贯通，有效实现预算和绩效管理有机融合，形成以项目为基础的全链条管理模式。事业单位要按照预算和绩效管理一体化要求，有序稳妥地在预算一体化中开展实施预算编制和预算执行、管理绩效工作，充分运用预算一体化信息系统，加强预算绩效目标评价、实现程度和结果应用的动态监控和反馈，实现单位内部的业务、财务、资产等信息集成共享、互联互通，确保提升财政资金使用效益。
（五）完善机制，强化预算绩效责任约束
一是明确事业单位是预算绩效管理的责任主体。项目作为事业单位预算管理的基本单元，项目责任人要对项目预算绩效的实施进行全面负责，要建立重大项目责任人预算绩效终身责任追究机制，按照谁申请谁负责的原则，对项目实行全生命周期管理，确定项目是否低效无效，促进问责机制真正落地落实。二是建立绩效评价结果刚性约束的长效机制。健全完善绩效评价结果与预算批复、安排和政策调整挂钩机制，建立预算绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，构建反馈、整改、提升绩效的良性循环。按照奖优罚劣的原则，优先保障绩效评价结果好的项目，对绩效一般的项目予以督促改进，削减甚至取消低效和无效项目，并对项目长期沉淀的资金一律收回，统筹安排用于亟待支持的项目和部门。三是加强绩效管理监督问责。建立纪检监察、审计、巡视等相关部门多方联动机制，将绩效评价纳入日常监管范围，组织开展专项检查，采取对绩效自评结果的真实性和准确性复核的方式，加强预算绩效监督管理，定期通报绩效评价结果应用。单位和部门及其责任人在绩效监控、绩效评价结果上弄虚作假，或者严重背离预算执行与绩效目标的一律提请相关部门进行追责问责，形成工作合力，加大绩效监督问责力度。同时进一步加大绩效信息公开力度，做好部门和单位预算和决算公开工作，提高预算绩效信息公开透明度，充分发挥社会公众监督作用，以促使事业单位绩效提升。
预算绩效管理作为事业单位预算管理密不可分的有机整体，为事业单位发挥职能作用和履职尽责提供坚强有力的支持保障。为此，事业单位要强化责任意识，全面树立绩效意识；
科学合理设置各项绩效目标，推进支出标准体系建设；
重点抓好绩效评价和结果应用，构建全方位、全链条的预算绩效管理体系；
以信息化手段全面实行预算管理一体化，加快推进预算和绩效管理深度融合，充分发挥巡视、监察和审计部门对预算绩效的监督整改作用，有效提高预算资金使用效率，着力提升单位预算绩效管理的效能和质量。